【正文】 、法規(guī)，監(jiān)理的環(huán)境和條件等情況。把工程項目管理學(xué)的基本理論同我國的情況相結(jié)合，即形成了我國的工程監(jiān)理學(xué)。 5．監(jiān)理工程師的知識結(jié)構(gòu) 國際上監(jiān)理工程師通常由經(jīng)濟工程師擔(dān)任，經(jīng)濟工程師既懂技術(shù)，又懂管理，融技術(shù)知識、經(jīng)濟知識于一體。很多國家經(jīng)濟工程師是通過雙學(xué)位培養(yǎng)的，學(xué)技術(shù)后再學(xué)兩年經(jīng)濟與管理課程。監(jiān)理工程師的知識結(jié)構(gòu)主要包括四個方面，即經(jīng)濟、技術(shù)、管理、法律。經(jīng)濟主要是指技術(shù)經(jīng)濟知識。監(jiān)理工程師應(yīng)能進行技術(shù)方案的經(jīng)濟比較，應(yīng)掌握可行性研究的方法、概預(yù)算的編制與審核等。技術(shù)主要是指路基、路面、橋梁結(jié)構(gòu)、隧道、機電、試驗檢測等專業(yè)工程技術(shù)。管理主要是指項目管理，項目管理是一門學(xué)科，監(jiān)理工程師要掌握現(xiàn)代化管理的方法和手段，如網(wǎng)絡(luò)計劃技術(shù)，費用、進度、質(zhì)量的控制方法，計算機輔助管理技術(shù)等。法律主要是指與工程監(jiān)理有關(guān)的法律、法規(guī)和各項規(guī)章等，如公路法、合同法、招標(biāo)投標(biāo)法、建設(shè)工程質(zhì)量管理條例、建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例、公路工程施工監(jiān)理規(guī)范、公路工程施工監(jiān)理招標(biāo)投標(biāo)管理辦法等。作為一個監(jiān)理工程師，僅有理論知識還不夠，還必須要有實踐經(jīng)驗，或者有多年的設(shè)計經(jīng)驗，或者有豐富的施工經(jīng)驗，或者有做過經(jīng)濟工作、管理工作的經(jīng)歷，有較強的工作能力。(二)我國公路工程監(jiān)理制度的發(fā)展改革開放以來，我國基本建設(shè)管理體制改革的重大舉措之一，就是實行了工程監(jiān)理制度。經(jīng)過十多年來的試點先行、穩(wěn)步提高和全面推行三個階段，工程監(jiān)理制度從無到有、從探索實踐到完善提高，對提高工程質(zhì)量、建設(shè)管理水平和投資效益等方面發(fā)揮了重要作用。我國的公路工程監(jiān)理制度是參照國際慣例，并合我國國情而建立起來的。公路工程監(jiān)理制度在我國的產(chǎn)生和發(fā)展大致經(jīng)歷了以下三個階段。1．試點先行階段(1986—1990年)為了適應(yīng)我國改革開放形勢的發(fā)展，推動公路工程建設(shè)領(lǐng)域改革開放的進一步深化，經(jīng)國務(wù)院同意，交通部于1986年和1987年率先在利用世界銀行貸款建設(shè)的西安一三原一級公路和京津塘高速公路上開展了工程監(jiān)理的試點，接著又在全國各地的許多項目上推行監(jiān)理試點。為了保證試點工作有章可循，交通部在總結(jié)全國各地監(jiān)理試點經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，于1989年4月發(fā)布了《公路工程施工監(jiān)理暫行辦法》等規(guī)范性文件，并于1989年10月組建了交通部工程建設(shè)監(jiān)理總站，以更好地指導(dǎo)公路工程監(jiān)理有序地開展。值得一提的是，京津塘高速公路參照國際慣例，結(jié)合國情，堅持高標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)嚴格監(jiān)理，熱情服務(wù)的經(jīng)驗對我國工程監(jiān)理制度的實施產(chǎn)生了巨大的影響和推動，極大地促進了監(jiān)理試點工作的健康發(fā)展。在此期間，交通部多次邀請國外專家來華講學(xué)，派出有關(guān)人員出國考察，舉辦工程監(jiān)理研討班，理清了工程監(jiān)理的思路。同時，還委托有關(guān)高等院校舉辦監(jiān)理業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，迅速培養(yǎng)了一大批公路工程監(jiān)理人員，承擔(dān)起了工程監(jiān)理的重大任務(wù)，為工程監(jiān)理的穩(wěn)步提高奠定了堅實的基礎(chǔ)。