【正文】 來(lái)拼命反抗一切改革，他們希望通過(guò)緩和專(zhuān)制政府的粗暴程度改變革命的方向。英國(guó)只不過(guò)是通過(guò)程度緩慢的憲政改革，緩和了從一個(gè)貴族享有特權(quán)的政體演化成具有民主權(quán)力的體制這種轉(zhuǎn)變的嚴(yán)厲程度。當(dāng)然，在提到歐洲政府時(shí)，我并沒(méi)有把英國(guó)包括在內(nèi)。此外，這些壟斷者人數(shù)甚少，便于迅速采取各種手段。這一顯然如此容易使一切政府都能得到好處的科學(xué)，為什么首先是在歐洲受到重視呢？在歐洲跟在英國(guó)和美國(guó)不同，其政府長(zhǎng)期以來(lái)屬于壟斷性；而在美國(guó)，其政府長(zhǎng)期以來(lái)只是享有一種公共性質(zhì)的授權(quán)。如果我們要應(yīng)用這種科學(xué)，我們必須使之美國(guó)化，不只是從形式上或僅僅從語(yǔ)言上美國(guó)化，而是必須在思想、原則和目標(biāo)方面從根本上加以美國(guó)化。它是由法國(guó)和德國(guó)的教授們發(fā)展起來(lái)的，因此，其各個(gè)組成部分是與一個(gè)組織嚴(yán)密的國(guó)家的需要相適應(yīng)的，并且是為了適應(yīng)高度集權(quán)的政府形式而建立起來(lái)的。它表述的只是與我們的思想迥然不同的觀念。這門(mén)科學(xué)并不是我們的創(chuàng)造，它是一門(mén)外來(lái)的科學(xué)，很少使用英國(guó)式或美國(guó)式的語(yǔ)言規(guī)則。沒(méi)有，美國(guó)的學(xué)者們迄今為止并沒(méi)有在這門(mén)科學(xué)的發(fā)展中發(fā)揮很重要的作用。在我們的行政實(shí)踐中不可能發(fā)現(xiàn)很多公平的科學(xué)方法。這就是為什么會(huì)有這一門(mén)科學(xué)的原因之一。當(dāng)你了解國(guó)家每天應(yīng)該作的新事情之后，緊接著就應(yīng)該了解國(guó)家應(yīng)該如何去做這些事情。而這一切，正如我所說(shuō)過(guò)的那樣，還僅僅是那正向政府機(jī)構(gòu)敞開(kāi)著的許多大門(mén)中的一小部分。不管州政府或聯(lián)邦政府決定對(duì)各大公司有什么樣的權(quán)力，都必須小心謹(jǐn)慎和承擔(dān)責(zé)任，這樣做會(huì)需要許多智慧、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。或者說(shuō)，在收購(gòu)或建造電報(bào)和火車(chē)路線方面，即使我們的政府并不遵循歐洲各國(guó)政府走過(guò)的道路，但卻沒(méi)有任何人會(huì)懷疑我們的政府必須采取某種方式，使自己能夠支配各種有支配力的公司。行政管理部門(mén)將手伸向每一處地方以執(zhí)行新的任務(wù)。并且全民的意見(jiàn)正在穩(wěn)步地?cái)U(kuò)展成為一種關(guān)于國(guó)家職責(zé)的新觀念。大多數(shù)人以前僅僅聽(tīng)命于政府，現(xiàn)在他們卻指導(dǎo)著政府。只有具備最大的先天能力，經(jīng)過(guò)最有效的訓(xùn)練，具有最堅(jiān)決、最有持久性的勤奮精神的人才有可能完成這些工作。如果在首都沒(méi)有人進(jìn)行匯總工作，對(duì)省里人的工作進(jìn)行“檢查”，看他是否作得正確，在省里也不可能有人作匯總工作。如果可以肯定這個(gè)省份管理得不好，將前一任總督召回，另派一位總督接替他的職位。執(zhí)行一部憲法變得比制定一部憲法更要困難得多。