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行政學(xué)研究威爾遜-展示頁(yè)

2025-07-07 02:01本頁(yè)面
  

【正文】 來拼命反抗一切改革,他們希望通過緩和專制政府的粗暴程度改變革命的方向。英國(guó)只不過是通過程度緩慢的憲政改革,緩和了從一個(gè)貴族享有特權(quán)的政體演化成具有民主權(quán)力的體制這種轉(zhuǎn)變的嚴(yán)厲程度。當(dāng)然,在提到歐洲政府時(shí),我并沒有把英國(guó)包括在內(nèi)。此外,這些壟斷者人數(shù)甚少,便于迅速采取各種手段。這一顯然如此容易使一切政府都能得到好處的科學(xué),為什么首先是在歐洲受到重視呢?在歐洲跟在英國(guó)和美國(guó)不同,其政府長(zhǎng)期以來屬于壟斷性;而在美國(guó),其政府長(zhǎng)期以來只是享有一種公共性質(zhì)的授權(quán)。如果我們要應(yīng)用這種科學(xué),我們必須使之美國(guó)化,不只是從形式上或僅僅從語(yǔ)言上美國(guó)化,而是必須在思想、原則和目標(biāo)方面從根本上加以美國(guó)化。它是由法國(guó)和德國(guó)的教授們發(fā)展起來的,因此,其各個(gè)組成部分是與一個(gè)組織嚴(yán)密的國(guó)家的需要相適應(yīng)的,并且是為了適應(yīng)高度集權(quán)的政府形式而建立起來的。它表述的只是與我們的思想迥然不同的觀念。這門科學(xué)并不是我們的創(chuàng)造,它是一門外來的科學(xué),很少使用英國(guó)式或美國(guó)式的語(yǔ)言規(guī)則。沒有,美國(guó)的學(xué)者們迄今為止并沒有在這門科學(xué)的發(fā)展中發(fā)揮很重要的作用。在我們的行政實(shí)踐中不可能發(fā)現(xiàn)很多公平的科學(xué)方法。這就是為什么會(huì)有這一門科學(xué)的原因之一。當(dāng)你了解國(guó)家每天應(yīng)該作的新事情之后,緊接著就應(yīng)該了解國(guó)家應(yīng)該如何去做這些事情。而這一切,正如我所說過的那樣,還僅僅是那正向政府機(jī)構(gòu)敞開著的許多大門中的一小部分。不管州政府或聯(lián)邦政府決定對(duì)各大公司有什么樣的權(quán)力,都必須小心謹(jǐn)慎和承擔(dān)責(zé)任,這樣做會(huì)需要許多智慧、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。或者說,在收購(gòu)或建造電報(bào)和火車路線方面,即使我們的政府并不遵循歐洲各國(guó)政府走過的道路,但卻沒有任何人會(huì)懷疑我們的政府必須采取某種方式,使自己能夠支配各種有支配力的公司。行政管理部門將手伸向每一處地方以執(zhí)行新的任務(wù)。并且全民的意見正在穩(wěn)步地?cái)U(kuò)展成為一種關(guān)于國(guó)家職責(zé)的新觀念。大多數(shù)人以前僅僅聽命于政府,現(xiàn)在他們卻指導(dǎo)著政府。只有具備最大的先天能力,經(jīng)過最有效的訓(xùn)練,具有最堅(jiān)決、最有持久性的勤奮精神的人才有可能完成這些工作。如果在首都沒有人進(jìn)行匯總工作,對(duì)省里人的工作進(jìn)行“檢查”,看他是否作得正確,在省里也不可能有人作匯總工作。如果可以肯定這個(gè)省份管理得不好,將前一任總督召回,另派一位總督接替他的職位。執(zhí)行一部憲法變得比制定一部憲法更要困難得多。我們現(xiàn)在所以正產(chǎn)生一種前所未有的行政科學(xué),原因也在這里。簡(jiǎn)言之,如果在以往許多世紀(jì)中可以看到政府活動(dòng)方面的困難在不斷聚集起來,那么在我們所處的世紀(jì)則可以看到這些困難正在累積到頂點(diǎn)。經(jīng)常擾亂工業(yè)社會(huì)的老板和工人之間的長(zhǎng)期沖突,在黑死病和勞工法出現(xiàn)之前就已開始存在了。但是在 19世紀(jì)龐大的壟斷資本面前,已不再有人記得這些話了。人們無需追溯到上一個(gè)世紀(jì)去探尋目前貿(mào)易上的復(fù)雜性和使人困惑的商業(yè)投機(jī)行為是怎樣產(chǎn)生的,也無需這樣做來了解國(guó)家公債是怎樣奇異地誕生的。我曾經(jīng)說過,這一切都是“早期時(shí)代”的真實(shí)情況。所有掌握權(quán)力的人員都不會(huì)對(duì)怎樣運(yùn)用權(quán)力長(zhǎng)期茫然不解。