【導讀】點，以及環(huán)境管理的類型、模式、5大手段、6大職能。在這一章，我們主要來介紹與環(huán)境管理有關(guān)的若干基本問題。學習，使人們對環(huán)境管理有一個最基本的了解。有什么樣的環(huán)境管理概念和思想，建立什么樣的環(huán)境管理理論和環(huán)境戰(zhàn)略，如何。深化環(huán)境管理實踐，取決于對環(huán)境這一概念的理解程度和對環(huán)境問題的認識水平。然而，由于人們的工作領(lǐng)域和認識問題的角度不同對環(huán)境的理。許多專家學考從各自的角度劉于環(huán)境的概念進行了不同的闡述?！叭藗冑囈陨娴淖匀画h(huán)境和社會環(huán)境的總體”。把環(huán)境簡單理解為空間和物質(zhì)顯然是不全面的。到目前為止有關(guān)環(huán)境的定義多達幾十個，但。自然環(huán)境是指直接或間接影響人類生存和。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落等人類有目的、有計劃創(chuàng)造出來的聚落環(huán)境。談到環(huán)境總是相對于某個主體而言的，它因主體的不同而不同，隨主體的變化而變化。為上體的環(huán)境，后者足以生物為主體的環(huán)境。不考慮這些社會因素，環(huán)境問題就無論得到根本性的解決。

　　

【正文】 理模式。 所謂環(huán)境管理模式是指 在 特定的環(huán)境管理組織模式中所確定的環(huán)境管理系統(tǒng)的運行模式。到 目 前為止，關(guān) 于 環(huán)境管理的模式共 有三 種類型：一是區(qū)域管理模式，二是行業(yè)管理模式，三是區(qū)域與行業(yè)相結(jié)合的管理模式。 區(qū)域管理模式 區(qū)域管理模式也稱為 “塊塊管型”模式。它是將 同 一區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問題 ， 不分行業(yè)、不分 領(lǐng)域、不分類別均納入 該 區(qū)域環(huán)境管理范圍的管理模式。這種模式是世界各國最早普遍采用的、以行政區(qū)劃為特征的管理模式。該模式的確立，主要源 于 國家的區(qū)域行政管理體制和模式，源 于 環(huán)境保 護 組織機構(gòu)的“塊塊管理”的人事制度和體制。我國《環(huán)境保護法》中關(guān)于“地方政府對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負 責 ”的法律規(guī)定就是區(qū)域管理模式的表征 。 區(qū)域管理模式是環(huán)境管理模式 中 的主要模式，是其它管理模式的基礎。在我國的長期環(huán)境管型實踐中，諸如資源環(huán)境管理、纖濟協(xié)作區(qū)環(huán)境管理、城巾環(huán)境管理、鄉(xiāng) 鎮(zhèn)環(huán)境管理、農(nóng)業(yè)環(huán)境管理和自然保護 K環(huán)境管理等都是采川的區(qū)域管理模式。 2．行業(yè)管理模式 行業(yè)管理模式也稱為“ 垂直 管理”或“條條管理”模式。這是跨越行政區(qū)域范圍，以行業(yè)作為管理對象，以行 業(yè) 環(huán)境問題作為管理內(nèi)容的一種管理模式，是對區(qū)域管理模式的補充。這種管理模式出現(xiàn)的時間較短，最 早出現(xiàn) 在經(jīng)濟體制 比較完備的西方國家。在我國，這種管理模式還不很成熟，只是作為一 個補充和輔助的模式而存在的。在環(huán)境管理實踐 中 ，到目前為 止 ，還沒有 — 個非常成熟的行業(yè)管理模式和經(jīng)驗以供借鑒。 我們要清醒認識到 下 面這樣 一 個 事實：以“塊塊管理”為主的區(qū)域管理模式是造成地區(qū)間環(huán)境保 護 工作不平衡的重要 原因 之一：這是因為，如果僅僅采取區(qū)域管理模式，那么，由十區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，必然造成區(qū)域之間環(huán)境管理力廢的不均衡。