【正文】 問題，而不是從自己組織內(nèi)部的需求去解釋外在問題。因此，戰(zhàn)略管理在相當(dāng)程度上是在由外向內(nèi)的管理哲學(xué)理念指導(dǎo)下發(fā)生的管理過程。第五、戰(zhàn)略管理是理性分析與直覺的結(jié)合。一般來說，促成管理決策形成的人的思維因素主要是在兩種，即理性思維和直覺思維。在前者的推動下，決策是一個理性過程，它包括一些步驟、而在后者的推動下，決策主要是一種創(chuàng)造性活動過程，更多的表現(xiàn)為一種藝術(shù)。從決策的角度看，戰(zhàn)略管理是在對組織外部和內(nèi)部多種因素定性和定量分析的基礎(chǔ)上，作出決策的過程，相當(dāng)程度上它是一種重大決策的客觀、邏輯的方法。然而，戰(zhàn)略管理決策的制定又不僅僅由靠理性分析，因為戰(zhàn)略管理是面向未來的，是首先關(guān)注復(fù)雜多變的外部環(huán)境的，而未來是不定的，外部環(huán)境也是處于發(fā)展變化中的，因而不可能僅憑精確、明晰的邏輯分析就能制定出戰(zhàn)略規(guī)劃，經(jīng)驗、感覺和直覺也在決策中取著極為重要的作用。公共事業(yè)管理部門運用戰(zhàn)略管理有什么價值？公共事業(yè)管理部門戰(zhàn)略管理與私營部門戰(zhàn)略管理有什么不同？戰(zhàn)略管理作為一項管理工具是在20世紀80年代后，由于環(huán)境的變化、政府社會管理角色的改變、以及公眾需求的變化所引起的公共利益的要求特定背景下，受到公共管理部門的重視并逐步進入包括公共事業(yè)管理在內(nèi)的整個公共管理領(lǐng)域的。具體言之，這一管理工具的使用對整個公共事業(yè)管理部門來說，具有以下的價值：使公共事業(yè)管理部門對公共事業(yè)的管理能適應(yīng)越來越復(fù)雜的環(huán)境的變化公共事業(yè)管理受到由政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等因素所構(gòu)成的公共事業(yè)管理環(huán)境的影響，而在現(xiàn)代社會，不僅政治、經(jīng)濟、技術(shù)、文化和社會都發(fā)生了巨大的變化，而且各個因素間的相互作用也更為頻繁和復(fù)雜，從而使公共事業(yè)管理面臨的環(huán)境更加動態(tài)化和不確定，對公共事業(yè)管理提出了新的要求。能促進政府公共事業(yè)管理改革的深入自20世紀80年代以來，隨著人們對政府與社會關(guān)系的重新認識，拋棄傳統(tǒng)的“大政府”即政府在社會管理中對公眾的生、老、病、死都直接負責(zé)管理而對“小政府”價值的追求，政府社會管理改革職能進行了重新定位并深入進行了政府職能輸出方式的改革，相應(yīng)的也明確了公共事業(yè)管理的不同層次的管理內(nèi)容及其方式。因此，對更主要的承擔(dān)宏觀公共事業(yè)管理事務(wù)的政府部門來說，戰(zhàn)略管理作為一種新的管理工具，對政府提出公共事業(yè)長遠的、全局的發(fā)展規(guī)劃，具有重要的作用。使政府更好地維護和代表公共利益現(xiàn)代公共事業(yè)管理社會環(huán)境的更加動態(tài)化和復(fù)雜化，其中一個重要的構(gòu)成因素就是公眾公共需求在總體上的增長與質(zhì)量和規(guī)格上的多元化要求。政府進行公共事業(yè)管理的基本目標(biāo)，是在公共事業(yè)領(lǐng)域代表和維護公共利益，而社會的公共利益是由若干區(qū)域內(nèi)或若干社會階層和團體的在基本方面具有共同性的利益構(gòu)成的，這就決定了在整個公共利益的構(gòu)成中，存在不同區(qū)域和團體的局部性的或質(zhì)量要求不同的共同利益。可以說，正是戰(zhàn)略管理的引入，使政府能通過這一管理工具的使用，在公共事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)最大限度地接近維護和代表公眾利益的基本目標(biāo)。戰(zhàn)略管理是作為一項管理技術(shù)或管理工具進入公共事業(yè)管理部門的，公共事業(yè)管理部門的戰(zhàn)略管理與私營部門的戰(zhàn)略管理在程序上或步驟上的基本相同，使得公共事業(yè)管理部門的戰(zhàn)略管理也具有戰(zhàn)略管理的一般特征，即上述的強烈的導(dǎo)向性、長期性和全局性、外向性、從外向內(nèi)的運作及理性與直覺的結(jié)合等。