政府靠行政命令行事,驅(qū)使著人們,從來沒有想到過要征詢?nèi)藗兊囊庖?。?dāng)時(shí),在行政管理方面很少或完全沒有遇到麻煩問題,至少?zèng)]有引起行政官員注意的問題。在很早的時(shí)代,麻煩的事情幾乎都出在政府結(jié)構(gòu)方面。正如黑格爾所說的,任何時(shí)代的哲學(xué)“都只不過是抽象思維所表現(xiàn)的那個(gè)時(shí)代的精神。這一問題被看做是“實(shí)際工作中的細(xì)節(jié)問題”,在專家學(xué)者們就理論原則取得一致意見后由辦事人員進(jìn)行處理。在這些理論原則的激烈斗爭(zhēng)中,行政機(jī)關(guān)不能中斷其自身的思考。直到今天,我們所拜讀的所有的政治學(xué)論著者都僅僅圍繞下列問題進(jìn)行思考、爭(zhēng)辯和論證:政府“構(gòu)成方式”;國(guó)家性質(zhì),主權(quán)的本質(zhì)和地位,人民的權(quán)力和君主的特權(quán);屬于政府核心內(nèi)容的最深的含義及根據(jù)人性和人的目的擺在政府目標(biāo)之前的更高目標(biāo)。但是,事與愿違。它為什么姍姍來遲?它為什么直到我們這個(gè)忙的幾乎注意不到它的世紀(jì)才出現(xiàn)?行政機(jī)關(guān)是政府最明顯的部分,它是行動(dòng)中的政府;它是政府的執(zhí)行者,是政府的操作者,是政府的最顯露的方面,當(dāng)然,它的歷程也和政府一樣悠久。行政科學(xué)是已在兩千兩百年前開始出現(xiàn)的政治科學(xué)研究的最新成果。3.?dāng)喽òl(fā)展這種研究所需要的最佳方法以及我們用來進(jìn)行這種研究所需要的最清楚的政治概念。即是說,考慮這種研究的歷史。在這兩個(gè)問題上,我們顯然更需要得到啟示,只有認(rèn)真進(jìn)行研究才能提供這種啟示。行政學(xué)研究的目標(biāo)在于了解:首先,政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作。然而,在此無需說明,我們并非要調(diào)查高校教學(xué)計(jì)劃來證明這一事實(shí)。行 政 學(xué) 研 究威爾遜我認(rèn)為任何一門實(shí)用科學(xué),在沒有必要了解它時(shí),不會(huì)有人去研究它。因此,如果我們需要以某種事實(shí)來論證這種情況的話;著名的行政學(xué)實(shí)用科學(xué)正在進(jìn)入我國(guó)高等學(xué)校課程的事實(shí)本身;則證明我們國(guó)家需要更多地了解行政學(xué)。目前人們稱為文官制度改革的運(yùn)動(dòng)在實(shí)現(xiàn)了它的第一個(gè)目標(biāo)之后,不僅在人事方面,而且在政府機(jī)構(gòu)的組織和方法方面都必須為繼續(xù)擴(kuò)大改革努力,這是我們大家?guī)缀醵汲姓J(rèn)的事實(shí),因?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)的組織和方法同其人事問題一樣需要進(jìn)行改進(jìn),這一點(diǎn)已經(jīng)十分明顯。其次,政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ?。但是,我們?cè)谶M(jìn)入這種研究之前,需要做到下列幾點(diǎn):l.考慮其他人在此領(lǐng)域中所做過的研究。2.確定這種研究的課題是什么。 如果不了解這些問題,不解決這些問題,我們就好像是離開了圖表或指南針而去出發(fā)遠(yuǎn)航。它是本世紀(jì),幾乎就是我們這一代的產(chǎn)物。它是行動(dòng)中的政府,人們很自然地希望看到政治學(xué)的論著者在系統(tǒng)思想史的很早時(shí)期即已引起對(duì)行動(dòng)中的政府的注意,并激發(fā)他們進(jìn)行仔細(xì)的研究。直到本世紀(jì)已經(jīng)度過了它的最初的青春時(shí)期,并且已經(jīng)開始長(zhǎng)出獨(dú)具特色的系統(tǒng)知識(shí)之花的時(shí)候,才有人將行政機(jī)關(guān)作為政府科學(xué)的一個(gè)分支系統(tǒng)地進(jìn)行論述。下列范圍廣泛的理論領(lǐng)域是存在激烈論戰(zhàn)的中心地區(qū):君主制對(duì)民主制進(jìn)行攻擊,寡頭政治力圖建立特權(quán)的堡壘,專制制度尋求使其所有競(jìng)爭(zhēng)者投降的要求得以實(shí)現(xiàn)的機(jī)會(huì)。經(jīng)常出現(xiàn)的問題是:由誰制定法律以及制定什么法律?另一個(gè)問題是如何有啟發(fā)性的、公平的、迅速而又沒有摩擦地實(shí)施法律。