【正文】 年至少修訂一次。 預(yù)案的實施 本預(yù)案自發(fā)布之日起正式實施。 預(yù)案管理 編制要求 ： 應(yīng)包括本預(yù)案相關(guān)二級預(yù)案一覽表、通訊錄、應(yīng)急資源一覽表、危險源分布圖、格式化文本、處置流程圖等 具體規(guī)定： 預(yù)案所涉及責(zé)任單位通訊錄，包括領(lǐng)導(dǎo)與相關(guān)單位的多種聯(lián)系方式。 應(yīng)急資源一覽表，包括應(yīng)急隊伍名稱、駐地位置、負(fù)責(zé)人、聯(lián)系電話、人數(shù)；物資、設(shè)備、裝備的名稱、數(shù)量、狀態(tài)、存放地點、責(zé)任人、聯(lián)系方式等。 危險源分布圖，風(fēng)險（危險源）的種類、數(shù)量、性質(zhì)、空間分布、重要防護(hù)地區(qū)和重點保護(hù)對象等分布圖 標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化格式文本，包括預(yù)案啟動、預(yù)警信息發(fā)布、表彰通報、事件通報、應(yīng)急狀態(tài)結(jié)束等格式文本 。 處置流程，包括各類應(yīng)急工作機(jī)制的工作流程圖。 10 附件 提綱： ? 一、應(yīng)急預(yù)案發(fā)展過程 ? 二、應(yīng)急預(yù)案存在的主要問題 ? 三、應(yīng)急預(yù)案工作面臨的困境 ? 四、提高應(yīng)急預(yù)案科學(xué)性、實踐性和有效性的主要途徑 第四講 提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性 一、應(yīng)急預(yù)案的過程 （一）美國應(yīng)急預(yù)案的發(fā)展過程 在 20世紀(jì) 50年代之前，應(yīng)急救援還被看作是鄰居、宗教團(tuán)體及居民社區(qū)的一種道德責(zé)任，而不是政府的責(zé)任 1967年美國開始統(tǒng)一使用 “ 911”報警救助電話號碼 1979年，美國成立 “ 聯(lián)邦應(yīng)急管理署 ” （ FEMA ），標(biāo)志著應(yīng)急管理成為了美國政府的一項核心公共服務(wù)職能 20世紀(jì) 6070年代，美國地方政府、企業(yè)、社區(qū)等開始大量編制應(yīng)急預(yù)案；但是，直到 1982年，還有 20%的地方政府沒有正式的應(yīng)急預(yù)案 1992年美國發(fā)布 《 聯(lián)邦應(yīng)急預(yù)案 》 （ Federal Response Plan） 2022年美國成立 “ 國土安全部 ” （ Department of Homeland Security， DHS） 2022年美國發(fā)布 《 國家應(yīng)急預(yù)案 》 （ National Response Plan） 第四講 提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性 （二）我國應(yīng)急預(yù)案發(fā)展歷程 ? 單項應(yīng)急預(yù)案階段 ? 長期以來，在煤礦、化工廠等高危行業(yè)的工業(yè)企業(yè)，相關(guān)法律法規(guī)都要求制訂“事故應(yīng)急救援預(yù)案”、“災(zāi)害預(yù)防及處理計劃”； ? 公安 、 消防 、 急救等負(fù)責(zé)日常突發(fā)事件應(yīng)急處置的部門 ， 都已制定各類日常突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案； ? 上世紀(jì) 80年代末，中國地震局在國內(nèi)地震重點危險區(qū)開展了地震應(yīng)急預(yù)案的編制工作， 1991年編制完成了 《 國內(nèi)破壞性地震應(yīng)急反應(yīng)預(yù)案 》 ， 1996年國務(wù)院頒布實施 《 國家破壞性地震應(yīng)急預(yù)案 》 ； ? 上世紀(jì) 80年代中期開始，我國核電企業(yè)編制 《 核電廠應(yīng)急計劃 》 ； 1996年國防科工委牽頭制定了 《 國家核應(yīng)急計劃 》 。 第四講 提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性 ? 國家應(yīng)急預(yù)案體系形成階段 ? 2022年上海市開始編制 《 上海市災(zāi)害事故緊急處置總體預(yù)案 》 ； ? 2022年“非典”暴發(fā)， 2022年 9月，北京市發(fā)布了 《 北京防治傳染性非典型肺炎應(yīng)急預(yù)案 》 ； ? 2022年 7月，國務(wù)院辦公廳成立“建立突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案工作小組”，開始全面布置政府應(yīng)急預(yù)案編制工作； ? 