但是，公共事業(yè)管理部門畢竟是與私營部門在基本的組織目標(biāo)上完全不同的兩種組織，因而公共事業(yè)管理對這一管理技術(shù)的運用有其特定的要求，相當(dāng)程度上構(gòu)成了公共事業(yè)管理部門戰(zhàn)略管理的特點。最突出的就是在整個管理過程中體現(xiàn)出公共性?？傮w上看，公共事業(yè)管理部門在運用戰(zhàn)略管理時，會受到一些私營部門不必考慮或不必直接考慮的因素的影響和制約。這些因素主要是憲法的規(guī)定、立法和司法的規(guī)定、政府法規(guī)、管轄權(quán)限、稀缺資源、政治氣候等，因而國外學(xué)者認為在公共部門，“戰(zhàn)略計劃是在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)，為確定政府行為性質(zhì)和方向的基本決策所進行的專業(yè)性努力”。因此，公共事業(yè)管理部門在運用戰(zhàn)略管理時，以下幾點體現(xiàn)出其公共性所在：第一、在開始制定戰(zhàn)略計劃的過程中必須取得一致意見。第二、考慮公共事業(yè)管理部門的權(quán)限，或是關(guān)于公共組織立法的具體規(guī)定。第三、努力追求組織任務(wù)的明確性。第四、注意戰(zhàn)略績效評估中的社會效益指標(biāo)?？傊彩聵I(yè)管理的戰(zhàn)略管理在技術(shù)程序或步驟上與私營部門是基本相同的，因而公共事業(yè)管理中戰(zhàn)略管理也具有戰(zhàn)略管理的一般特性，但由于公共事業(yè)管理部門的基本性質(zhì)，決定了公共事業(yè)管理在運用戰(zhàn)略管理這一工具時，有自己公共性的特點，即必須從公共利益出發(fā)對戰(zhàn)略管理的程序或步驟提出特定的規(guī)定和要求。戰(zhàn)略管理的主要環(huán)節(jié)是什么？各自的作用和基本內(nèi)容是什么？目前，人們在理論上對戰(zhàn)略管理的過程的劃分是不一致的，如在對公共部門戰(zhàn)略管理過程的劃分上，管理學(xué)者布萊森設(shè)計了一個模式，將公共部門的戰(zhàn)略管理分為開始制定戰(zhàn)略計劃過程并取得一致意見、明確組織權(quán)限、闡明組織任務(wù)和價值、對外界環(huán)境進行評價、對企業(yè)內(nèi)狀況進行評價、確定組織面對的戰(zhàn)略性問題、制定戰(zhàn)略——處理問題、制定有效的未來的組織藍圖八個步驟；而美國學(xué)者奧斯本和蓋伯勒在進一步將公共部門戰(zhàn)略管理的步驟分為內(nèi)外形勢分析、判斷鑒定組織面對的要害問題、確定組織的基本任務(wù)、整合組織的基本目標(biāo)、繪制藍圖——成功的景象、制定實現(xiàn)這個藍圖和目標(biāo)的戰(zhàn)略、排列戰(zhàn)略時間表、測量評價最終結(jié)果九個步驟。這里，我們將公共事業(yè)管理部門的戰(zhàn)略管理分為環(huán)境分析、戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略實施和戰(zhàn)略評估四個主要環(huán)節(jié)進行分析：（一）、環(huán)境分析對所處的環(huán)境進行分析，這是公共事業(yè)管理部門戰(zhàn)略管理的第一步。公共事業(yè)管理環(huán)境是一個由多種交互作用的因素構(gòu)成的系統(tǒng)，包括生態(tài)的、文化的、政治的、經(jīng)濟的等方面。這些環(huán)境因素根據(jù)對公共事業(yè)管理部門決策的影響程度，實際上又可以分為一般環(huán)境和具體環(huán)境。一般環(huán)境指作為整個公共事業(yè)管理部門決策背景的環(huán)境因素，如社會文化心理、公共管理文化觀等；而具體環(huán)境則指對公共事業(yè)管理部門的決策、管理發(fā)生直接影響的因素，包括組織內(nèi)部的環(huán)境。