【正文】 權(quán)制”，但也同原意不完全吻合，而且容易使人誤解為是個(gè)新詞，因此，本文中仍沿用“官僚制”老譯法不變?！g者馬克斯?韋伯一、官僚制的特征現(xiàn)代官場以下列特寫方式發(fā)揮作用：Ⅰ 在其固定的和官方的權(quán)限范圍方面具有理論原則，這種理論原則一般是以法規(guī)形式來加以規(guī)定的，也就是說是由法律或行政法規(guī)來規(guī)定的。1．按照官僚制進(jìn)行管理的政府機(jī)構(gòu)，為達(dá)其目的所需要采取的正常活動，都是作為官方任務(wù)以固定的方式加以分派的。2．為執(zhí)行這些任務(wù)所需要的發(fā)號施令的權(quán)力，是以一種穩(wěn)定性的方式進(jìn)行分配的，并且是被關(guān)于物質(zhì)的、神權(quán)的以及其它方面強(qiáng)制手段的法規(guī)嚴(yán)格限制的。這些手段可以由行政官員自主安排。3．為了正常而持續(xù)地履行這些職責(zé)，以及為了實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的權(quán)利，人們作出了一些方式方法上的規(guī)定，只有那些具有符合一般規(guī)定的在職資格的人員才能被雇用為官員。 在公共而且合法的政府當(dāng)中，這三種因素便構(gòu)成“官僚制的權(quán)力”。在私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，它們則構(gòu)成官僚制的“管理”。從這種意義上去理解，官僚制僅僅是在現(xiàn)代國家中的政治和宗教團(tuán)體中才得到了充分的發(fā)展。而在私人經(jīng)濟(jì)中，則僅僅是出現(xiàn)在最先進(jìn)的資本主義機(jī)構(gòu)之中。常設(shè)而且公開的機(jī)關(guān)所擁有的、具有法定管轄范圍的權(quán)力，并不是古已有之的統(tǒng)治方式，而寧可說成只是一種例外情況。即使是一些大型的政治結(jié)構(gòu)，例如在古代東方、在日爾曼和蒙古這種侵略性的帝國，或者許多封建性結(jié)構(gòu)的國家中，情況也是如此。在所有這些情況下，統(tǒng)治者是通過個(gè)人親信、身邊僚屬或朝廷臣仆來行使其最重要的統(tǒng)治手段的。這些臣仆所接受的委托和權(quán)力并沒有明確的規(guī)定，并且在各種場合這些關(guān)系都只是暫時(shí)建立起來的。Ⅱ.機(jī)關(guān)等級制與各種按等級賦予權(quán)力的原則，意味著一種牢固而有秩序的上下級制度，在這種制度中存在著一種上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的監(jiān)督關(guān)系。這樣一種制度給管理的人們提供一種可能性，即按照明確規(guī)定的方式將下級機(jī)關(guān)的決策提交其上級權(quán)力機(jī)關(guān)審核。在官僚制模式得到充分發(fā)展的場合，機(jī)關(guān)等級制是按等級賦予機(jī)關(guān)權(quán)力的原則。在國家和教會機(jī)構(gòu)以及在大的政黨組織和私人企業(yè)中都是如此，不管這種權(quán)力是叫作“私人的”或者“公共的”，對官僚制的特性并不發(fā)生影響在充分貫徹按管轄范圍劃分“權(quán)限”這一原則的時(shí)候，等級性的隸屬關(guān)系——至少在公共機(jī)關(guān)內(nèi)——并不意味著“上級”權(quán)力機(jī)關(guān)只是受權(quán)接管“下級”機(jī)關(guān)的事務(wù)。事實(shí)上這種隸屬關(guān)系的對面是統(tǒng)治關(guān)系。當(dāng)一個(gè)機(jī)關(guān)一旦建立起來并且完成了它的任務(wù)之后，它傾向于繼續(xù)維持其生存并繼續(xù)由另一個(gè)負(fù)責(zé)人所掌握。Ⅲ.現(xiàn)代機(jī)關(guān)的管理工作是以書面文件（檔案）為基礎(chǔ)的。