2022年 1月，國務(wù)院常務(wù)會議原則通過 《 國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案 》 、 25件專項預(yù)案、 80件部門預(yù)案，國家應(yīng)急預(yù)案框架體系初步建立。 ? 2022年，全國 100％省級政府、 98％市級政府、 93％縣級政府已經(jīng)完成預(yù)案編制。應(yīng)急預(yù)案進(jìn)社區(qū)、進(jìn)廠礦、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)農(nóng)村，形成“橫向到邊、縱向到底”的預(yù)案體系。“基層扎實，堅如磐石”。 第四講 提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性 第四講 提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性 二、應(yīng)急預(yù)案存在的主要問題 ? （一）應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容不夠完整、可操作性較差 應(yīng)急 預(yù)案 = 基本 預(yù)案 + 應(yīng)急功能設(shè)置 特殊風(fēng)險管理 標(biāo)準(zhǔn)操作程序 支持附件 不夠細(xì)致 或者缺少 第四講 提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性 ? （二）應(yīng)急預(yù)案的針對性不強(qiáng) ? 沒有針對實際情況進(jìn)行風(fēng)險分析和應(yīng)急資源調(diào)查； ? 有些預(yù)案主要是參考其他同類預(yù)案， “ 閉門造車 ” 編出來的。 第四講 提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性 ? （三）應(yīng)急預(yù)案之間銜接不夠 ? 上下級預(yù)案、同級預(yù)案、政府與企業(yè)、相鄰地區(qū)等相關(guān)預(yù)案之間沒有很好地進(jìn)行銜接； ? 出現(xiàn) “ 盲點 ” 、 “ 重迭 ” 、 “ 矛盾 ” 等現(xiàn)象。 第四講 提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性 ? （四）應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)、演練不夠 ? 相關(guān)部門、人員不了解預(yù)案內(nèi)容和職責(zé)； ? 缺乏應(yīng)急所需的知識、技能和經(jīng)驗。 第四講 提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性 ? （五）應(yīng)急預(yù)案的管理還不規(guī)范 ? 預(yù)案制定、修訂程序不規(guī)范； ? 預(yù)案的內(nèi)容不規(guī)范； ? 預(yù)案的評審、檢驗不規(guī)范； ? 預(yù)案的培訓(xùn)、演練不規(guī)范； ? 預(yù)案的發(fā)布、備案不規(guī)范等。 第四講 提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性 三、應(yīng)急預(yù)案工作面臨的困境 ? （一）對突發(fā)事件，人們往往采取“忽視”的態(tài)度 ? 突發(fā)事件發(fā)生的概率很低； ? 應(yīng)急準(zhǔn)備需要花費大量的人力、物力，而效果難于衡量； ? 現(xiàn)實的難題比“潛在的威脅”更顯重要； ? 突發(fā)事件損失被低估 長期潛在損失難以估算； ? 過于相信技術(shù)的力量、工程防護(hù)措施的效果； ? 人類“遺忘”、“隨遇而安”的習(xí)性； ? ?????????????? 推動應(yīng)急管理向前發(fā)展的主要力量是“重大災(zāi)害性事件”本身，重大的變革往往緊隨其后。 “痛定思痛”、“亡羊補(bǔ)牢” ?? 第四講 提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性 ? （二）再完善的應(yīng)急預(yù)案也涵蓋不了所有的可能性 本地事件 本地災(zāi)難 區(qū)域災(zāi)難 巨災(zāi) 示例 重大交通事故 重大火災(zāi)、重大礦難 洪災(zāi)、森林火災(zāi) 03年“非典”、流域性水災(zāi)、 76唐山大地震 破壞社區(qū)生活基礎(chǔ)設(shè)施 當(dāng)?shù)? 