【正文】 施都是一種行政行為。對(duì)于憲法和行政職能二者在管轄范圍之間的差別有了清楚的認(rèn)識(shí)之后，理應(yīng)不會(huì)再留下產(chǎn)生誤解的余地，并且有可能提出某些基本上可以確定的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)，而上述清楚的認(rèn)識(shí)是能夠建立在這種標(biāo)準(zhǔn)之上的。因?yàn)橐蕾嚭颓](méi)有帶著鎖鏈，它們都是從慈父船體貼入微的政府每一個(gè)改善工作條件的計(jì)劃中體現(xiàn)出來(lái)的，因而它們并不因此就會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂?。但是（再仔?xì)思考一下）即使只分析到這里，難道這種情況就是真實(shí)的么？自由并不存在于簡(jiǎn)易的職能行動(dòng)之中，正如同智慧并不存在于安適與活力之中一樣，而安適和活力是與一個(gè)強(qiáng)壯的人的四肢活相聯(lián)系的。乍看起來(lái)這種說(shuō)法似乎基本上是正確的。這種容易產(chǎn)生混亂的狀態(tài)，也許可以說(shuō)明尼布爾 的這樣一種說(shuō)法。沒(méi)有一條用以區(qū)別行政和非行政職能的界限可以從政府的這個(gè)部門(mén)劃到那個(gè)部門(mén)，而不用像翻山越嶺那樣，要跨過(guò)其高度使人昏眩的分界群峰和穿過(guò)由法律規(guī)章所組成的稠密叢林，并且隨時(shí)隨地碰到的都是一些“如果”和“但是”，“既然”與“無(wú)論如何”之類(lèi)的詞語(yǔ)，直到這些界限在不習(xí)慣于這一類(lèi)調(diào)查方法，并且不熟悉使用進(jìn)行邏輯識(shí)別的經(jīng)緯儀的人們的眼里變得完全辨別不清時(shí)為止。我指的是“憲法問(wèn)題”和行政管理問(wèn)題之間的區(qū)別，也就是那種必須適合憲法原則所作的政府調(diào)整和那種僅僅為了靈活適應(yīng)上的方便，對(duì)于可以改變的目標(biāo)所作的政府調(diào)整這兩者之間的區(qū)別。然而我們?cè)诓扇∵@一立場(chǎng)時(shí)并不需要求助于德國(guó)人的權(quán)威，很幸運(yùn)的是行政和政治的這種區(qū)別現(xiàn)在已是極為明顯，并不需要作進(jìn)一步的討論。因此，政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情”。例如布隆赤里 就叮囑我們要把行政管理與政治和法律同樣地區(qū)別開(kāi)來(lái)。行政管理的問(wèn)題并不是政治問(wèn)題，雖然行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻無(wú)需自找麻煩地去操縱行政管理機(jī)構(gòu)。需要注意的最重要的一點(diǎn)是這樣一條真理，它有幸已經(jīng)被我們的文官制度改革家作了如此廣泛的堅(jiān)決宣傳。通過(guò)端正機(jī)關(guān)工作的動(dòng)機(jī)，文官制度改革有可能使機(jī)關(guān)改進(jìn)其工作方法。它將通過(guò)樹(shù)立公共機(jī)關(guān)受到公眾信任的神圣尊嚴(yán)，使官場(chǎng)生活中的道德氣氛得到在橋?，F(xiàn)在我們正在改進(jìn)任命方法，我們必須繼續(xù)更適當(dāng)?shù)卣{(diào)整行政職能，并且規(guī)定一些有關(guān)行政組織與行政活動(dòng)的更好辦法。行政管理研究的目的就在于把行政方法從經(jīng)驗(yàn)性實(shí)驗(yàn)的混亂和浪費(fèi)中拯救出來(lái)，并使它們深深植根于穩(wěn)定的原則之上。行政管理作為政治生活的一個(gè)組成部分，僅在這一點(diǎn)上與企業(yè)辦公室所采用的工作方法是社會(huì)生活的一部分以及機(jī)器是制造品的一部分是一樣的?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，這種研究的題材是什么，以及這一研究所特有的目的又是什么呢？行政學(xué)研究(威爾遜)(二) 行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域，它與政治領(lǐng)域的那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)。對(duì)于行政學(xué)研究的歷史以及特殊困難的條件就談?wù)撨@么多。為了替一種新學(xué)說(shuō)找到立足之地，必須去影響各種各樣的思想。并且在這同一批人下定決心照此行事之前，必須表明如果不照此行事就將產(chǎn)生重大而且有切膚之痛的不便之處。