2．穩(wěn)步提高階段(1991—1994年)4年多的監(jiān)理試點工作，積累了大量的經(jīng)驗，取得了很大成績，我國公路工程監(jiān)理行業(yè)已初步形成，公路工程監(jiān)理進入了穩(wěn)步提高階段。在此期間，全國范圍內(nèi)大部分國道和高等級公路實行了工程監(jiān)理。同時，交通部就公路工程監(jiān)理的實施先后發(fā)布了《公路工程施工監(jiān)理辦法》、《公路、水運工程監(jiān)理工程師注冊辦法》、《公路、水運工程監(jiān)理單位資格審批暫行規(guī)定》等一系列規(guī)范性文件，并有計劃地對公路工程監(jiān)理人員進行培訓(xùn)，共舉辦監(jiān)理業(yè)務(wù)培訓(xùn)班60多期，接受培訓(xùn)的人員達5000多人。1992年我國開始在工程建設(shè)領(lǐng)域推行項目業(yè)主負責(zé)制，這樣我國公路建設(shè)項目開始形成了以業(yè)主、監(jiān)理工程師、承包人三位一體的新型建設(shè)管理體制和三元建設(shè)市場主體。此時，已形成了較為完善的公路工程監(jiān)理模式，并形成了一支具有較高素質(zhì)的監(jiān)理工程師隊伍，工程監(jiān)理正向制度化、規(guī)范化、科學(xué)化邁進，在全國范圍內(nèi)全面推行監(jiān)理制度的條件已經(jīng)具備。3．全面推行階段(1995年以后)經(jīng)過多年的監(jiān)理實踐，全國各地形成了許多成熟的做法，積累了大量的經(jīng)驗。交通部又先后發(fā)布了一系列部門規(guī)章和規(guī)范性文件，初步形成了我國公路工程監(jiān)理法規(guī)體系，開始在制度上建立起一種比較科學(xué)的制約機制。經(jīng)過不斷努力，在全國范圍內(nèi)全面推行監(jiān)理制度的條件已經(jīng)成熟。1995年4月交通部頒布了公路工程監(jiān)理行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》，這標(biāo)志著我國公路工程監(jiān)理已進入了全面推行階段。1997年交通部為適應(yīng)公路工程監(jiān)理事業(yè)發(fā)展的需要，又制定并推廣使用了《公路工程施工監(jiān)理合同范本》，提高了監(jiān)理服務(wù)委托合同簽 訂的質(zhì)量，促進了公路工程監(jiān)理工作制度化、規(guī)范化和科學(xué)化建設(shè)。1997年，全國人大先后通過的《中華人民共和國公路法》和《中華人民共和國建筑法》均載人了工程監(jiān)理的內(nèi)容，使工程監(jiān)理制度在公路工程建設(shè)管理體制中的重要地位得到了國家法律的保障。十幾年來從試點先行、穩(wěn)步提高到全面推行，公路工程監(jiān)理制度在建設(shè)管理領(lǐng)域的作用有目共睹，不但促進了公路工程建設(shè)管理水平和工程質(zhì)量的提高，而且鍛煉和造就了工程監(jiān)理隊伍。目前全國已形成了一支素質(zhì)較高、規(guī)模較大的公路工程監(jiān)理隊伍。據(jù)不完全統(tǒng)計，到2005年底，全國已有公路工程監(jiān)理單位302家，其中甲級監(jiān)理單位143家，乙級監(jiān)理單位88家，丙級監(jiān)理單位86家，特殊獨立大橋?qū)ｍ?家，特殊獨立隧道專項1家，公路機電工程專項10家，登記在冊的監(jiān)理從業(yè)人員29040人，其中監(jiān)理工程師6695名，部批專業(yè)監(jiān)理工程師11238名，省批專業(yè)監(jiān)理工程師5744名，監(jiān)理員2557名。在建公路工程項目絕大多數(shù)實行了工程監(jiān)理，重點公路項目全部實行了監(jiān)理，工程監(jiān)理制度在工程建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用，已受到社會的廣泛關(guān)注和普遍認可。四、實行工程監(jiān)理制度的必要性1．實行工程監(jiān)理制度是工程建設(shè)管理體制改革的需要我國的工程監(jiān)理制度，源于對我國傳統(tǒng)工程建設(shè)管理體制的反思。長期以來我國一直沿用業(yè)主自籌、白建、白管和工程指揮部負責(zé)的工程建設(shè)管理模式(新中國成立初期至20世紀(jì)70年代末)。