這些文件它們原始的或草稿的形式保存下來，因此便設(shè)立一批各種各樣低級的官員和文書人員。在某一個(gè)“公共”機(jī)關(guān)中大批現(xiàn)任官員以及各自的物質(zhì)工具設(shè)備和文書檔案便組成一個(gè)“機(jī)構(gòu)”。在私人企業(yè)中，這種“機(jī)構(gòu)”通常叫作“辦公室”。從原則上講，設(shè)立公職人員的現(xiàn)代組織是要把辦公機(jī)關(guān)與官員的私人住所分開的。并且一般說來，官僚制把官場活動看作是某種與私人生活領(lǐng)域有明顯區(qū)別的事情，公共費(fèi)用和設(shè)備與官員個(gè)人的私產(chǎn)是毫不相干的。這種情況在任何場合都是長期發(fā)展所形成的結(jié)果?，F(xiàn)在，這種情況無論在公共以及在私營企業(yè)中都普遍存在。在私營企業(yè)中，這一套原則甚至擴(kuò)大到了居領(lǐng)導(dǎo)地位的企業(yè)家身上。從原則上講，是把行政機(jī)關(guān)與家庭分開，業(yè)務(wù)工作與私人往來分開，而公共財(cái)物也是與私人資產(chǎn)分開?，F(xiàn)代模式的公務(wù)管理進(jìn)行得愈是徹底，這種分離就愈與上述情況相符。這種分離過程，早在中世紀(jì)便已開始出現(xiàn)了。現(xiàn)代企業(yè)家的特色是他以本企業(yè)的“第一號官員”自居，這和一個(gè)非?，F(xiàn)代化的官僚制國家的統(tǒng)治者把自己說成是國家的“第一號公仆”同出一轍。那種認(rèn)為國家機(jī)關(guān)的活動與私人經(jīng)濟(jì)辦公室的管理工作本質(zhì)上有內(nèi)在差別的觀點(diǎn)，只是一種歐洲大陸的看法，并且從對比的角度看，與美國方式完全不相適應(yīng)。Ⅳ.辦公室管理，至少全部專門化了的辦公室管理——而這種管理工作顯然都是現(xiàn)代的——通常都假定是經(jīng)過了徹底而且熟練的培訓(xùn)的。這種情況在私營企業(yè)的現(xiàn)代化行政領(lǐng)導(dǎo)和雇員身上表現(xiàn)的日益明顯，與在國家官員身上所表現(xiàn)出來的完全相同。Ⅴ.當(dāng)公共機(jī)關(guān)得到了充分發(fā)展的時(shí)候，公務(wù)活動要求官員有充分的工作能力，而對于他必須有嚴(yán)格規(guī)定的在辦公室工作的時(shí)間這一事實(shí)是不予考慮的。在通常情況下，無論在公共機(jī)關(guān)還是私人機(jī)關(guān)中，這都是一種長期發(fā)展所形成的結(jié)果。從前，在任何情況下，對國家正規(guī)事務(wù)的處理情況則剛好與此相反：機(jī)關(guān)事務(wù)是作為次要工作加以執(zhí)行的。VI．辦公室管理要遵循一般規(guī)律，這些規(guī)律的穩(wěn)定性是時(shí)多時(shí)少，時(shí)深時(shí)淺，并且這些規(guī)律是可以學(xué)會的。有關(guān)這些規(guī)律的知識表現(xiàn)為官員們所掌握的一種專門的技術(shù)性學(xué)問，這種知識包括法學(xué)以及行政或企業(yè)管理知識在內(nèi)。把現(xiàn)代辦公室管理工作納入到種種規(guī)律中去的作法是深深植根于其本身的特性之中。例如現(xiàn)代公共行政學(xué)的理論認(rèn)為，用命令方式來處理某種事務(wù)的權(quán)力——這種權(quán)力曾經(jīng)依法授予各個(gè)公共行政當(dāng)局——并不是讓行政機(jī)關(guān)靠對每一種具體情況都發(fā)號施令的方式處理事情，而僅僅是使得它們可以抽象地處理事情。這與憑個(gè)人特權(quán)或者恩寵以處理各種親故關(guān)系的辦法形成絕然相反的對照。這種處理辦法在世襲制度中是占絕對統(tǒng)治地位的，至少在這種親故關(guān)系還沒有被某種神圣傳統(tǒng)所明確規(guī)定時(shí)是如此。二、官員的職位所有上述這一切特征都是在以下幾個(gè)方面對于官員的內(nèi)部職位和外部職位起決定作用：Ⅰ ．