我們現(xiàn)在所以正產(chǎn)生一種前所未有的行政科學(xué)，原因也在這里。簡(jiǎn)言之，如果在以往許多世紀(jì)中可以看到政府活動(dòng)方面的困難在不斷聚集起來(lái)，那么在我們所處的世紀(jì)則可以看到這些困難正在累積到頂點(diǎn)。經(jīng)常擾亂工業(yè)社會(huì)的老板和工人之間的長(zhǎng)期沖突，在黑死病和勞工法出現(xiàn)之前就已開(kāi)始存在了。但是在 19世紀(jì)龐大的壟斷資本面前，已不再有人記得這些話了。人們無(wú)需追溯到上一個(gè)世紀(jì)去探尋目前貿(mào)易上的復(fù)雜性和使人困惑的商業(yè)投機(jī)行為是怎樣產(chǎn)生的，也無(wú)需這樣做來(lái)了解國(guó)家公債是怎樣奇異地誕生的。我曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，這一切都是“早期時(shí)代”的真實(shí)情況。所有掌握權(quán)力的人員都不會(huì)對(duì)怎樣運(yùn)用權(quán)力長(zhǎng)期茫然不解。政府靠行政命令行事，驅(qū)使著人們，從來(lái)沒(méi)有想到過(guò)要征詢?nèi)藗兊囊庖?jiàn)。當(dāng)時(shí)，在行政管理方面很少或完全沒(méi)有遇到麻煩問(wèn)題，至少?zèng)]有引起行政官員注意的問(wèn)題。在很早的時(shí)代，麻煩的事情幾乎都出在政府結(jié)構(gòu)方面。正如黑格爾所說(shuō)的，任何時(shí)代的哲學(xué)“都只不過(guò)是抽象思維所表現(xiàn)的那個(gè)時(shí)代的精神。這一問(wèn)題被看做是“實(shí)際工作中的細(xì)節(jié)問(wèn)題”，在專(zhuān)家學(xué)者們就理論原則取得一致意見(jiàn)后由辦事人員進(jìn)行處理。在這些理論原則的激烈斗爭(zhēng)中，行政機(jī)關(guān)不能中斷其自身的思考。直到今天，我們所拜讀的所有的政治學(xué)論著者都僅僅圍繞下列問(wèn)題進(jìn)行思考、爭(zhēng)辯和論證：政府“構(gòu)成方式”；國(guó)家性質(zhì)，主權(quán)的本質(zhì)和地位，人民的權(quán)力和君主的特權(quán)；屬于政府核心內(nèi)容的最深的含義及根據(jù)人性和人的目的擺在政府目標(biāo)之前的更高目標(biāo)。但是，事與愿違。它為什么姍姍來(lái)遲？它為什么直到我們這個(gè)忙的幾乎注意不到它的世紀(jì)才出現(xiàn)？行政機(jī)關(guān)是政府最明顯的部分，它是行動(dòng)中的政府；它是政府的執(zhí)行者，是政府的操作者，是政府的最顯露的方面，當(dāng)然，它的歷程也和政府一樣悠久。行政科學(xué)是已在兩千兩百年前開(kāi)始出現(xiàn)的政治科學(xué)研究的最新成果。3．?dāng)喽òl(fā)展這種研究所需要的最佳方法以及我們用來(lái)進(jìn)行這種研究所需要的最清楚的政治概念。即是說(shuō)，考慮這種研究的歷史。在這兩個(gè)問(wèn)題上，我們顯然更需要得到啟示，只有認(rèn)真進(jìn)行研究才能提供這種啟示。行政學(xué)研究的目標(biāo)在于了解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作。然而，在此無(wú)需說(shuō)明，我們并非要調(diào)查高校教學(xué)計(jì)劃來(lái)證明這一事實(shí)。行 政 學(xué) 研 究威爾遜我認(rèn)為任何一門(mén)實(shí)用科學(xué)，在沒(méi)有必要了解它時(shí)，不會(huì)有人去研究它。