建設(shè)投資是國家無償撥給，建設(shè)任務(wù)是行政分配，主要建材是按計劃供給，業(yè)主、承包人和設(shè)計單位是被動地接受任務(wù)。業(yè)主不僅負責(zé)組織設(shè)計、施工、申請材料設(shè)備，還直接承擔(dān)了工程建設(shè)的監(jiān)督和管理職能，政府只采取單向的行政監(jiān)督。這種缺乏專業(yè)化、社會化的建設(shè)項目管理體制給工程建設(shè)帶來的不良后果是，工程項目建設(shè)始終處于低水平管理狀態(tài)，工程建設(shè)項目投資、進度、質(zhì)量嚴重失控。因此，改革傳統(tǒng)的建設(shè)項目管理體制，建立一種新型的、適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的建設(shè)項目管理體制成為必然趨勢。2．實行工程監(jiān)理制度是深化工程建設(shè)領(lǐng)域改革的需要雖然早在20世紀(jì)80年代初，我國基本建設(shè)就引進了競爭機制，投資開始有償使用，建設(shè)任務(wù)逐步實行招標(biāo)承包制，工程建設(shè)監(jiān)督已轉(zhuǎn)向政府專業(yè)質(zhì)量監(jiān)督與企業(yè)的白檢相結(jié)合，但是政府的專業(yè)質(zhì)量監(jiān)督無法對建設(shè)工程不間斷、全方位地進行監(jiān)督管理，建設(shè)市場還不規(guī)范，約束機制尚不完善。如招標(biāo)投標(biāo)工作中，存在規(guī)避招標(biāo)、假招標(biāo)和工程轉(zhuǎn)包現(xiàn)象，各種關(guān)系工程、人情工程、政績工程和地方保護工程等，導(dǎo)致施工偷工減料，投資失控，質(zhì)量下降，給工程安全留下隱患。因此，僅有競爭機制，沒有約束機制，這種改革是不完善、不匹配的，改革的深化呼喚著工程監(jiān)理制的誕生。3．實行工程監(jiān)理制度是提高工程建設(shè)項目管理水平的需要 ．在傳統(tǒng)的指揮部形式的管理體制下，指揮部人員是臨時從各個單位抽調(diào)來的，工程完工，指揮部解散。這種帶有行政指揮職能的指揮部，通常協(xié)調(diào)能力很強，但技術(shù)力量不足，管理經(jīng)驗缺乏，只有一次教訓(xùn)，沒有二次經(jīng)驗，不利于經(jīng)驗積累。專業(yè)化的工程監(jiān)理單位，可以在工程建設(shè)的實踐中不斷積累經(jīng)驗，提高建設(shè)項目管理水平，并發(fā)揮專長，有效地控制工程的進度、質(zhì)量和投資，公正地管理合同，使工程建設(shè)的目標(biāo)得以最優(yōu)的實現(xiàn)。同時，推行工程監(jiān)理制度，業(yè)主可以大大減少人員編制，并充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢，協(xié)調(diào)解決好工程建設(shè)的外部關(guān)系和關(guān)鍵問題。實行工程監(jiān)理制度，有利于形成高水平的，以技術(shù)、管理水平和服務(wù)質(zhì)量為競爭基礎(chǔ)的大批管理中介服務(wù)實體；有利于培養(yǎng)大批高水平的項目管理人才；有利于為業(yè)主提供高質(zhì)量的技術(shù)、管理服務(wù)。4．實行工程監(jiān)理制度是規(guī)范建設(shè)市場、發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的需要隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的確立和發(fā)展，工程建設(shè)領(lǐng)域的商品經(jīng)濟關(guān)系得到了加強，經(jīng)濟利益主體出現(xiàn)多元化的局面?！獋€健全、完善的建設(shè)市場，必須包括所有市場的主體。項目法人，設(shè)計、施工、設(shè)備材料生產(chǎn)供應(yīng)單位和監(jiān)理單位的出現(xiàn)與發(fā)展，都是在市場經(jīng)濟環(huán)境下社會化分工的結(jié)果，形成了建設(shè)市場的基本主體。他們在參與工程項目建設(shè)中的利益得到了有效的橫向制約。所以，實行工程監(jiān)理制度，是規(guī)范建設(shè)市場、發(fā)展和完善社會主義建設(shè)市場的需要。5．實行工程監(jiān)理制度是擴大對外開放和與國際接軌的需要隨著改革開放的深入發(fā)展，我國的項目建設(shè)與國際交往日益增多，外商投資的建設(shè)項目、使用國際金融組織貸款建設(shè)的項目越來越多。