環(huán)境分析的基本任務(wù)是運用系統(tǒng)思考和特定的分析模式或工具，分析影響組織的外部系統(tǒng)以及組織在這一特定外部系統(tǒng)背景下的優(yōu)勢與不足，了解外部的機會和威脅，從而奠定戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)。這一依靠特定工具所進行的環(huán)境分析通常被稱為SWOT分析，我們將在本章第三節(jié)中進行具體介紹。（二）、戰(zhàn)略規(guī)劃戰(zhàn)略規(guī)劃是在環(huán)境分析的基礎(chǔ)上形成戰(zhàn)略的過程，也是將戰(zhàn)略意圖轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略決策的過程。從戰(zhàn)略管理的角度看，公共事業(yè)管理部門的戰(zhàn)略規(guī)劃主要有以下幾個方面的活動：（1）確認重要的環(huán)境變化及趨勢的議題。（2）提出問題和確認目標(biāo)、任務(wù)。主要內(nèi)容是明確本身是什么組織并且組織將如何發(fā)展？組織的服務(wù)對象是什么？服務(wù)對象需要什么？我們應(yīng)當(dāng)進入什么樣的領(lǐng)域進行服務(wù)？等等。（3）決定組織在一定時期內(nèi)所注重或強調(diào)的主要價值。（4）通過戰(zhàn)略分析，選擇組織應(yīng)當(dāng)進入的領(lǐng)域，并設(shè)定基本的明確的策略方向。（5）通過戰(zhàn)略選擇，確定組織應(yīng)當(dāng)采取的戰(zhàn)略類型。（6）設(shè)定執(zhí)行所選擇的戰(zhàn)略的行動方案，即將戰(zhàn)略選擇的結(jié)果進一步體現(xiàn)在公共服務(wù)的品種規(guī)格、功能戰(zhàn)略和資源分配等方面。（三）、戰(zhàn)略實施所謂戰(zhàn)略實施，是通過建立和發(fā)展行動的能力和機制，將戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實績效的過程。戰(zhàn)略實施是戰(zhàn)略規(guī)劃的延伸，兩者之間有密切的關(guān)系，且都涉及到公共事業(yè)管理的一些基本職能，但兩者不僅涉及的職能各有偏重，而且有根本的不同。一般來說，戰(zhàn)略規(guī)劃是一個思維過程，是在行動之間部署力量，整個規(guī)劃重在目的有效性，且在戰(zhàn)略規(guī)劃制定的過程中需要協(xié)調(diào)的是少數(shù)人，涉及了計劃、雖然涉及到了計劃、組織、協(xié)調(diào)等，但偏重在計劃職能；而戰(zhàn)略實施是行動過程；是在行動中管理和運用力量，整個行動實施關(guān)注效率，且在戰(zhàn)略實施過程中需要更廣泛的行動者之間的協(xié)調(diào)，總體上偏重于組織和協(xié)調(diào)職能的發(fā)揮。戰(zhàn)略實施的首要問題是組織保證。組織是手段，是實現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃的手段，“戰(zhàn)略決定結(jié)構(gòu)”是戰(zhàn)略實施階段所必須依據(jù)的原則，不同的戰(zhàn)略要求不同的組織結(jié)構(gòu)與之相適應(yīng)。當(dāng)然，戰(zhàn)略實施階段的內(nèi)容是很豐富的，一般來說，戰(zhàn)略涉及的問題和環(huán)境很多，包括組織在內(nèi)，主要有以下幾個方面的活動：（1）確定實際目標(biāo)與實施的具體指標(biāo)。（2）進行功能戰(zhàn)略的選擇。所謂功能戰(zhàn)略，就是針對所確定的總體戰(zhàn)略中的關(guān)鍵因素，強化組織提供公共產(chǎn)品和服務(wù)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。（3）進行有效的資源配置。（4）根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃的要求，建立有效的組織結(jié)構(gòu)，使組織結(jié)構(gòu)與戰(zhàn)略相匹配。（5）建立和發(fā)展有效的溝通與協(xié)調(diào)機制。（6）促進變革，克服變革的阻力。（7）通過政府及社會營銷，促進戰(zhàn)略實施。