因而必然造成不向地區(qū)的同 — 4?業(yè)企、 [k／ t 環(huán)保投入上存在很大的差異，進而必然影響到企業(yè)的牛產(chǎn)成本和經(jīng)濟效益。這樣，不同地區(qū)、同一‘行業(yè)的企業(yè)產(chǎn)品進入物質(zhì)流通領(lǐng)域以后必然形成了不公平的市場競爭環(huán)境。其結(jié)果足， — 方面破壞了市場經(jīng)濟公平競爭的原則，從而阻礙了經(jīng)濟的持續(xù)、俊康發(fā)展和市場經(jīng)濟體制的建立與完善，加大了區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展 的不平衡。另 — 方面，仔市場經(jīng)濟條件 F，以追求最大經(jīng)濟效益為目的的各種經(jīng)濟行為主缽必然采取消極的、觀望和等待的態(tài)度，想萬設法減少環(huán)境保護的投入以降低生產(chǎn)成本、提高經(jīng)濟效益。在客觀上勢必給環(huán)境管朋 [作造成盧大的阻力和難度，影響到國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標的順利實施。 這正是行業(yè)管理模式嚴生的前提和歷史背景，行業(yè)管理模式彌補丁區(qū)域管理模式的不足和局限性，足巾場經(jīng)濟個斷完善的產(chǎn)物，也是環(huán)境管理實踐深入發(fā)展的需要。 區(qū)域與行業(yè)相結(jié)臺的管理模式 這是以區(qū)域管理為主、區(qū)域與行業(yè)相結(jié)合的管理模式。行業(yè)管 理 模 式作為區(qū)域管理模式的補充和修正，對 市 場經(jīng)濟體制的建立利完善，深化環(huán)境管理的實踐將起到重要的作用。但這種管理模式也存在著 一 定的不足和局限性。第一，開展行業(yè)環(huán)境管理需要很好地 解決縱向的“ 條條 管理” 和橫向的“ 塊 塊管理”的機制問題。在實現(xiàn)“兩個根本性轉(zhuǎn)變”的新形勢下，如何實現(xiàn)這兩種管那機制的有效銜接和正常運轉(zhuǎn)是一個新的課題，需要在實踐中不斷地加以探索和研究。第 二 ，行業(yè)環(huán)境管理并不能解決所有的區(qū)域環(huán)境問題。例如，資源開發(fā)過程中產(chǎn)生的環(huán)境問題涉及到非常廣泛的領(lǐng)域和方面，僅僅依靠 行 業(yè)環(huán)境管理是遠遠不夠的，需要通過區(qū)域環(huán)境 管理才能有效解決。再如，“白色污染”問題的解決也超 出了行業(yè)管理的范疇，需要采取綜合性的區(qū)域?qū)Σ吆痛胧? 因此，不論是區(qū)域管理模式還是行業(yè)管理模式部存在著各自的不足和局限性，這 二 者之間存在著互補的關(guān)系。只有將二者有機地結(jié)合起來，才能有效地解決各類環(huán)境問題。區(qū)域與行業(yè)相結(jié)合的管理模式 v實質(zhì)上是一種既能發(fā)揮地方政府區(qū)域行政管理體制的優(yōu)勢，又能兼顧行業(yè)管理體制的特長，揚長避短、優(yōu)勢互補的有效管理模式。 實現(xiàn)出單獨的區(qū)域管理模式或行業(yè)管理模式向區(qū)域與行業(yè)相結(jié)合管理模式的轉(zhuǎn)變既是新形勢下環(huán)境管理戰(zhàn)略研究 的重要內(nèi)容，又是深化我國環(huán)境管理實踐的客觀需求。實施這種管理模式一方面有利于推進國家的環(huán)境管理實踐，另?方面又有利于保護市場經(jīng)濟的公平、效益原則，加快經(jīng)濟體制和經(jīng)濟增長方式的根本性轉(zhuǎn)變，促進區(qū)域經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長，推進國家的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。 