【正文】 會的需要，子女在遠處或外地工作不在身邊，又由于經(jīng)濟條件限制，住房困難等問題，很難把老人接到自己的身邊居住，只好兩地分居。造成家庭養(yǎng)老受到時間和空間的制約?！叭裏o老人”的保障與服務是家庭贍養(yǎng)功能無法滿足的。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，老年群體中出現(xiàn)了一大批經(jīng)濟收入穩(wěn)定、具有較高文化水平的老年人，他們對生活質(zhì)量、醫(yī)療保健和精神文化等方面的需求不斷增長，對養(yǎng)老服務提出了更高的要求。而那些“三無”老人和特困獨居的老人的基本生活則需要政府和整個社會給予關注。這種保障和服務不是家庭所能承擔和實現(xiàn)的。二、以社區(qū)養(yǎng)老為依托，補充家庭養(yǎng)老的不足社區(qū)養(yǎng)老的優(yōu)勢是對社會福利機構(gòu)養(yǎng)老模式的加強與升級，社區(qū)提供專業(yè)的陪護人員，讓老年人能夠在自己的家里養(yǎng)老，與保姆服務有點類似。社區(qū)養(yǎng)老服務受到的挑戰(zhàn)首先，法律法規(guī)不健全不完善。我國社區(qū)養(yǎng)老職能缺乏相應的政策法規(guī)和完善的服務體系支撐。比如非營利組織的社會地位尚未得到承認、相關的法律法規(guī)不完善、扶持非營利組織發(fā)展的相關政策不夠完善。此外，為了促進民間資本對社區(qū)養(yǎng)老服務的投入，政府應制定相關優(yōu)惠政策，然而目前政府在這方面做得還太少。其次，觀念落后，服務意識相對薄弱。面對我國人口老齡化的挑戰(zhàn)，一些職能部門和社區(qū)管理服務部門對開展和加強社區(qū)養(yǎng)老服務的重要性和迫切性認識不足，觀念落后。沒有認識到養(yǎng)老職能已經(jīng)由以家庭為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣橹鳎粵]有認識到社區(qū)居家養(yǎng)老是未富先老國情的需要；沒有認識到社區(qū)養(yǎng)老服務事業(yè)提高人民生活質(zhì)量、構(gòu)建和諧社會的需要，服務意識相對薄弱。第三，政府和社區(qū)未真正分開，政府職能不清。隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，政府權力逐漸從社會事務中退出，政府與社區(qū)逐漸分離。但是，由于我國的改革尚未徹底，社區(qū)服務的發(fā)展總體上仍屬于政府推動型，社區(qū)養(yǎng)老服務還帶有濃厚的行政管理色彩。此外，政府在社區(qū)養(yǎng)老服務中也出現(xiàn)職能缺位的現(xiàn)象。第四，資金短缺，資金來源方式單一。目前，全國社區(qū)居家養(yǎng)老服務的經(jīng)費主要是民政局投入，來源有限，資金嚴重缺乏。這些經(jīng)費對居家養(yǎng)老工作的啟動，為一部分老人購買居家養(yǎng)老服務時間起到了一定作用。但若要提供較為全面的居家養(yǎng)老服務，無疑是杯水車薪。第五，社區(qū)養(yǎng)老服務機構(gòu)及設施不完善。居家養(yǎng)老服務機構(gòu)尚未形成一定的規(guī)模。同時設施不完善，主要體現(xiàn)在以下三個方面：首先，老年服務設施設計不合理，適用性較差；其次，服務設施不夠齊全，無法滿足老年人需求；第三，基礎設施較差，配備也比較單一。第六，社區(qū)養(yǎng)老服務專業(yè)化水平低，服務內(nèi)容過于簡單。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是社區(qū)管理及服務人員文化水平普遍偏低，缺乏社區(qū)管理的專業(yè)知識和技能；二是社區(qū)工作在崗培訓缺乏系統(tǒng)性和連續(xù)性。三是專業(yè)化的服務項目較少，醫(yī)療護理、心理咨詢、臨終關懷等專業(yè)化服務迫切需要開展。三、以機構(gòu)養(yǎng)老為補充，讓老人體驗家的感覺和專業(yè)化服務機構(gòu)養(yǎng)老的必然性機構(gòu)養(yǎng)老是指讓老年人入住到養(yǎng)老機構(gòu)進行的一種養(yǎng)老方式。