而今天，人們的大多數(shù)卻擁有投票權(quán)。即使我們對(duì)于全部政治歷史有清楚的洞察力，并且能夠從那些經(jīng)過(guò)完善訓(xùn)練的人士頭腦中產(chǎn)生出一些有關(guān)政府的穩(wěn)定、無(wú)誤、溫和的明智準(zhǔn)則；在這些準(zhǔn)則當(dāng)中一切合理的政治學(xué)說(shuō)都將得到最后的解決，“國(guó)家是否將按照這些準(zhǔn)則行事？”這就是問(wèn)題之所在。而再下一代則把它崇拜為這一原則本身。各種制度在第一代人看來(lái)，只不過(guò)是似乎可以實(shí)現(xiàn)某種原則的權(quán)之計(jì)。第一步與第二步相比較幾乎是同樣困難。他必須鼓動(dòng)輿論，使之起而尋求某種意見(jiàn)。在這之后，他必須說(shuō)服他們?cè)敢膺M(jìn)行他所主張的那種改革。這是當(dāng)前半個(gè)世界所承認(rèn)的公理，甚至在俄國(guó)這個(gè)公理現(xiàn)在也將會(huì)被人們所信奉。在任何地方，當(dāng)尊重輿論被當(dāng)作政府的最高原則時(shí)，其實(shí)際改革必然是緩慢的，并且一切改革都必然是充滿妥協(xié)的。而今天，情況與此相反，改革者卻被下述事實(shí)弄得處于迷們之中，那就是統(tǒng)治者的思想并沒(méi)有確定的發(fā)生地，而只不過(guò)是存在于千百萬(wàn)個(gè)投票人的大多數(shù)頭腦之中；改革者還被下述事實(shí)所困擾著，即這種統(tǒng)治者的思想也同樣是被“寵物”所影響的，這種寵物并不是人，仍然只不過(guò)是事先就抱有的意見(jiàn)，也就是種種偏見(jiàn)，但它卻并不因此就失去這個(gè)詞舊有的真正含義。在以往，改革者的有利條件是統(tǒng)治的思想有一個(gè)確定的發(fā)生地，即它存在于一個(gè)人的頭腦之中，因而這種思想是可以弄清楚的。在過(guò)去，這種現(xiàn)象的原因在于，作為統(tǒng)治者的單一的個(gè)人通常都是自私、無(wú)知而又膽怯的，或者是愚蠢的——盡管偶爾也有個(gè)別聰明人。這就需要有貫穿了許多年中的持久不斷的決心，需要有體現(xiàn)在一整套修正方案中的斷斷續(xù)續(xù)的命令。他們不能簡(jiǎn)單地在任何事情上取得一致。他只可能有一種意見(jiàn)，并且他將使這種單一的意見(jiàn)包含在單一的命令之中?？偠灾?，為了取得任何進(jìn)展，我們必須對(duì)于叫做公共輿論的由民眾組成的君主進(jìn)行訓(xùn)練和勸說(shuō)——這跟影響叫做國(guó)王的單一君主比較起來(lái)，是一樁可行性極小的工作。我們把公眾輿論捧上了帝王的寶座，而在公共輿論的統(tǒng)治下面，我們?nèi)绻胧怪鳈?quán)者在執(zhí)行任務(wù)的熟練技巧方面或者在使政府職能達(dá)到完美的平衡狀態(tài)方面，接受任何速成的訓(xùn)練，那是不可能的。對(duì)于民主國(guó)家來(lái)說(shuō)，組織行政管理要比君主國(guó)家困難得多。就是這種理由更為充足的選擇，強(qiáng)迫我們?nèi)ヌ綄び心男┮蛩乜赡軙?huì)阻礙和耽誤我們引進(jìn)這種非常值得羨慕的行政管理科學(xué)。與其變得缺乏獨(dú)立精神和循規(guī)蹈矩，不如毫無(wú)訓(xùn)練和自由自在要好得多。當(dāng)然，一切通情達(dá)理的選擇都將會(huì)是支持英國(guó)和美國(guó)的政治道路，而不是支持任何歐洲國(guó)家的道路，我們決不會(huì)為了學(xué)會(huì)普魯士的行政管理技巧，而愿意具有普魯土的經(jīng)歷。當(dāng)我們對(duì)于這種事實(shí)感到極度驚訝時(shí)，上述情況為這種驚訝提供了唯一的解釋。盡管從政治自由的角度，特別是從政治實(shí)踐的藝術(shù)和才干的角度說(shuō)，我們擁有巨大的優(yōu)勢(shì)。我們已經(jīng)到達(dá)了我前述的三個(gè)時(shí)期中的第三個(gè)時(shí)期——即這樣一個(gè)時(shí)期：人民經(jīng)過(guò)前一時(shí)期與專制權(quán)力的斗爭(zhēng)，為自己贏得了憲法，他們必須發(fā)展行政管理以與這種憲法相適應(yīng)。從建立基本原則的角度來(lái)說(shuō)，制定憲法的時(shí)期實(shí)際上已經(jīng)結(jié)束，但是我們卻無(wú)法擺脫它的影響。英國(guó)和美國(guó)的政治史不是一部發(fā)展行政管理的歷史，而是一部關(guān)心立法工作的歷史——不是改進(jìn)政府組織，而是制定法律和政治評(píng)論的歷史。他們?cè)诟嗟某潭壬鲜怯?xùn)練自己去控制而不是加強(qiáng)政府。