（四）、戰(zhàn)略評估公共事業(yè)管理部門的戰(zhàn)略管理，是公共事業(yè)管理部門為應(yīng)付其外部及內(nèi)部環(huán)境的急劇變化而產(chǎn)生的。實際上，環(huán)境的快速而劇烈的變化是貫穿于整個戰(zhàn)略管理過程中的，即不但在戰(zhàn)略規(guī)劃制定過程中，也在戰(zhàn)略規(guī)劃的實施過程中。正如一般的計劃執(zhí)行必須要有必要的反饋控制一樣，戰(zhàn)略管理過程也需要建立一種反饋機制，這就要依靠戰(zhàn)略評估。因此，所謂戰(zhàn)略評估，就是對戰(zhàn)略實施進行監(jiān)控，并對戰(zhàn)略實施的績效進行系統(tǒng)的評估的過程。從戰(zhàn)略管理的整體來看，戰(zhàn)略評估主要是建立一種反饋機制，是整個戰(zhàn)略管理的一個重要組成部分和環(huán)節(jié)。戰(zhàn)略評估主要包括以下活動：（1）檢查戰(zhàn)略基礎(chǔ)。為了把握戰(zhàn)略基礎(chǔ)的狀況，可以通過這樣一些關(guān)鍵問題進行了解：優(yōu)勢是否是優(yōu)勢，優(yōu)勢是否等到加強？內(nèi)部弱點是否還是弱點，在實施過程中又出現(xiàn)了哪些新的弱點？內(nèi)部機會是否變化，是否有新的機會？外部威脅是否存在，是否有新的威脅等?？傊?，就是要通過弄清上述關(guān)鍵性問題，以了解構(gòu)成現(xiàn)行戰(zhàn)略的機會與威脅、優(yōu)勢與弱點等是否發(fā)性了變化，發(fā)生了什么變化，以及發(fā)生這種變化的原因，從而為進行戰(zhàn)略的適時調(diào)整奠定基礎(chǔ)。（2）衡量戰(zhàn)略績效。就是將戰(zhàn)略規(guī)劃中的目標(biāo)與實際結(jié)果進行比較，找出實施戰(zhàn)略規(guī)劃過程中已取得的成績。通常，科學(xué)地衡量戰(zhàn)略績效，有賴于確立明確的并盡可能量化的績效評價指標(biāo)。同時，戰(zhàn)略績效衡量還要通過對成績的評估，進一步深入并回答這樣一些重要的問題：組織的結(jié)構(gòu)是否與戰(zhàn)略的要求相一致？戰(zhàn)略是否與外部環(huán)境要求相一致？戰(zhàn)略規(guī)劃的制定及實施是否達到了資源的最佳配置？戰(zhàn)略涉及的風(fēng)險程度是否合適？戰(zhàn)略實施的時間表是否恰當(dāng)？等等。（3）戰(zhàn)略的修正與調(diào)整。這是一個對已有戰(zhàn)略進行重新決策的過程，即通過戰(zhàn)略基礎(chǔ)檢查和戰(zhàn)略績效評估，決定是否繼續(xù)實施戰(zhàn)略，或是調(diào)整戰(zhàn)略，或是重組戰(zhàn)略甚至終止戰(zhàn)略。總之，公共事業(yè)管理部門的戰(zhàn)略管理是一個主要包含了環(huán)境分析、戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略實施和戰(zhàn)略評估四大環(huán)節(jié)的完整的管理過程。但是，這一過程不是形式主義的，即在實際中并不是所有戰(zhàn)略管理都必須遵循四個環(huán)節(jié)中的所有步驟。應(yīng)該說，公共事業(yè)管理部門運用戰(zhàn)略管理的重要的作用主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，使公共事業(yè)管理部門的管理能適應(yīng)環(huán)境的需要和變化，具有全局性和長遠性，提高管理的針對性和效率；另一方面，對公共事業(yè)管理部門來說，則在于促進組織本身不斷地變革和學(xué)習(xí)，保證公共部門長期和穩(wěn)定的發(fā)展。組織學(xué)習(xí)，是現(xiàn)代社會一切組織面臨的一個至關(guān)重要的任務(wù)和課題。公共事業(yè)管理部門運用戰(zhàn)略管理的基本原則是什么？從戰(zhàn)略管理是面向未來的謀劃，是理性和直覺的結(jié)合來看，在一定意義上，制定戰(zhàn)略是一種管理藝術(shù)，但由于它又是一個客觀的由一定步驟或環(huán)節(jié)組成的客觀過程，因而是有一定規(guī)律可循的，也是有一些基本原則可依的。