本地?fù)p壞或損失 大范圍的損壞或破壞 破壞應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施 大部分不受影響 本地?fù)p壞或損失 大范圍的損壞或破壞 , 或者完全覆沒 應(yīng)急措施的適用性 本地應(yīng)急預(yù)案 超過本地的能力，但是 還在上級預(yù)案的范圍內(nèi) 超過所有預(yù)案的能力 參與的應(yīng)急組織 現(xiàn)有的應(yīng)急組織 現(xiàn)有的及 擴(kuò)充 的應(yīng)急組織 現(xiàn)有的、 擴(kuò)充 的、 擴(kuò)展 的和 自發(fā)建立 的應(yīng)急組織 影響范圍 僅影響一個社區(qū)和行政區(qū)域的一部分 影響一個社區(qū)和行政區(qū)域 影響多個社區(qū)和行政區(qū)域 持續(xù)時間 數(shù)小時 幾個星期 幾個星期 幾個月 幾個月 數(shù)年 總有一些事件會 超出 事先準(zhǔn)備的能力范圍 總會有人員或組織 自發(fā)地 加入到應(yīng)急行動中，他們可能缺少必要的訓(xùn)練、知識或經(jīng)驗 第四講 提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性 ? （三）總有一些突發(fā)事件是無法預(yù)測或預(yù)防的 可預(yù)測性 = 可想像 + 可相信 容易 困難 可預(yù)防性 容易 1. 常規(guī)性 (例如 , 1986切爾諾貝利事故 ) (例如 , 1979 三里島事故 ) 困難 (例如 , 2022 美國卡特琳娜颶風(fēng) ) 4. 難以置信 (例如 , 9/11 恐怖襲擊 ) 總有一些事件是我們無法預(yù)料到的 總有一些事件是我們難以想像的 第四講 提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性 ? （四）真正的“專家”總是稀缺的，預(yù)案培訓(xùn)、演練不可能使所有人都成為專家 社會態(tài)度 一致 對抗 影響的社會功能 社區(qū)性災(zāi)難 自然災(zāi)害 社會沖突 部門性災(zāi)難 技術(shù)事故 破壞活動 破壞社會完整性 禽流感等疫情 計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)崩潰 許多事件的應(yīng)急響應(yīng)依賴于具有 特殊技能 的應(yīng)急救援人員或?qū)＜? 任務(wù)相關(guān)技能 熟練技能 基本技能 很少 應(yīng)急響應(yīng)知識 豐富 超級專家 半職能專家 職能生手 一些 專家 半專家 職能生手 很少 技師 半技師 生手 第四講 提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性 ? （五）應(yīng)急資源總是有限的，即使是國家也不可能無限制地使用資源 應(yīng)急能力及資源 國家應(yīng)急 區(qū)域 / 互助應(yīng)急系統(tǒng) 省級應(yīng)急 事件的嚴(yán)重程度 本地應(yīng)急 , 縣及社區(qū)、企事業(yè)單位 最低 低 中 高 巨大 第四講 提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性 ? （六）應(yīng)急預(yù)案“編起來容易用起來難” ? 完成應(yīng)急預(yù)案編制的任務(wù)容易，但真正編好預(yù)案不容易： ? 預(yù)案本身要不斷完善：要針對實際情況、內(nèi)容要完整、要銜接、要有靈活性 ?? ? 預(yù)案要通過培訓(xùn)、演練，使有關(guān)人員熟悉 ? 預(yù)案總是有局限性的，永遠(yuǎn)做不到 “ 十全十美 ” ? 預(yù)案僅僅是預(yù)案，實際的應(yīng)急處置工作總是出人預(yù)料： ? 人們離開熟悉的工作環(huán)境；面對不熟悉的工作程序、不熟悉的工作伙伴； ? 信息不充分、不確定性大，應(yīng)急決策往往不可能照搬預(yù)案，而是需要創(chuàng)新性思維； ? 太原則性的預(yù)案對應(yīng)急行動沒有實用價值；太具體的預(yù)案用起來困難、缺乏靈活性、也會被拋到一邊； ? 應(yīng)急資源準(zhǔn)備不充分， “ 巧婦難為無米之炊 ” 。 四、提高應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性的主要途徑 ? （一）應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該是綜合性的，而不應(yīng)該是過于專業(yè)化的 ? 要區(qū)分日常性事件與突發(fā)性事件 ? 日常性事件：加強(qiáng)相關(guān)部門的管理、提高有關(guān)人員的技能 ? 突發(fā)性事件：制定應(yīng)急預(yù)案、加強(qiáng)應(yīng)急準(zhǔn)備 ? 突發(fā)事件威脅到公共安全后，后果是相似的，現(xiàn)場以外的應(yīng)急響應(yīng)過程也是相似的 ? 現(xiàn)場的處置：由專業(yè)隊伍和人員處理 —有豐富的經(jīng)驗 ? 場外的協(xié)調(diào)：打破常規(guī)的部門界限 ——最容易出問題 ? 