這些項目的建設(shè)，投資者或貸款方基本上都要求實行國際上通行的工程監(jiān)理制度，世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織都把實行工程監(jiān)理制作為提供貸款的必要條件之一。因此，我國的建設(shè)市場要與國際建設(shè)市場接軌，重要的一點是我們應(yīng)該熟悉和掌握國際上通行的工程監(jiān)理制度，培養(yǎng)工程監(jiān)理隊伍。我國已加入WTO，WTO的基本原則是：非歧視原則、市場開放原則、公平貿(mào)易原則、權(quán)利與義務(wù)平衡的原則。加入WTO，對我國的建設(shè)領(lǐng)域既是機遇，又是挑戰(zhàn)。在我國實行工程監(jiān)理制，是建設(shè)領(lǐng)域抓住機遇、迎接挑戰(zhàn)的重要舉措之一。在我國加入WTO后，國外不同渠道的資金將大量投放我國建設(shè)市場，國際上著名的、高水平的承包商和工程咨詢機構(gòu)將進入我國建沒市場，是我國學(xué)習(xí)國際上的先進經(jīng)驗，培養(yǎng)我國的工程監(jiān)理隊伍的良好契機。同時，隨著我國加入WTO和建設(shè)市場開放程度時間表的落實，我國的工程監(jiān)理市場將面臨激烈的競爭。只有大力發(fā)展我國的工程監(jiān)理制，培養(yǎng)高水平的、具有市場競爭能力和抗風(fēng)險能力的監(jiān)理隊伍，才能使我國的工程監(jiān)理業(yè)適應(yīng)國際工程建設(shè)的形勢，不僅在國內(nèi)占領(lǐng)市場，而且將參與國際：工程建設(shè)競爭。6．實行工程監(jiān)理制度，有利于我國建設(shè)領(lǐng)域中介服務(wù)業(yè)的發(fā)展在我國計劃經(jīng)濟年代，工程建設(shè)管理主要依靠行政手段進行，工程建設(shè)的各專業(yè)隊伍由國家、部門或地方根據(jù)需要直接組建，各單位按照計劃完成任務(wù)，不存在中介服務(wù)。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，各種經(jīng)濟主體獨立地在市場中競爭發(fā)展，逐步出現(xiàn)了專業(yè)化分工，社會性的中介服務(wù)組織，如會計事務(wù)所、資產(chǎn)評估公司、工程咨詢公司等也隨之得到大力發(fā)展。工程監(jiān)理是工程建設(shè)領(lǐng)域重要的中介服務(wù)業(yè)之一。實行工程監(jiān)理制，有利于形成高水平的，以技術(shù)、管理水平和服務(wù)質(zhì)量為競爭基礎(chǔ)的大批項閏管理中介服務(wù)實體；有利于培養(yǎng)大批高水平的項目管理人才；有利于為項目法人提供高質(zhì)量的技術(shù)、管理服務(wù)。工程監(jiān)理的不斷發(fā)展，將促進我國的社會性協(xié)會組織(如工程咨詢協(xié)會、交通建設(shè)監(jiān)理協(xié)會等)的進一步發(fā)展和完善，為我國項目建設(shè)提供規(guī)范化的、高質(zhì)量的技術(shù)與管理服務(wù)；還將有助于促進項目咨詢與評估、資質(zhì)認證、爭議評審與調(diào)解等社會性協(xié)會組織的發(fā)展。實行工程監(jiān)理成效是顯著的，但工程建設(shè)過程中依然存在管理漏洞。有關(guān)調(diào)查研究表明，我國的工程監(jiān)理制仍然處在初級階段，主要的問題有：一是工程監(jiān)理市場不規(guī)范，監(jiān)理的競爭機制尚未完全形成，系統(tǒng)內(nèi)同體監(jiān)理現(xiàn)象大量存在，個別地方甚至存在低資質(zhì)監(jiān)理單位越級承擔(dān)工程項目監(jiān)理業(yè)務(wù)的問題；二是監(jiān)理單位管理水平和監(jiān)理人員素質(zhì)不高，多數(shù)監(jiān)理單位尚未獨立于母體單位，監(jiān)理人員不穩(wěn)定，離退休人員多，缺乏必要的高素質(zhì)監(jiān)理人才；三是監(jiān)理工作在地區(qū)間發(fā)展不平衡，監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師隊伍分布不合理，不能滿足實際工作需要；四是監(jiān)理工作大多只側(cè)重質(zhì)量控制，未真正實現(xiàn)費用、進度、質(zhì)量、安全及環(huán)保的全方位監(jiān)理；五是部分監(jiān)理人員未做到持證上崗。