這些原則主要包括以下幾點：（1）、以社會公眾的共同需要為出發(fā)點制定戰(zhàn)略必須有一個基本的出發(fā)點或立足點，而這個立足點不能建立在主觀妄想上，應(yīng)當(dāng)建立客觀的社會需要之上。對于公共事業(yè)管理部門來說，這個客觀需要就是社會公眾的共同需要，而公共事業(yè)管理部門也只有不斷地滿足社會公眾的共同需要，促進社會公共利益的增長，才可能存在和發(fā)展。具體到一個中低層的提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的公共事業(yè)管理機構(gòu)而言，滿足社會公眾的共同需要，也就是滿足一定區(qū)域內(nèi)公眾的需要、公共產(chǎn)品市場的需要（現(xiàn)代公共事業(yè)所提供的產(chǎn)品基本上不是全免費的，且由于政府公共事業(yè)管理方式的發(fā)展即通常不直接生產(chǎn)或提供這些產(chǎn)品和服務(wù)，因而客觀上存一個公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場）。根據(jù)這一原則制定公共事業(yè)管理部門的戰(zhàn)略，要求避免只把眼光局限于現(xiàn)有的產(chǎn)品和服務(wù)上，應(yīng)該認識到特定時期的公共產(chǎn)品和服務(wù)只是滿足這一時期公眾需要的一種形式，而公眾的共同需要是永存的，也是發(fā)展的，因而這些產(chǎn)品和服務(wù)形式是可以改變的且是必須改變的。因此，要根據(jù)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、社會的變遷，以及公眾偏好的變化，采用不同形式滿足公眾的需要。根據(jù)這一原則制定公共事業(yè)管理部門的戰(zhàn)略，必須真正認識公眾的需求到底是什么，以及公眾的價值準則是什么。公共事業(yè)的內(nèi)容是一定時期內(nèi)公眾基本生活的共同需要。雖然現(xiàn)代社會公眾的需求已呈多樣化的趨勢，但納入公共事業(yè)管理范圍的不是少數(shù)人特殊的需求，而是多數(shù)人的與他們基本生活密切相關(guān)的需求。因此，在商業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，制定產(chǎn)品戰(zhàn)略時雖然也強調(diào)社會需求問題，而通常反映到具體企業(yè)時，往往可以針對社會某一特殊群體進行戰(zhàn)略定位，如一個著名的例子是美國30年代汽車制造企業(yè)卡迪拉克公司將所生產(chǎn)的汽車定位于與鉆石和貂皮大衣競爭，即定位于滿足特定的一少部分上層滿足“地位”的需要，結(jié)果取得了成功，但在公共事業(yè)管理領(lǐng)域內(nèi)，則是與其公共性的基本要求不吻合的，也是難以成功的。（2）、使戰(zhàn)略管理過程盡可能簡單化和非程式化有正確的出發(fā)點，制定成功的戰(zhàn)略規(guī)劃和形成一定的管理步驟是戰(zhàn)略管理取得成功的前提，但這并不能保證成功的實施。因為環(huán)境是變化的，任何事情總是做的比想的更為困難，并不是緊緊靠預(yù)先設(shè)定的環(huán)節(jié)按部就班的執(zhí)行就能達到目標(biāo)。一般來說，制定計劃是要防備可能發(fā)生的變化，而制定戰(zhàn)略則是要利用可能發(fā)生的變化，因為變化意味著機會，一個組織正是要隨時把握機會以獲得成功。實際上，戰(zhàn)略管理正是一種促進組織學(xué)習(xí)和行動的過程，是讓組織在學(xué)習(xí)和行動中不斷把握機會取得發(fā)展的過程。因此，進行戰(zhàn)略管理時雖然必須設(shè)定管理環(huán)節(jié)，但不能僅僅將這一管理只視為一個正式的控制系統(tǒng)，必須盡量避免程式化行為。為此，公共事業(yè)管理部門在進行戰(zhàn)略管理時，更應(yīng)該將其視為一個在進行管理過程中可以不斷使用的分析工具、管理工具。通常，為了盡可能簡單化，應(yīng)消除過于專業(yè)和神秘的計劃術(shù)語。為了避免程式化行為，可以對任務(wù)分配、團隊成員、會議形式及計劃日期進行適當(dāng)變動，同時，過程也不應(yīng)是完全可預(yù)期的