因此，如果我們需要以某種事實(shí)來(lái)論證這種情況的話；著名的行政學(xué)實(shí)用科學(xué)正在進(jìn)入我國(guó)高等學(xué)校課程的事實(shí)本身；則證明我們國(guó)家需要更多地了解行政學(xué)。目前人們稱(chēng)為文官制度改革的運(yùn)動(dòng)在實(shí)現(xiàn)了它的第一個(gè)目標(biāo)之后，不僅在人事方面，而且在政府機(jī)構(gòu)的組織和方法方面都必須為繼續(xù)擴(kuò)大改革努力，這是我們大家?guī)缀醵汲姓J(rèn)的事實(shí)，因?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)的組織和方法同其人事問(wèn)題一樣需要進(jìn)行改進(jìn)，這一點(diǎn)已經(jīng)十分明顯。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ?。但是，我們?cè)谶M(jìn)入這種研究之前，需要做到下列幾點(diǎn)：l．考慮其他人在此領(lǐng)域中所做過(guò)的研究。2．確定這種研究的課題是什么。 如果不了解這些問(wèn)題，不解決這些問(wèn)題，我們就好像是離開(kāi)了圖表或指南針而去出發(fā)遠(yuǎn)航。它是本世紀(jì)，幾乎就是我們這一代的產(chǎn)物。它是行動(dòng)中的政府，人們很自然地希望看到政治學(xué)的論著者在系統(tǒng)思想史的很早時(shí)期即已引起對(duì)行動(dòng)中的政府的注意，并激發(fā)他們進(jìn)行仔細(xì)的研究。直到本世紀(jì)已經(jīng)度過(guò)了它的最初的青春時(shí)期，并且已經(jīng)開(kāi)始長(zhǎng)出獨(dú)具特色的系統(tǒng)知識(shí)之花的時(shí)候，才有人將行政機(jī)關(guān)作為政府科學(xué)的一個(gè)分支系統(tǒng)地進(jìn)行論述。下列范圍廣泛的理論領(lǐng)域是存在激烈論戰(zhàn)的中心地區(qū)：君主制對(duì)民主制進(jìn)行攻擊，寡頭政治力圖建立特權(quán)的堡壘，專(zhuān)制制度尋求使其所有競(jìng)爭(zhēng)者投降的要求得以實(shí)現(xiàn)的機(jī)會(huì)。經(jīng)常出現(xiàn)的問(wèn)題是：由誰(shuí)制定法律以及制定什么法律？另一個(gè)問(wèn)題是如何有啟發(fā)性的、公平的、迅速而又沒(méi)有摩擦地實(shí)施法律。政治哲學(xué)采取這種方向，當(dāng)然不是一種意外現(xiàn)象，不是出于政治哲學(xué)家的偶然性偏愛(ài)或反常行為?！倍握軐W(xué)也和其它任何種類(lèi)的哲學(xué)一樣，只不過(guò)是舉起了反映當(dāng)代事務(wù)的一面鏡子。因此，結(jié)構(gòu)問(wèn)題就成為吸引人們思考的焦點(diǎn)。那時(shí)候政府的職能很簡(jiǎn)單，因?yàn)樯畋旧砭秃芎?jiǎn)單。那時(shí)候沒(méi)有使財(cái)政人員感到麻煩的公共收入和公債的復(fù)雜制度，因此也并不存在感到此種麻煩的財(cái)政人員。唯一重大的問(wèn)題是：誰(shuí)將掌握權(quán)力？全體居民只不過(guò)是處于管轄之下的人群；財(cái)產(chǎn)的種類(lèi)很少，當(dāng)時(shí)農(nóng)莊很多，但卻沒(méi)有股票和債券；牲口遠(yuǎn)比既得利益集團(tuán)的數(shù)目多。在相對(duì)較晚的時(shí)期，這些情況也基本上是真實(shí)的。毫無(wú)疑問(wèn)，仁慈的貝斯女王 曾經(jīng)認(rèn)為16世紀(jì)的壟斷資本極難駕馭，要想不燙傷她的手指是不可能的。