目前，我國的養(yǎng)老機構(gòu)可以根據(jù)它們在工商局注冊還是在民政部門注冊，一分成營利和非營利兩類。主要有養(yǎng)老院、老年公寓、托老所、老年護理院、敬老院等，這些養(yǎng)老機構(gòu)具有專業(yè)化、社會化、市場化的特征，為老年人提供專業(yè)化的生活照顧服務及健康護理。機構(gòu)養(yǎng)老在理論上能夠為老年人提供更專業(yè)化、更人性化的服務。老人在養(yǎng)老機構(gòu)中各種社會活動和交往、豐富的文化生活有助于解除其孤獨感，從而提高其生活品質(zhì)，機構(gòu)這種集中供養(yǎng)的方式可以確保老年人口的安全。從另一個角度講，專業(yè)分工、規(guī)模經(jīng)濟效應可以使家庭服務的社會供給成本低于家庭供給成本，從而減輕家庭的經(jīng)濟負擔。子女也可以從繁雜的照顧老年人的日常生活中解脫出來，有助于減輕子女的壓力，使得他們擁有更充分的工作和學習的時間。同時，機構(gòu)養(yǎng)老可以充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，創(chuàng)造更多就業(yè)機會，吸納更多的人從事養(yǎng)老事業(yè)，緩解整個社會的就業(yè)壓力。所以，機構(gòu)養(yǎng)老在現(xiàn)實社會中有其存在的必要。首先，機構(gòu)養(yǎng)老的產(chǎn)生和發(fā)展具有歷史必然性。隨著工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的發(fā)展，家庭養(yǎng)老的功能在逐漸弱化，尤其在我國，國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，人口流動速度的加快，專業(yè)分工，規(guī)模經(jīng)濟效應致使居民的一部分生活服務的家庭供給成本超過了社會供給成本，家庭養(yǎng)老的生活服務業(yè)正是如此。在我國經(jīng)濟還沒高度發(fā)達的時候，老年型社會己經(jīng)到來，社會對機構(gòu)養(yǎng)老的需求只會是越來越強烈。其次，家庭和社區(qū)都不能保證老有所養(yǎng)的那部分人，就要依靠機構(gòu)養(yǎng)老來作為補充。我國規(guī)定，在城市當中的“三無老人”，由當?shù)厝嗣裾o予救濟。在農(nóng)村，“三無老人”，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負擔保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬的“五?！惫B(yǎng)。從建國以來，民政部門舉辦的福利院、養(yǎng)老院就專門收養(yǎng)“三無人員”和“五保人員”。再次，生活嚴重不能自理的老年人，家庭、社區(qū)又護理不了的老年人，都要依靠專門的機構(gòu)來養(yǎng)老。盡管醫(yī)學科學發(fā)展較快，醫(yī)療手段也得到了極大的發(fā)展，但是隨著高齡老人的增加，他們由于自然衰老所帶來的疾病及器官的退化導致的行動不便，這些會使高齡老人對專業(yè)護理需求增大，促進養(yǎng)老機構(gòu)尤其是護理型機構(gòu)的發(fā)展。最后，一些高級知識分子的老人和經(jīng)濟條件充裕的老人，他們對專業(yè)化服務和生活品質(zhì)的追求促進了高檔養(yǎng)老機構(gòu)的產(chǎn)生。這些人雖然身體健康、有住房，但是由于不愿意與子女生活在一起，或者是子女不在身邊，同時想豐富自己的生活提高生活品質(zhì)，他們愿意選擇入住較為高檔的養(yǎng)老機構(gòu)。隨著人們觀念的改變，越來越多的人愿意選擇入住養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老。機構(gòu)養(yǎng)老作為養(yǎng)老方式的補充選擇，有其存在的客觀必然性。目前，我國的養(yǎng)老機構(gòu)處于一種供不應求的狀態(tài)，善養(yǎng)老制度，規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展，且人們的觀念在逐漸改變，相信只要能夠完適當降低收費，提高服務質(zhì)量和服務人員的專業(yè)化水平，機構(gòu)養(yǎng)老將是老年人的最終選擇。