這些均需要通過增強執(zhí)法力度或在實踐中探索解決。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的進一步建立完善，我國工程監(jiān)理事業(yè)必將得到更大的發(fā)展。第五節(jié) 公路工程質(zhì)量保證體系 改革開放以來，工程建設(shè)活動發(fā)生了一系列重大的變化，這些變化使原有高度集中的計劃經(jīng)濟體制下的工程建設(shè)管理模式越來越不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。在這種轉(zhuǎn)換的過程中，由于新、舊體制的并存、摩擦和碰撞，工程建設(shè)中存在著不少問題，突出的一個問題就是工程質(zhì)量下降，施工企業(yè)自評自檢水分很大。這些都迫切需要建立和健全新的管理體制，特別是工程質(zhì)量方面，在完善企業(yè)內(nèi)部質(zhì)量檢查體系的同時，要建立嚴格的外部監(jiān)督體系。為了適應(yīng)我國公路工程建設(shè)管理體制改革的需要，提高工程質(zhì)量管理水平，保護國家及社會公共利益，交通部在總結(jié)我國過去公路建設(shè)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)公路建設(shè)的特點，科學(xué)地制定了公路工程的“政府監(jiān)督、法人管理、社會監(jiān)理、企業(yè)白檢”的質(zhì)量保證體系。一、政府監(jiān)督(一)政府監(jiān)督的含義及其性質(zhì)1．政府監(jiān)督的含義作為國家機器的政府機構(gòu)對社會公共事務(wù)承擔(dān)著監(jiān)督和管理的職責(zé)。政府的屬性決定了它的社會職能，公路工程建筑產(chǎn)品是公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，它屬于社會公益產(chǎn)品，其質(zhì)量和國民經(jīng)濟的發(fā)展、廣大人民的根本利益有著直接的關(guān)系。政府對公路：工程建設(shè)實行監(jiān)督管理，是政府社會職能的體現(xiàn)和要求。因此，政府監(jiān)督是指政府交通主管部門和其所屬的質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)依法對工程建設(shè)和工程建設(shè)從業(yè)單位及從業(yè)人員進行監(jiān)督管理的活動。政府監(jiān)督是公路工程質(zhì)量保證體系中極其重要的質(zhì)量監(jiān)督環(huán)節(jié)之一，是政府職能部門強化對工程質(zhì)量管理的具體體現(xiàn)。顯然在質(zhì)量保證體系中，政府監(jiān)督處于龍頭主導(dǎo)地位，強化政府監(jiān)督的作用，可以使質(zhì)量保證體系有序而高效地運作。2，政府監(jiān)督的性質(zhì)(1)強制性。政府的管理行為象征著國家機構(gòu)的運轉(zhuǎn)，而國家機構(gòu)的管理職能是通過國家法律獲得的。因此，政府機構(gòu)實施的監(jiān)督管理行為，對寸：被監(jiān)督者來說，只能是強制性的、必須接受的。政府機構(gòu)與工程的建設(shè)、設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位不是平等主體關(guān)系，而是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。政府監(jiān)督的強制性體現(xiàn)在管轄范圍內(nèi)的所有建設(shè)工程，無論其投資主體如何，都必須無條件地接受政府監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督管理。(2)執(zhí)法性。政府監(jiān)督主要依據(jù)國家法律、法規(guī)、方針、政策和國家及交通部頒布的技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)進行監(jiān)督，并嚴格遵照法定的監(jiān)督程序行使監(jiān)督、檢查、許可、糾正、強制執(zhí)行等權(quán)力。監(jiān)督人員每一個具體的監(jiān)督行為都有充分的法律依據(jù)，帶有明顯的執(zhí)法性。因此，政府監(jiān)督是一種行政執(zhí)法行為，顯著區(qū)別于通常的行政領(lǐng)導(dǎo)和行政指揮等一般性的行政管理