當(dāng)布萊克斯通 “哀嘆地說(shuō)，公司企業(yè)既無(wú)軀體可讓你敲打，又無(wú)靈魂可供你譴責(zé)時(shí)，他早在整整一個(gè)世紀(jì)之前就預(yù)見(jiàn)到了這種令人遺憾現(xiàn)象的準(zhǔn)確時(shí)間。但是在我們的這個(gè)時(shí)代到來(lái)之前，它們從來(lái)沒(méi)有像今天這樣顯示不祥之兆。這就是當(dāng)前必須認(rèn)真和系統(tǒng)地調(diào)整行政工作使之適合于仔細(xì)試驗(yàn)過(guò)的政策標(biāo)準(zhǔn)的原因。關(guān)于憲政原則的重要論戰(zhàn)甚至到現(xiàn)在還遠(yuǎn)沒(méi)有得出結(jié)論，但是在實(shí)用性方面它們已不再比行政管理問(wèn)題更突出。下面是巴奇霍特先生對(duì)于行政管理中新舊方式之間的差別所做的生動(dòng)而獨(dú)辟蹊徑徑的描述：“從前，當(dāng)一個(gè)專(zhuān)制君主想統(tǒng)治一個(gè)邊遠(yuǎn)省份時(shí)，他便派出一名騎著高頭大馬的總督，其他人則騎在矮小的馬匹上；如果這位總督不派某些人回來(lái)匯報(bào)他正在作些什么，君主便很少聽(tīng)到這位總督的信息，不可能采取重大的監(jiān)督措施，信息的來(lái)源是普通的謠傳和臨時(shí)性的報(bào)告。在文明國(guó)家，程序則與此不同：人們?cè)谙胍M(jìn)行統(tǒng)治的省份中建立一個(gè)機(jī)構(gòu)，要求該機(jī)構(gòu)書(shū)寫(xiě)和抄錄文件，每天向圣彼得堡的首腦機(jī)關(guān)遞交八份報(bào)告。這種作法的后果是加給各種首腦機(jī)構(gòu)大量的閱讀資料和繁重的工作?！睕](méi)有任何一種政府職責(zé)現(xiàn)在沒(méi)有變得復(fù)雜起來(lái)，它們當(dāng)初曾經(jīng)是很簡(jiǎn)單的，政府曾經(jīng)只有少數(shù)支配者，而現(xiàn)在卻有大批的支配者。在有些國(guó)家，政府曾經(jīng)對(duì)朝廷唯命是從，而現(xiàn)在卻必須遵從全民的意見(jiàn)。與此同時(shí)，政府的職能日益變得更加復(fù)雜和更加困難，在數(shù)量上也同樣大大增加。例如政府在郵政事務(wù)方面的效用、廉價(jià)服務(wù)和成就，使政府較早地實(shí)現(xiàn)了對(duì)電報(bào)系統(tǒng)的控制。除舊有的國(guó)家鐵路委員會(huì)之外，政府又新設(shè)立了全國(guó)鐵路特派員，這意味著行政管理職能的一種非常重要而巧妙的擴(kuò)充。為了很好完成這些事情必須對(duì)其認(rèn)真研究。關(guān)于國(guó)家以及隨之而來(lái)的關(guān)于國(guó)家職責(zé)的觀念正在發(fā)生引人注目的變化，而“關(guān)于國(guó)家的觀念正是行政管理的靈魂”。這就是為什么應(yīng)該有一門(mén)行政科學(xué)的原因，它將力求使政府不走彎路，使政府專(zhuān)心處理公務(wù)減少閑雜事務(wù)，加強(qiáng)和純潔政府的組織機(jī)構(gòu)，為政府的盡職盡責(zé)帶來(lái)美譽(yù)。但是這門(mén)科學(xué)是在什么地方成長(zhǎng)起來(lái)的呢？肯定不是在海洋的這一邊。市政府中的污濁氣氛、州行政當(dāng)局的幕后交易，以及在華盛頓政府機(jī)構(gòu)中屢見(jiàn)不鮮的雜亂無(wú)章、人浮于事和貪污腐化，都使我們決不相信到目前為止，關(guān)于建立良好行政管理的任何明確觀念已在美國(guó)廣泛流行。行政學(xué)的博士都產(chǎn)生在歐洲。它所使用的僅