民辦養(yǎng)老機構(gòu)的作用改革開放以來，各地都開始把支持和鼓勵民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展作為推行養(yǎng)老服務社會化的重要工作來抓，采取有效措施，廣泛動員社會力量參與，使民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展步人了快車道，改變了公辦養(yǎng)老機構(gòu)一枝獨秀的局面。一方面，制定并實施扶持優(yōu)惠政策。另一方面，鼓勵和支持企事業(yè)單位、社會團體和個人等社會力量投資興辦養(yǎng)老機構(gòu)。各地區(qū)為適應當前老齡化的趨勢，浙江、上海等省市也紛紛出臺相關政策，鼓勵民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展。民辦養(yǎng)老機構(gòu)的作用有四:第一，調(diào)動多方面的社會資源積極參與和興辦養(yǎng)老事業(yè)，有力地彌補了國有資源的嚴重不足。第二，迅速地增加了為老年人服務的供給，緩解了日益尖銳的養(yǎng)老事業(yè)的供求矛盾。第三，民辦養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量的不斷增長和質(zhì)量的提高，有利于養(yǎng)老服務市場公平競爭機制和市場運作機制的形成。第四，民辦養(yǎng)老機構(gòu)對過半養(yǎng)老機構(gòu)形成了強大的外部壓力，有利于促進國家包辦福利的弊病，為國家財政撥付體制的根本性轉(zhuǎn)變昭示了改革和發(fā)展的方向。第六章 20102011年中國民辦養(yǎng)老機構(gòu)的生存現(xiàn)狀與問題第一節(jié) 20102011年中國民辦養(yǎng)老機構(gòu)的生存現(xiàn)狀在我國隨著老齡人口的迅速增加，機構(gòu)養(yǎng)老已經(jīng)成為養(yǎng)老事業(yè)的必然選擇?，F(xiàn)今養(yǎng)老機構(gòu)的名目繁多，例如有養(yǎng)老院、敬老院、老年公寓、老年活動中心、老人院、福利院、老年護理院等，按照所有制性質(zhì)可以分為公辦、民辦、公助民辦、公辦民營等養(yǎng)老結(jié)構(gòu)，本文所討論的主要是民辦養(yǎng)老機構(gòu)，它是養(yǎng)老服務事業(yè)的重要載體，也是養(yǎng)老服務體系的重要組成部分，在滿足高齡、病殘、生活不能自理等老人養(yǎng)老服務需求方面，具有獨特的優(yōu)勢。近年來，隨著養(yǎng)老服務社會化的推進，在政府的倡導、組織、支持和必要的資助下，我國的民辦養(yǎng)老機構(gòu)，積極適應人口老齡化發(fā)展的形勢，異軍突起，蓬勃發(fā)展，日益成為推進福利社會化的生力軍。民營養(yǎng)老服務事業(yè)，由于先期投入較多，利潤較低，周轉(zhuǎn)較慢，周期較長，因此整體的運營狀況不容樂觀。根據(jù)我們的調(diào)查情況統(tǒng)計，現(xiàn)在建成運營的民辦養(yǎng)老機構(gòu)，能夠自負盈虧略有盈余的占9%，基本持平的占51%，虧損的占40%左右。對于民辦養(yǎng)老機構(gòu)尤其是剛成立的民辦機構(gòu)，急需政府去扶一把，但許多地方根本就沒有扶持，政府不作為，甚至給人家設置人為的設障，進一步加劇了民辦養(yǎng)老機構(gòu)的困難。應該說這是導致40%民營養(yǎng)老機構(gòu)虧損的一個重要原因。第二節(jié) 20102011年中國民辦養(yǎng)老機構(gòu)生存的問題一、社會養(yǎng)老的觀念尚未被人們所接受機構(gòu)養(yǎng)老作為構(gòu)建與人口老齡化進程相適應、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相協(xié)調(diào)的社會養(yǎng)老服務體系的重要支撐，一直受到人們的高度關注。近年來，到養(yǎng)老機構(gòu)去養(yǎng)老已經(jīng)成為引領養(yǎng)老時尚、轉(zhuǎn)變養(yǎng)老觀念的一個重要方面，加快養(yǎng)老機構(gòu)建設是我們積極應對人口老齡化的必然選擇。