在任何一位具備實(shí)踐天才或者開(kāi)明胸懷的英國(guó)君王替國(guó)家的行政機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)出精確而持久的模式之前，“議會(huì)”已經(jīng)扮演了國(guó)王的角色。但是，輕舉妄動(dòng)而又猶豫不定的理查德 以及軟弱而卑鄙的約翰 卻并不像他們的先人那樣是實(shí)現(xiàn)這種計(jì)劃的人物。在安茹王朝時(shí)代，當(dāng)憲法生活還沒(méi)有因“大憲章”而生根發(fā)芽的時(shí)候，由于亨利二世精明、勤奮和進(jìn)取，并且有不折不撓的精神和愿望，開(kāi)始自覺(jué)而有力地展開(kāi)了法制和行政改革。所制定的常規(guī)性憲法很難在持續(xù)十年的時(shí)間內(nèi)不作修改和補(bǔ)充，因此詳細(xì)論證行政管理的時(shí)刻一直姍姍來(lái)遲。一旦當(dāng)某個(gè)國(guó)家開(kāi)始從事制定憲法的事業(yè)之時(shí)，它將會(huì)發(fā)現(xiàn)要停止這一工作，并為公眾建立一個(gè)能手而又經(jīng)濟(jì)的行政管理機(jī)關(guān)是極端困難的。另一方面，有一些國(guó)家在它們的行政管理受到自由理論的影響之前，就已經(jīng)跨入了制定憲法和進(jìn)行民眾改革的時(shí)期。共和八年 的行政制度是嚴(yán)厲無(wú)情的，然而又是徹底和完備的。這些安排作得是如此簡(jiǎn)明，它們打破了地區(qū)偏見(jiàn)；如此合乎邏輯，在其影響方面符合大眾的選擇。這種管理在憲政時(shí)代的曙光到來(lái)之前，通過(guò)極權(quán)統(tǒng)治者的個(gè)人意志使行政機(jī)制達(dá)到完善。繼法國(guó)君主之后，拿破侖行使著這些君主所曾經(jīng)擁有的不受限制的權(quán)力。大革命預(yù)示著一個(gè)發(fā)展憲法時(shí)期的到來(lái)——法國(guó)進(jìn)入了我上面所說(shuō)的三個(gè)時(shí)期的第二個(gè)時(shí)期——但革命本身卻并沒(méi)有創(chuàng)立這樣一個(gè)時(shí)期?，F(xiàn)代的法國(guó)行政管理及其均勻劃分行政區(qū)域和秩序井然地將辦公機(jī)關(guān)分成等級(jí)，如果不是在計(jì)劃上至少是在實(shí)踐上來(lái)自同樣的起因。斐特烈三世，在斯坦因 的鼓勵(lì)下，設(shè)計(jì)了許多內(nèi)容更廣泛的組織特征，把這一工作更往前推進(jìn)了一步，奠定了今天普魯士行政管理工作的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和具體形式。他那同樣專斷的繼承人——威廉a(chǎn)mp。斐特烈大帝的統(tǒng)治雖然是嚴(yán)厲而武斷的，但他仍然真誠(chéng)地宣稱僅僅把自己看成是國(guó)家的主要仆人，把他的巨大機(jī)構(gòu)看成是一個(gè)公共信托機(jī)關(guān)。舉例來(lái)說(shuō)，普魯士就屬于這種情況。在那里除了瞎子之外，所有人都很清楚地知道，正當(dāng)說(shuō)來(lái)統(tǒng)治者只不過(guò)是被統(tǒng)治者的仆人。在這一時(shí)期中，由于對(duì)這些高級(jí)目標(biāo)的關(guān)切，因而對(duì)行政管理有所忽視；第三個(gè)時(shí)期是擁有最高權(quán)力的人民在使他們掌握權(quán)力的新憲法的保障下，著手發(fā)展行政管理工作的時(shí)期。通過(guò)對(duì)當(dāng)代世界上一些主要國(guó)家的制度史的分析判斷，可以說(shuō)在現(xiàn)存最充分發(fā)展的政治體制中，政府經(jīng)歷過(guò)三個(gè)發(fā)展時(shí)期，其它所有政治體制也是如此。跟大洋彼岸的諸國(guó)相比較，我們正處于一種特別不利的地位。它得到了力量，但卻不具備相應(yīng)的行為。我們的政府如同一個(gè)身強(qiáng)力壯的小伙子一樣，其機(jī)能已經(jīng)得到發(fā)展，身材已經(jīng)長(zhǎng)大，但在動(dòng)作方面卻變得笨拙了。因而長(zhǎng)期以來(lái)，在行政計(jì)劃和行政手段方面，我們并沒(méi)有感到需要給以特別注意。當(dāng)時(shí)，在大洋的這邊，我們?cè)谡ぷ鞣矫鎱s沒(méi)有碰到重大的困難。他們使自己變得極有效率，從而變得不可缺少；工作極其穩(wěn)妥，從而不引人注意；極端開(kāi)明，從而不會(huì)受到輕率的質(zhì)詢；極端仁慈，從而不會(huì)引起懷疑；極端強(qiáng)大，從而難以對(duì)付。最后，他們還給予人民以憲法和公民權(quán)利。然而大陸各國(guó)長(zhǎng)期以