政治哲學(xué)采取這種方向,當(dāng)然不是一種意外現(xiàn)象,不是出于政治哲學(xué)家的偶然性偏愛或反常行為?!倍握軐W(xué)也和其它任何種類的哲學(xué)一樣,只不過是舉起了反映當(dāng)代事務(wù)的一面鏡子。因此,結(jié)構(gòu)問題就成為吸引人們思考的焦點(diǎn)。那時(shí)候政府的職能很簡(jiǎn)單,因?yàn)樯畋旧砭秃芎?jiǎn)單。那時(shí)候沒有使財(cái)政人員感到麻煩的公共收入和公債的復(fù)雜制度,因此也并不存在感到此種麻煩的財(cái)政人員。唯一重大的問題是:誰將掌握權(quán)力?全體居民只不過是處于管轄之下的人群;財(cái)產(chǎn)的種類很少,當(dāng)時(shí)農(nóng)莊很多,但卻沒有股票和債券;牲口遠(yuǎn)比既得利益集團(tuán)的數(shù)目多。在相對(duì)較晚的時(shí)期,這些情況也基本上是真實(shí)的。毫無疑問,仁慈的貝斯女王 曾經(jīng)認(rèn)為16世紀(jì)的壟斷資本極難駕馭,要想不燙傷她的手指是不可能的。當(dāng)布萊克斯通 “哀嘆地說,公司企業(yè)既無軀體可讓你敲打,又無靈魂可供你譴責(zé)時(shí),他早在整整一個(gè)世紀(jì)之前就預(yù)見到了這種令人遺憾現(xiàn)象的準(zhǔn)確時(shí)間。但是在我們的這個(gè)時(shí)代到來之前,它們從來沒有像今天這樣顯示不祥之兆。這就是當(dāng)前必須認(rèn)真和系統(tǒng)地調(diào)整行政工作使之適合于仔細(xì)試驗(yàn)過的政策標(biāo)準(zhǔn)的原因。關(guān)于憲政原則的重要論戰(zhàn)甚至到現(xiàn)在還遠(yuǎn)沒有得出結(jié)論,但是在實(shí)用性方面它們已不再比行政管理問題更突出。下面是巴奇霍特先生對(duì)于行政管理中新舊方式之間的差別所做的生動(dòng)而獨(dú)辟蹊徑徑的描述:“從前,當(dāng)一個(gè)專制君主想統(tǒng)治一個(gè)邊遠(yuǎn)省份時(shí),他便派出一名騎著高頭大馬的總督,其他人則騎在矮小的馬匹上;如果這位總督不派某些人回來匯報(bào)他正在作些什么,君主便很少聽到這位總督的信息,不可能采取重大的監(jiān)督措施,信息的來源是普通的謠傳和臨時(shí)性的報(bào)告。在文明國(guó)家,程序則與此不同:人們?cè)谙胍M(jìn)行統(tǒng)治的省份中建立一個(gè)機(jī)構(gòu),要求該機(jī)構(gòu)書寫和抄錄文件,每天向圣彼得堡的首腦機(jī)關(guān)遞交八份報(bào)告。這種作法的后果是加給各種首腦機(jī)構(gòu)大量的閱讀資料和繁重的工作。”沒有任何一種政府職責(zé)現(xiàn)在沒有變得復(fù)雜起來,它們當(dāng)初曾經(jīng)是很簡(jiǎn)單的,政府曾經(jīng)只有少數(shù)支配者,而現(xiàn)在卻有大批的支配者。在有些國(guó)家,政府曾經(jīng)對(duì)朝廷唯命是從,而現(xiàn)在卻必須遵從全民的意見。與此同時(shí),政府的職能日益變得更加復(fù)雜和更加困難,在數(shù)量上也同樣大大增加。例如政府在郵政事務(wù)方面的效用、廉價(jià)服務(wù)和成就,使政府較早地實(shí)現(xiàn)了對(duì)電報(bào)系統(tǒng)的控制。除舊有的國(guó)家鐵路委員會(huì)之外,政府又新設(shè)立了全國(guó)鐵路特派員,這意味著行政管理職能的一種非常重要而巧妙的擴(kuò)充。為了很好完成這些事情必須對(duì)其認(rèn)真研究。關(guān)于國(guó)家以及隨之而來的關(guān)于國(guó)家職責(zé)的觀念正在發(fā)生引人注目的變化,而“關(guān)于國(guó)家的觀念正是行政管理的靈魂”。這就是為什么應(yīng)該有一門行政科學(xué)的原因,它將力求使政府不走彎路,使政府專心處理公務(wù)減少閑雜事務(wù),加強(qiáng)和純潔政府的組織機(jī)構(gòu),為政府的盡職盡責(zé)帶來美譽(yù)。但是這門科學(xué)是在什么地方成長(zhǎng)起來的呢?肯定不是在海洋的這一邊。市政府中的污濁氣氛、州行政當(dāng)局的幕后交易,以及在華盛頓政府機(jī)構(gòu)中屢見不鮮的雜亂無章、人浮于事和貪污腐化,都使我們決不相信到目前為止,關(guān)于建立良好行政管理的任何明確觀念已在美國(guó)廣泛流行。行政學(xué)的博士都產(chǎn)生在歐洲。它所使用的僅
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