隨著社會的發(fā)展，人們思想觀念的轉(zhuǎn)變，社會化養(yǎng)老正打破家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)方式而被人們所接受。二、政府的政策不統(tǒng)一政府對國辦養(yǎng)老機構(gòu)與民辦養(yǎng)老機構(gòu)的政策不統(tǒng)一、不公平。在養(yǎng)老事業(yè)中，政府的角色對于國辦和民辦的養(yǎng)老機構(gòu)是意義不同的。對于民辦養(yǎng)老機構(gòu)，政府制定相關的法律法規(guī)，明確規(guī)定了對民辦養(yǎng)老機構(gòu)實行免稅，但是并沒有將這些民辦養(yǎng)老機構(gòu)作為公共服務的生產(chǎn)者對待，而視其為市場的個體經(jīng)營者。對于國辦的養(yǎng)老機構(gòu)，政府是遵循計劃體制下的管理模式，既做資源的提供者又做生產(chǎn)者，全國所有的國辦福利院迄今為止仍然由民政部門依照原有的財政供給體系管轄。政府對社會福利的投資、地方對老年人群體的捐贈資源幾乎全部流入國辦養(yǎng)老院，并且將其包裝成示范院、樣板院。隨著老年人口的增多，國家財政是無法承擔國有養(yǎng)老機構(gòu)巨額的補貼，民辦養(yǎng)老機構(gòu)有著遠遠高于國有養(yǎng)老機構(gòu)的效率優(yōu)勢和制度性績效，它的存在和發(fā)展對我國的人口老齡化將起著重要作用。三、民辦養(yǎng)老機構(gòu)定位混亂民辦養(yǎng)老機構(gòu)在社會上的定位以及自身定位不正確，阻礙了養(yǎng)老功能的效用發(fā)揮。(一)社會層面的定位。在中國的改革開放和市場體制下，民辦養(yǎng)老機構(gòu)應該逐漸發(fā)展成市場上獨立的經(jīng)營者，它們的真實定位是市場上專事養(yǎng)老服務的企業(yè)。但是，由于歷史原因帶來的中國老年人群體經(jīng)濟脆弱性，導致這個新進入市場的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)受到有效購買力嚴重不足的制約。國際社會老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中沒有遇到過中國今天的矛盾。首先，它們的經(jīng)濟發(fā)展階段比老齡化到來時期要提前幾十年，因此為國家積聚經(jīng)濟實力以及老年人群體自行積聚經(jīng)濟實力創(chuàng)造了條件，提供了機會。其次，在老齡化社會到來之前，歐美發(fā)達國家都已經(jīng)建立了比較完善的社會養(yǎng)老保險制度，當老年人進入養(yǎng)老院時，社會養(yǎng)老保險金就可以轉(zhuǎn)為老人院的服務繳費。而中國大部分的民辦老人院，都面臨著只能按照服務成本收費的基本國情。受客觀環(huán)境制約的行為與這些民辦老人院的創(chuàng)建初衷產(chǎn)生矛盾，中國的民辦養(yǎng)老機構(gòu)難于定位為市場產(chǎn)業(yè)，而需要增加公共性，成為非營利公司產(chǎn)業(yè)。盡管目前民辦養(yǎng)老機構(gòu)大部分已經(jīng)登記注冊為民辦非企業(yè)單位，但是，由于中國的民辦非企業(yè)單位登記注冊條例尚不成熟，難以規(guī)范目前民辦養(yǎng)老機構(gòu)的行動，更無法幫助這個新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這個產(chǎn)業(yè)急需行業(yè)指導和行業(yè)規(guī)范。(二)自身服務的定位。隨著國家對社會福利事業(yè)的相關優(yōu)惠政策的出臺，近幾年民辦養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展迅速，但是從現(xiàn)實情況來看，絕大多數(shù)的民辦養(yǎng)老機構(gòu)的目標定位單一，功能混亂，發(fā)展缺乏層次性。老人有長期機構(gòu)養(yǎng)老的，也有短期養(yǎng)老的，甚至有幾天托老的。收養(yǎng)的老人從完全自理型、半自理型、完全不能自理型，沒有專養(yǎng)專護和一級護理的機構(gòu)，雖然一些機構(gòu)在規(guī)章制度明確劃分了護理等級，但是在實際操作過程中由于各種問題而不能真正實現(xiàn)相應等級服務。