擔(dān)任公職成為一種“職業(yè)”。首先這表現(xiàn)在需要經(jīng)過培訓(xùn)方面，而培訓(xùn)課程是有明確規(guī)定的這種培訓(xùn)要求官員在長期的工作中具有完備的能力；其次還表現(xiàn)在要經(jīng)過一般性的和專門性的考試方面，這種考試是任職的先決條件。此外，官員的職位具有一種責(zé)任的性質(zhì)，這就按照以下所述的方式?jīng)Q定了官員與各方面關(guān)系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。從法律和實(shí)際情況上說，不能夠像在中世紀(jì)乃至直到近代初期所常有的那種情況一樣，把擔(dān)任公職當(dāng)作是索取金錢或報(bào)酬的來源。也不能像在自由訂立勞務(wù)契約時(shí)的那種情況一樣，把擔(dān)任公職當(dāng)作是一種用勞務(wù)去換取等價(jià)物的普通交換行為。進(jìn)入某種辦公機(jī)構(gòu)，包括私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的辦公機(jī)構(gòu)在內(nèi)，就被認(rèn)為是接受了一種要忠實(shí)進(jìn)行管理的特殊義務(wù)，并以此作為對獲得了安定生計(jì)的報(bào)答。作為一種純正的模式，一個(gè)公職人員所具有的新式的忠誠，其特性中起決定性作用的地方是：這種忠誠并不與封建或世襲的權(quán)力關(guān)系中臣仆或門徒所具有的忠誠相同，它并不與一個(gè)“具體的人”建立關(guān)系。新式的忠誠只對不因人而異的職能性的目標(biāo)效忠。當(dāng)然，在這種職能性目標(biāo)的背后，“文化價(jià)值觀念”是經(jīng)常起作用的。這些目標(biāo)就成為那種世俗的和超現(xiàn)實(shí)的人格化了的主人的替身。有一些觀念諸如“國家”、“教會”、“群眾”、“政黨”或者“企業(yè)”等都被看作仿佛是在一個(gè)共同體中 已經(jīng)被大家認(rèn)識了的東西，它們替這種主人提供了思想上的光環(huán)。 政治官員——至少在充分發(fā)達(dá)了的現(xiàn)代國家里——并不被人們看成是某個(gè)統(tǒng)治者個(gè)人的仆人。在今天，主教、牧師、傳道士等在事實(shí)上已經(jīng)不再像基督教初期時(shí)代那樣，被看作是擁有純粹個(gè)人魅力的人物了。他們所體現(xiàn)出的超現(xiàn)實(shí)的和神圣的價(jià)值，已經(jīng)分散到每一個(gè)似乎無愧于這種價(jià)值并且正在追求這種價(jià)值的人們身上去了。在從前，這些領(lǐng)袖們是按照其主人的個(gè)人命令進(jìn)行活動的。從原則上講，他們僅僅對其主人個(gè)人負(fù)責(zé)。而現(xiàn)在，盡管舊的理論還部分地殘存著，這些宗教領(lǐng)袖們已經(jīng)變成了為一種職能性目標(biāo)服務(wù)的辦事人員。這種職能性目標(biāo)在當(dāng)前的“教會”中已經(jīng)變成了例行常規(guī)的事情，并且回過頭來已被戴上了思想上的光環(huán)。 Ⅱ．官員的個(gè)人職位是通過以下方式定型的： 1．不管是在私人辦事機(jī)構(gòu)或在公共機(jī)關(guān)中工作，與被管理的人們相比較，現(xiàn)代官員總是為一種“明顯的社會尊重”而奮斗著，并且還經(jīng)常事有這種“社會尊重”?，F(xiàn)代官員的社會職位是由有關(guān)等級制度的傳統(tǒng)規(guī)定來加以保證的。而對于政治性官員來說，則是由刑法典中反對“侮辱官員”和反對“蔑視”國家與教會當(dāng)局的特別規(guī)定加以保證的。在具有古老文化傳統(tǒng)的國家中，由于下述一些條件起主導(dǎo)作用，官員們的實(shí)際社會職位通常是非常之高的。