【正文】 天都習(xí)慣于與之打交道的這樣一個(gè)龐然大物，因此我們就難以看出有對(duì)它進(jìn)行任何哲學(xué)上研究的必要?；蛘呷绻归_(kāi)了這種研究的話，也難以看出這種研究的準(zhǔn)確目的。我們用腳走路的時(shí)間已經(jīng)過(guò)于長(zhǎng)久，現(xiàn)在再研究走路的技巧是為時(shí)已晚。我們是一個(gè)講求實(shí)際的民族，生來(lái)就是如此靈巧，經(jīng)過(guò)若干世紀(jì)的實(shí)驗(yàn)性的訓(xùn)練，我們是如此擅長(zhǎng)于自我管理，以致我們幾乎不再有能力去發(fā)現(xiàn)我們可能正在采用的某一特定制度的缺陷。其原因正是因?yàn)槲覀兲菀讓W(xué)會(huì)使用任何一種制度了。我們并不研究治國(guó)的藝術(shù)，我們卻治理著國(guó)家。但是僅僅依靠沒(méi)有經(jīng)過(guò)訓(xùn)練的辦事天才，是不能把我們從行政管理方面可悲的嚴(yán)重失誤中拯救出來(lái)的。雖然我們是有著悠久傳統(tǒng)和經(jīng)過(guò)了反復(fù)選擇的民主主義者，我們卻依然是相當(dāng)不成熟的民主主義者。民主雖然有著古老的歷史，但是要把它在現(xiàn)代觀念和條件之上組建起來(lái)，還依然是一件未竟事業(yè)。民主國(guó)家要準(zhǔn)備肩負(fù)起行政管理方面的無(wú)數(shù)重?fù)?dān)，這是工業(yè)和貿(mào)易時(shí)代的需要，正在非常迅速地積累起來(lái)。如果不對(duì)政府進(jìn)行比較研究，我們就不能使自己從下面這種誤解中解放出來(lái)，即認(rèn)為在民主國(guó)家其行政管理跟非民主的國(guó)家相比較，是建立在一個(gè)根本不同的基礎(chǔ)之上的。在經(jīng)過(guò)這樣一番比較研究之后，我們便可以充分地給予民主這樣一種榮譽(yù)，即對(duì)于影響公共福利的一切重大問(wèn)題，它是用辯論的方式最后加以決定的，它是在大多數(shù)人意志的基礎(chǔ)之上建立其政策框架的。但是對(duì)于一切政府，我們卻只可能找到一種進(jìn)行良好行政管理的規(guī)則。在與行政管理職能有關(guān)的各個(gè)方面，一切政府都具有很強(qiáng)的結(jié)構(gòu)方面的相似性。不僅如此，如果各種政府想成為同樣有用和有效率的政府，他們就“必須”在結(jié)構(gòu)上有高度相似之處。不管在動(dòng)機(jī)、服務(wù)、能力方面的差距是如何巨大，一個(gè)自由人和奴隸一樣，具有同樣的生理器官，同樣的活動(dòng)要素。君主國(guó)家和民主國(guó)家，盡管其他方面彼此有根本上的差別，然而實(shí)際上卻都有許多相同的工作需要加以照管。當(dāng)前，我們完全可以適當(dāng)?shù)貜?qiáng)調(diào)一切政府之間的這種實(shí)際上存在的相似性，因?yàn)樵谙裎覀冞@樣的國(guó)家里，現(xiàn)在正處于這樣的時(shí)代：濫用權(quán)力現(xiàn)象很容易被一種勇敢、機(jī)警、喜歡打聽(tīng)而又善于偵察的公共輿論和一種堅(jiān)定的大眾化的自主性給予揭露和加以制止，這種公共輿論和自主性是前所未有的。我們?cè)谡J(rèn)識(shí)這一點(diǎn)上顯得很遲鈍，而要認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)是很容易的。不妨設(shè)想一下在美國(guó)建立一種個(gè)人獨(dú)裁政府的情景，這就如同設(shè)想要建立一種全國(guó)性的對(duì)雷斯的崇拜一樣。我們的想象力是太現(xiàn)代化了，我們不適宜于崇拜豐功偉績(jī)。除了適當(dāng)強(qiáng)調(diào)之外，我們還有必要認(rèn)識(shí)到所有相類(lèi)似的政府，它們?cè)谛姓芾矸矫娴暮戏繕?biāo)也是相同的。這是為了使人們不至于在下述的觀點(diǎn)面前吃驚：以為我們是在外國(guó)的行政管理制度當(dāng)中尋求教訓(xùn)和啟發(fā)。這是為了使人們免除這樣一種憂(yōu)慮，即我們有可能會(huì)盲目地引進(jìn)某些與我們的原則不相符合的東西。那種對(duì)把外國(guó)制度移植到我們國(guó)家的意圖進(jìn)行指責(zé)的人肯定是盲目地步入歧途，這是不可能的，外國(guó)制度完全沒(méi)有在這里生長(zhǎng)的可能。但是，如果有某種符合我們要求，可以加以利用的外國(guó)的發(fā)明創(chuàng)造，我們?yōu)槭裁床患右岳媚?？我們以一種外來(lái)的方式應(yīng)用它們是不會(huì)有危險(xiǎn)的。