養(yǎng)老服務事業(yè)是一個高風險低回報的產(chǎn)業(yè)，因為人類900k的疾病都發(fā)生在老年時期，隨著老年人身體各項機能的下降，他們的生理性和病理性疾病是無法預測的，稍有不慎，在服務過程中就會發(fā)生意外產(chǎn)生糾紛。所以，一些民辦養(yǎng)老機構(gòu)為規(guī)避風險，避免承擔不必要的責任，限制老年人的戶外活動，禁止老年人從事正常的體育運動，比如游泳、打球之類的稍有危險的運動，嚴重影響了老年人的身心健康，阻礙了機構(gòu)養(yǎng)老的效力發(fā)揮。四、缺乏專業(yè)化管理缺乏專業(yè)化管理，導致人員素質(zhì)專業(yè)化護理水平先天不足。民辦養(yǎng)老機構(gòu)尤其是在民政部門注冊的，屬于民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)，有很大一部分本著非營利的組織性質(zhì)，在低成本、低盈利甚至負債經(jīng)營。在我國，民辦養(yǎng)老機構(gòu)主要受民政部門和老齡委的雙重管理，還沒有形成一個專門的行業(yè)組織，缺乏行業(yè)領導和行業(yè)的管理規(guī)范，導致了民辦養(yǎng)老機構(gòu)的服務模式多種多樣，有“醫(yī)院式”、“賓館式”、還有二者混合式等，多種多樣的服務模式并不適應老年人群體的養(yǎng)老需求，不利于養(yǎng)老服務事業(yè)的總體的發(fā)展。由于行業(yè)組織和行業(yè)規(guī)范的缺失，加之相關法律法規(guī)沒有及時跟進，服務對象與養(yǎng)老機構(gòu)在發(fā)生糾紛事件時，雙方都無從選擇恰當?shù)耐对V渠道，往往都是私下了結(jié)，有時是民政部門出面進行和解，或者通過媒體的曝光，迫于輿論的壓力而進行解決，這種解決方式與途徑給民辦養(yǎng)老機構(gòu)的整體形象帶來不良影響。由于我國養(yǎng)老服務行業(yè)起步較晚，正處于行業(yè)化和組織社會化的發(fā)育形成初期，一些民辦養(yǎng)老機構(gòu)的管理服務經(jīng)驗還不豐富，專業(yè)化和規(guī)范化水平不高，缺乏專業(yè)從業(yè)人員。許多民辦養(yǎng)老機構(gòu)的從業(yè)人員擁有量極為有限，往往一人身兼數(shù)職，既是管理員又是護理員，這種配置使得養(yǎng)老院中必要的技術分工無法形成。與教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)相同，養(yǎng)老機構(gòu)的管理、運作同樣需要專業(yè)型的從業(yè)人員。雖然，2002年國家勞動與社會保障部頒發(fā)了“養(yǎng)老護理員職業(yè)資格國家標準”，但是從目前的調(diào)查數(shù)據(jù)來看這一職業(yè)標準遠遠沒有得到有效的普及，絕大多數(shù)地區(qū)對于養(yǎng)老機構(gòu)從業(yè)資格沒有規(guī)范，從業(yè)人員素質(zhì)難以提高。原因主要有以下兩點:一是，由于民辦養(yǎng)老機構(gòu)不能提供正式編制，專業(yè)人員很難引進，大多聘用一些下崗或退休人員，甚至從勞務市場現(xiàn)招現(xiàn)用，人員素質(zhì)與其工作崗位的專業(yè)要求相去甚遠。二是，人員流動過于頻繁。民辦養(yǎng)老機構(gòu)自身屬于非營利性、低利潤的行業(yè)組織，由于工資福利待遇不高，剛剛培養(yǎng)好的人員，可能學到了一些專業(yè)護理知識，就會離職尋求更好的工作。同時，一些民辦養(yǎng)老機構(gòu)由于各種原因無法與員工簽署正式的勞動合同，解決不了養(yǎng)老保險等社會保險，導致員工沒有歸屬感，致使無法留住優(yōu)秀的護理人員。諸如以上原因造成了民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展缺乏基本的人力資源基礎。五、社會志愿服務意識不強民辦養(yǎng)老機構(gòu)作為非營利社會福利機構(gòu)應歸屬于第三部門，它是以實現(xiàn)公共利益最大化為目標的。志愿性是第三部門一個迥異于第一部門、第二部門重要的特征，工作人員的類型應該有很大一部分是志愿的。在提供服務和資源配置的過程中，他們提供的并非實物而是道德。第三