這些條件是：強(qiáng)烈要求由訓(xùn)練有素的專家從實(shí)行政管理工作；有巨大而且穩(wěn)定的社會差別，在那里由于社會權(quán)力的分配情況，官員們主要來自在社會和經(jīng)濟(jì)方面享有特權(quán)的階層；或者那里，必不可少的昂貴培訓(xùn)費(fèi)用和有關(guān)社會身份的習(xí)俗，都與官員身份結(jié)合在一起，握有受過教育的文憑——這個(gè)問題將在其它地方加以討論——經(jīng)常是跟擔(dān)任職務(wù)的資格聯(lián)系在一起的。理所當(dāng)然的，這種文憑或者專利證書提高了官員社會職位中的“身份因素”。此外，這種身份因素在個(gè)別情況鈣是明確而且不可動搖地為大家所承認(rèn)的，例如，在法律中規(guī)定對于一個(gè)尋求官員等待錄用人員是接受還是拒絕，取決于官員集團(tuán)中的成員是否同意接納（加以“選擇”）。在德國軍隊(duì)的軍官集團(tuán)中就存在這種情況。這種對促進(jìn)行會式官場封鎖的類似現(xiàn)象，在以往世襲制度的官場中，特別是在教會所供養(yǎng)的官場中可以找到典型的實(shí)例。在現(xiàn)代的官僚們當(dāng)中，想要以改頭換面的形式重復(fù)此種現(xiàn)象的想法是決不罕見的。例如在俄國革命時(shí)期，在挑選十分無產(chǎn)階級化而且熟練的官員（第三因素）的過程中，這種現(xiàn)象就曾經(jīng)起過作用。在對于由專家進(jìn)行行政管理的要求并不強(qiáng)烈以及社會身份習(xí)俗的支配力量很弱的地方，人們對于官員們的社會尊重通常是特別低的。在美國情況尤其如此。而在新開拓的殖民地區(qū)，由于在那里謀取利益的領(lǐng)域很闊，以及在社會分化上有巨大的不穩(wěn)定性，這種情況是很常見的。2．純粹的官僚制型的官員是由其上級權(quán)力當(dāng)局任命的。一個(gè)由被管理者選舉出來的官員，并不是真正的官僚制型的人物。當(dāng)然，形式上存在的某種選舉制度，它本身并不意味著在這種選舉的背后沒有隱藏著任命關(guān)系——特別的在政府中，由政黨領(lǐng)袖所作的任命。究竟是不是這種情況，并不取決于法律規(guī)章，而是取決于政黨機(jī)制進(jìn)行活動的方式。各個(gè)政黨在一旦牢固地組織起來之后，便可以把一種形式上的自由選舉，變?yōu)閷φh領(lǐng)袖所指定的候選人簡單的鼓掌通過。可是，在通常情況下，一種形式上自由的選舉，已經(jīng)變成了按照明確規(guī)則進(jìn)行的，為兩個(gè)特定候選人之一爭取選票的戰(zhàn)斗。在任何情況下，從被管理者當(dāng)中進(jìn)行選舉以選定官員的辦法，是會對嚴(yán)格的等級制隸屬關(guān)系發(fā)生影響的。從原則上講，一個(gè)用此種方式選出的官員對于其直屬上級官員具有一種相對的自主地地位。當(dāng)選的官員并不是從“上面”而是“下面”得到他的職位的，或者至少并不是從法定等級制中的上級權(quán)力當(dāng)局那里得來，而是從大權(quán)在握的政黨人物（“黨魁們”）那兒得來的，這些黨魁們并且還決定著他未來的生涯，當(dāng)選官員的前程并不是，或者至少一開始并不是由他的行政首長所決定的。從技術(shù)觀點(diǎn)來說，那種不是由選舉產(chǎn)生，而是由首長任命的官員，通常工作起來是更加扎實(shí)的。因?yàn)樵谄渌鼦l件相同的情況下，很有可能資格因素以及純粹從行使職能的觀點(diǎn)所作的考慮，都將會對他的被選拔以及對他的前程起決定作用。作為外行，被管理者只能根據(jù)經(jīng)驗(yàn)去了解一個(gè)候選人對于其所競選職務(wù)能勝任合格的程度，而這又只有他服務(wù)之后才能夠作到。此外在任何一種通過選舉選拔官員方式當(dāng)中，各個(gè)政黨很自然地并不把專業(yè)方面的考慮當(dāng)作其決定作用的重要因素，而是把追隨者對黨魁所提供的報(bào)效擺在首位。這對于各種通過選舉辦法已錄用官員的方式都是適用的。對于在形式上是自由選舉的官員，當(dāng)其由黨魁確定候選人名單時(shí)也是適用的，可是這種用人上的對比關(guān)系也是相對的。