我們引進(jìn)了大米，但我們卻不用筷子吃飯。我們的全部政治詞匯都是從英國(guó)引進(jìn)的，但我們卻從其中淘汰了“國(guó)王”和“貴族”。除開(kāi)建立在個(gè)人基礎(chǔ)之上的聯(lián)邦政府的活動(dòng)以及聯(lián)邦最高法院的某些職能之外，我們究竟做過(guò)一些什么樣的組織工作呢？只要我們能夠從根本原則上認(rèn)識(shí)其在環(huán)境條件方面的全部根本差別，我們就能夠完全和有益地引進(jìn)他們的行政科學(xué)。我們僅需要用我們的憲法把它加以過(guò)濾，只需要把它放在批判的文火上烘烤，把其中的外國(guó)氣體蒸餾掉。我知道，在某些忠心耿耿的愛(ài)國(guó)主義者頭腦中存在著一種深深的恐懼，認(rèn)為研究歐洲制度可能會(huì)使人認(rèn)為某些外國(guó)方法比某些美國(guó)方法要優(yōu)越一些。這種恐懼是不難理解的，但是這種看法不會(huì)得到任何一個(gè)階層的同意。尤其有必要強(qiáng)調(diào)的是應(yīng)該因此排除一切成見(jiàn)，這些成見(jiàn)反對(duì)行政研究中向除了本國(guó)之外的一切地方去尋求啟示，因?yàn)樵谡麄€(gè)政治學(xué)的領(lǐng)域里，我們?cè)谑褂脷v史比較法時(shí)，似乎沒(méi)有任何領(lǐng)域要比行政學(xué)這一領(lǐng)域更為安全的了。也許形式愈新穎，我們就研究得愈出色。我們將會(huì)以更快的速度了解我們自己方法中的特點(diǎn)。如果采取拿我們自己跟自己比較的方式，我們就將永遠(yuǎn)無(wú)法了解我們自己的缺點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)。我們對(duì)于自己制度的表現(xiàn)和程序是太習(xí)慣了，因而不能夠發(fā)現(xiàn)它的真正意義。也許甚至英國(guó)的制度也與我們自己的太相象了，因而不能用來(lái)作為最有用的例證?？偟恼f(shuō)來(lái)，最好是選擇與我們自己完全不同的環(huán)境氣氛，極其認(rèn)真地考察例如法國(guó)和德國(guó)的那些制度。通過(guò)這種“媒介物”去觀察我們自己的制度，我們就將會(huì)像那些在觀察我們時(shí)不帶成見(jiàn)的外國(guó)人所能看到的那樣去觀察我們自己。如果我們只是知道我們自己，那么我們就是一無(wú)所知。應(yīng)該指出的是，正是上述已劃分清楚了的行政和政治的區(qū)別界限，使得在行政學(xué)領(lǐng)域中使用比較方法是可靠的。當(dāng)我們研究法國(guó)和德國(guó)的行政制度時(shí)，由于我們明知自己并不是在探求“政治”準(zhǔn)則，因而當(dāng)法國(guó)或德國(guó)人向我們解釋其行政實(shí)踐時(shí)，我們不需要注意他們就憲法和政治原因方面所做的撒胡椒面式的解釋。如果我看到一個(gè)殺氣騰騰的人在敏捷地磨著一把刀子，我可以借用他磨刀的方法 而用不著借用他可能用刀子犯謀殺罪的動(dòng)機(jī)。同樣 ， 如果我見(jiàn)到一個(gè)徹底的君主主義者很好地管理著某一個(gè)公共機(jī)關(guān)，我可以學(xué)習(xí)他的辦事方法，而無(wú)需改變我作為共和主義者的特點(diǎn)。他可以為他的國(guó)王效勞，而我卻將繼續(xù)為民眾服務(wù)。但是我卻希望能像他為其統(tǒng)治者服務(wù)那樣為我的統(tǒng)治者服務(wù)。只要在思想上保持這種區(qū)別界限——也就是說(shuō)，只要把研究行政學(xué)作為使我們的政治易于付諸實(shí)踐的一種手段，作為使針對(duì)所有人的民主政治在行政管理方面實(shí)施到每一個(gè)人的一種手段——那么我們就會(huì)立足于完全安全的基礎(chǔ)之上，并且我們就能夠?qū)W習(xí)外國(guó)制度必然教給我們的東西而不犯錯(cuò)誤。這樣，我們便為比較研究方法設(shè)計(jì)出來(lái)了一個(gè)可進(jìn)行調(diào)節(jié)的砝碼。這樣，我們便可以對(duì)外國(guó)政府進(jìn)行解剖學(xué)的觀察，而不用害怕會(huì)把它們的任何疾病傳染到我們的血管中來(lái)，可以詳細(xì)解剖外國(guó)制度而不用害怕血液中毒。我們自己的政策應(yīng)該成為一切理論的試金石。作為美國(guó)行政科學(xué)之基礎(chǔ)的原則，應(yīng)該是在實(shí)質(zhì)上有包含民主政策的原則。