由綜合性的應(yīng)急管理部門制定綜合性的應(yīng)急預(yù)案： ? 容易解決預(yù)案的“盲點”、“重迭”、“矛盾”等問題； ? 容易綜合考慮應(yīng)急資源的準(zhǔn)備與使用，提高使用效率； ? 可較好地解決“總有一些突發(fā)事件是無法預(yù)測或預(yù)防的”問題。 （二）應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化 ? 應(yīng) 急的指 揮協(xié)調(diào)組織結(jié) 構(gòu) 應(yīng)該標(biāo) 準(zhǔn)化 ? 應(yīng) 急響 應(yīng) 的程序 應(yīng)該標(biāo) 準(zhǔn)化 ? 應(yīng) 急相關(guān)的 術(shù)語應(yīng)該標(biāo) 準(zhǔn)化 ? 應(yīng) 急 資 源的分 類應(yīng)該標(biāo) 準(zhǔn)化 ? 不同 層級 、類別 的 應(yīng) 急 預(yù) 案 應(yīng)該規(guī) 范化 ? 應(yīng) 急 預(yù) 案的 編 制、管理 過 程 應(yīng)該規(guī) 范化 四、提高應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性的主要途徑 ? （三）重視應(yīng)急預(yù)案的編制過程，而非僅僅其結(jié)果 —— 預(yù)案文本 ? 要進(jìn)行風(fēng)險分析 ：了解適用預(yù)案范圍內(nèi)突發(fā)事件情況：過去發(fā)生了什么？將來可能發(fā)生什么？ ——預(yù)案應(yīng)該針對“中等”程度風(fēng)險，而不是“最高”程度的風(fēng)險。 ? 要進(jìn)行能力評估 ：摸清“家底”，了解資源及能力情況 ——預(yù)案應(yīng)建立在現(xiàn)實可行性的基礎(chǔ)上，而不是理想化的基礎(chǔ)上。 ? 預(yù)案應(yīng)該由專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)組織編制，并成立有經(jīng)驗的應(yīng)急管理專家、應(yīng)急救援人員組成的小組，共同編制預(yù)案 ；其經(jīng)驗和信息資源應(yīng)有繼承性、持續(xù)性。 ? 通過會議、培訓(xùn)等活動，使相關(guān)人員相互熟悉、建立聯(lián)系 ； ? 通過宣傳、培訓(xùn)，增強(qiáng)應(yīng)急知識、能力，提高公眾的應(yīng)急意識。 四、提高應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性的主要途徑 （四）重視對應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行評審 — 什么是好的預(yù)案？ ? 應(yīng)急預(yù)案應(yīng)符合國家和地方與應(yīng)急管理相關(guān)的法律法規(guī)的規(guī)定； ? 應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該是“通用”或“全災(zāi)種”，既包括通用性條款，也包括特定災(zāi)害的應(yīng)對措施； ? 應(yīng)急預(yù)案應(yīng)遵守城市和區(qū)域規(guī)劃的相關(guān)條款，特別是涉及危險場所和關(guān)鍵設(shè)施選址等方面； ? 應(yīng)急預(yù)案應(yīng)基于對所在區(qū)域可能發(fā)生的突發(fā)事件的調(diào)查和評估； ? 應(yīng)急預(yù)案應(yīng)基于對應(yīng)急處置所需的資源的全面調(diào)查和評估； ? 應(yīng)急預(yù)案應(yīng)針對應(yīng)急管理的全過程，而不僅是應(yīng)急響應(yīng)一個階段，如應(yīng)包括有利于防止災(zāi)害發(fā)生的措施等； ? 應(yīng)急預(yù)案應(yīng)明確事件中每一個參與機(jī)構(gòu)及人員的職責(zé)和活動； ? 應(yīng)急預(yù)案應(yīng)以高效、快速的方式調(diào)用適量的資源滿足最緊迫的需要； ? 應(yīng)急預(yù)案的用詞應(yīng)該簡單明了，避免使用有歧義或過于專業(yè)性詞匯； ? 應(yīng)急預(yù)案應(yīng)與其它層級政府及相鄰行政區(qū)域的應(yīng)急預(yù)案和要求相銜接，避免相互沖突； ? 應(yīng)急預(yù)案應(yīng)分發(fā)給有關(guān)各方，并定期進(jìn)行測試和修訂，以保持預(yù)案“鮮活”。 四、提高應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性的主要途徑 ? （五）重視對應(yīng)急預(yù)案的培訓(xùn)與演練 ? 開展應(yīng)急預(yù)案的培訓(xùn)： ? 使在應(yīng)