在一個(gè)國家，當(dāng)由合法君主及其下屬任命官吏時(shí)，也將產(chǎn)生實(shí)質(zhì)上相類似的條件，只有一點(diǎn)不同，即下屬人員的影響在此時(shí)是比較難以控制的。 當(dāng)一個(gè)地方已經(jīng)把由受過訓(xùn)練的專業(yè)人員進(jìn)行管理的要求放在議事日程之上，而政黨的追隨者們必須清楚地認(rèn)識到一種在文化水平上很發(fā)達(dá)、受過教育而又自由波動的“公共輿論”的時(shí)候，使用不合格的官員，將在下一次選舉中給執(zhí)政黨帶來失敗。當(dāng)官員是由政黨領(lǐng)袖任命的時(shí)候，這種情況很自然地似乎更有可能發(fā)生。在美國，已經(jīng)產(chǎn)生了由受過訓(xùn)練的人員負(fù)責(zé)行政管理的要求。但是在一些大城市，那里移民的選票甚為“集中”，因而很自然便不存在有教養(yǎng)的公共輿論。因此，對于行政首腦以及他的下屬官員采用民眾選舉的方式，常常會給官員的專家資格以及官僚機(jī)制的準(zhǔn)確運(yùn)轉(zhuǎn)帶來危害，它同樣也將削弱官員對等級制度的依附性。這一切至少與那種難于監(jiān)督的大的行政單位的情況是相符合的。在美國，由總統(tǒng)任命的聯(lián)邦法官，跟由選舉產(chǎn)生的法官相比，在資格與正直方面都具有優(yōu)越性，這是眾所周知的。盡管這兩種類型的法官在最初被挑選出來時(shí)，都是由有關(guān)政黨的意見決定的。革新家們所追求的美國大都市行政管理的巨大變革，從根本上說是這樣進(jìn)行的，即選出一名市長，由他指揮自己任命的官員所組成的機(jī)構(gòu)進(jìn)行工作。此種改革就這樣便以一種“專制者”的方式誕生了。從技術(shù)的角度著眼，作為一種權(quán)力的組織形式，這種從民主制度當(dāng)中產(chǎn)生的“專制主義”，其效力通常取決于“專制者”作為（軍隊(duì)或全體市民）群眾自由選擇的受托人的地位，他是不被傳統(tǒng)所束縛的。這位“專制者”就這樣變成了一群高度合格的軍官和文職官員的沒有限制的主人。而這些軍官和官員則是他自由他親自挑選出來的。他既不重視傳統(tǒng)習(xí)慣，也沒有任何其它的顧慮。然而，這種由“天才人物所進(jìn)行的統(tǒng)治”，是與由普遍選舉產(chǎn)生全體官員這一形式上的“民主”原則相違背的。 3．通常官員的職位是終身性質(zhì)的，至少在公共官僚制中是如此。并且對于一切與此相類似的機(jī)構(gòu)來說，也在日益產(chǎn)生這種情況。作為一種實(shí)際存在的通例，“終身任期”已經(jīng)成為一種先決條件，即使是那些存在著可以發(fā)出解雇通知或?qū)嵭卸ㄆ谥匦氯蚊k法的地方也是如此。跟在私營企業(yè)中的工人相比較，官員們通常都是有固定任期的?？墒欠缮匣蚴聦?shí)上的終身任期，并沒有象以往許多權(quán)力機(jī)構(gòu)中的情況那樣，被承認(rèn)是官員占據(jù)辦公室的權(quán)利。在那些針對專斷往開除或調(diào)動工作的作法采取法律保障的地方，這些保障手段僅僅是用于對按照嚴(yán)格客觀方式履行特殊公務(wù)職責(zé)的人。使之免于遭受任何個(gè)人顧慮的影響。在德國，全體行政官員都屬于這種情況，并且正日益推廣到全體行政官員當(dāng)中去。 因此，在官僚制內(nèi)部，由任期加以合法保障的“獨(dú)立性”手段；對于其職位因任期而得到保證的官員來說，并不能經(jīng)常算作一是改善其身份的一種原動力。實(shí)際上經(jīng)常出現(xiàn)的卻是與此相反的，情況，特別在那些古老的文化和高度分化了的社會群體中是如此。在這種社會群體當(dāng)中，在獨(dú)裁統(tǒng)治的主人手下，其隸屬關(guān)系愈嚴(yán)格，對于維持其官員們傳統(tǒng)封建莊園式的生活方式就給予更多的 保障。正是由于缺乏有關(guān)任期的種種法律保障，對于官員的傳統(tǒng)性尊重卻可以按照中世紀(jì)的方式增長起來。在中世紀(jì)，對于官職的崇高地位的尊重，是以