并且，“為了適合美國(guó)人的習(xí)慣，一切普遍性理論作為理論來(lái)說(shuō)，應(yīng)該不僅是在公開(kāi)的論證中，并且在我們的思想上，都有節(jié)制地限制在特定背景的范圍內(nèi)——以免那些僅僅按圖書(shū)館標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)可以稱(chēng)得上是滿(mǎn)意的意見(jiàn)，將會(huì)被教條式地加以運(yùn)用，仿佛它們按實(shí)際政治的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)也一定同樣是令人滿(mǎn)意的。首先需要進(jìn)行的是試驗(yàn)性的實(shí)踐而不是教條式的設(shè)計(jì)。那些不僅被其它國(guó)家的肯定性經(jīng)驗(yàn)所認(rèn)可，并且也與美國(guó)習(xí)慣相契合的種種安排，必須毫不猶豫地優(yōu)先從理論上進(jìn)行完善。簡(jiǎn)而言之，穩(wěn)重而且實(shí)際的法國(guó)才應(yīng)該放在首位，而把閉門(mén)造車(chē)式的理論擺在次要的地位。世界的“作什么”永遠(yuǎn)應(yīng)該由美國(guó)式的“如何作”所支配。我們的職責(zé)在于。給“聯(lián)邦”組織、給系統(tǒng)之中的系統(tǒng)，提供盡可能最好的生活。使得集鎮(zhèn)、城市、郡縣、各州以及聯(lián)邦政府的日子都過(guò)得同樣充實(shí)，同樣在健康方面有保證，使上述每一方都毫無(wú)疑問(wèn)能夠保持自己主人翁的地位，而又使得一切單位都既彼此獨(dú)立又相互合作，把獨(dú)立和相互幫助結(jié)合起來(lái)，這是一個(gè)足以使最優(yōu)秀的人物都向往的偉大而又重要的任務(wù)。地方自治與聯(lián)邦自治之間的這種交叉關(guān)系是一個(gè)嶄新的概念。這與德意志的帝國(guó)聯(lián)邦結(jié)構(gòu)并不相同。那里的地方政府還不是充分的地方“自治”政府。在那里每一個(gè)地方，官僚都很忙碌。他們的效率來(lái)自“團(tuán)體精神”，來(lái)自想表現(xiàn)對(duì)于上級(jí)權(quán)力的阿諛?lè)畛械姆?，或者從最好的角度說(shuō)，來(lái)自易受感動(dòng)的良心的土壤。他肯效力，但不是為民眾，而是為一個(gè)不負(fù)責(zé)任的部長(zhǎng)。我們面前的問(wèn)題是，要使政府官員經(jīng)常感興趣的是盡他的才智做最大的努力，用他的良心做最大的服務(wù)，不僅為他的上級(jí)而且為他的社會(huì)盡力。我們的政府及其各級(jí)政府怎樣才能通過(guò)給予政府官員大量生活費(fèi)用補(bǔ)助，來(lái)使這種服務(wù)引起他最普遍的興趣？怎樣才能通過(guò)發(fā)展他的前程，使這種服務(wù)成為他最珍視的興趣？怎樣才能通過(guò)提高他的營(yíng)養(yǎng)和培養(yǎng)他的性格，使這種服務(wù)成為他最崇高的興趣呢？并且，我們?cè)鯓硬拍軌蚴沟玫胤絾挝灰约叭珖?guó)都同樣達(dá)到這種程度呢？如果我們解決了這個(gè)問(wèn)題，我們就將再度掌握世界的航向。現(xiàn)在有一種傾向——難道不存在這樣一種傾向嗎？——一種現(xiàn)在還很模糊、但是已經(jīng)在穩(wěn)步地增加影響，并且顯然預(yù)定是要取得支配地位的傾向。這傾向首先是出現(xiàn)在像大不列顛帝國(guó)這類(lèi)有許多部分所組成的聯(lián)邦，而最后則是出現(xiàn)在一些大國(guó)本身，將會(huì)出現(xiàn)具有在可以允許的限度內(nèi)實(shí)行分權(quán)的廣泛聯(lián)盟來(lái)取代集權(quán)化。這是一種走向美國(guó)式類(lèi)型的傾向——一種為了追求共同目標(biāo)而建立政府與政府之間聯(lián)系的趨勢(shì)，這種聯(lián)系是建立在誠(chéng)信的平等和光榮的隸屬基礎(chǔ)之上的。到處都有類(lèi)似的公民自由的原則在促進(jìn)類(lèi)似的政府手段的發(fā)展。如果對(duì)政府管理方式和手段的比較研究將會(huì)使我們提出一些建議，使得上述各種政府在行政管理方面實(shí)際上把公開(kāi)性和活力結(jié)合在一起，并且準(zhǔn)備接受一切嚴(yán)肅的得到廣泛支持的公眾批評(píng)，那么這種比較研究就將使自已有資格進(jìn)入政治研究的最高級(jí)和最有成果的重大分支學(xué)科的行列之中。我滿(mǎn)懷信心地希望這種研究將會(huì)從這樣的建議中成長(zhǎng)起來(lái)。15 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