第四節(jié) 環(huán)境管理的手段與職能 一、 環(huán)境管理的手段 同其它管理一樣，環(huán)境管理是 —— 個具合對象性、目的性的管理過程。為了實現(xiàn)管理 目標，需要運用 —— 定的手段對管理對象施以控制和管理。 所謂環(huán)境管理手段是指為實現(xiàn)環(huán)境管理目標，管理主體針對客體所采取的必需、有 效的手段。根據(jù)各種手段在環(huán)境管理中的作用與功能的大小可依次分為法律手段、經(jīng)濟手 段、行政手段、技術(shù)手段和教育手段。 1．法律手段 環(huán)境管理的法律手段是指管理者代表國家和政府，依據(jù)國家環(huán)境法律、法規(guī)所賦予的，并受國家強制力保證實施的、對人們的行為進行管理以保護環(huán)境的手段。法律手段是環(huán)境管理的 — 個最基本的手段，是其它手段的保障和支撐，通常亦稱為“最終手段” 。 目前，在中國已初步形成了由國家憲法、環(huán)境保護基本法、環(huán)境保護單行法、環(huán)境保護相關(guān)法、地方劉；境法律法規(guī)、環(huán)境保護標準以及環(huán)境保護 國際公約協(xié)定等組成的環(huán)境保護法律體系，這是強化環(huán)境監(jiān)督管理的根本保證。如圖 2— 1所示。 法律手段具有以 下重 要特征： 強制性 ：法律手段的強制性表現(xiàn)為由國家權(quán)力機關(guān)或各級政府管理機構(gòu)依據(jù)國家的環(huán)境法律、法規(guī)將人們的各種行為強制納入法制化軌道，使環(huán)境法律、法規(guī)成為人們必須遵守的有利于環(huán)境保護的行為 準 則，具有普遍的約束力。各個部門、單位和每個公民都務必遵守，不得違反。否則，就要繩之以法。 權(quán)威性 ：法律手段的權(quán)威性表現(xiàn)為法律、法規(guī)對人們的約束遠遠大于行政命令、道德規(guī)范和價值觀念對人們的約束。法 律、法規(guī)所確立的行為 準 則是最高的行為準則。當法律、法規(guī)與行政命令、道德規(guī)范和價值觀念發(fā) 生 沖突和矛盾的時候，人們必須服從法律、法規(guī)的要求，按照國家環(huán)境法律、法規(guī)的要求來調(diào)整和規(guī)范自己的行為。 規(guī)范性： 法律手段的規(guī)范性表現(xiàn)為法律、法規(guī)都有各自規(guī)定的內(nèi)容和相應的解釋及執(zhí)行程序。各種法規(guī)應服從法律，各種法律 應 服從憲法，它們之間并 不 發(fā)生沖突和矛盾。 因此，運用法休手段進行環(huán)境管理具有明顯的規(guī)范性特征。 方向，環(huán)境法律和法規(guī)對所 有的組織和個人做 11l了統(tǒng)一的行為規(guī)定。既規(guī)定了人們在一定 的 情況 下 ；可以做什么， 不可以做 什么；同時 規(guī) 律規(guī)范來 做 為評價人們 行 為的標 準 ，哪種行為是合法的， 應 受到法律的保護；哪種行為是下合法的或訪法的，應受到法律的制裁。另一方面，法律和法規(guī)在對人們的行為規(guī)范 做 出規(guī)定的同時，也規(guī)定了法律、法規(guī)本身的執(zhí) 行 程序，告訴執(zhí)法者什么樣的執(zhí)法程序是合法的， 什么的 執(zhí) 法程 序是違法的。 共同性： 法律手段的共 同 性表現(xiàn)為法律面前人人平等，沒有特殊的公民。不論是國家機關(guān)，還是社會團體，不論是政府官員，還是普通公民，都 不 能超越法律之上，都要在法律的范圍內(nèi) 實施自己 的行為。 持續(xù)性： 法律手段的持 續(xù) 性表現(xiàn)為法律、法規(guī) 具有較強的時間穩(wěn)定性和持續(xù)的有效 性 。它不同 于 一般的行政管理 規(guī) 定 和 規(guī)章制度，可以朝令夕改，也不因為 領(lǐng)導人 的更 換和 政府權(quán)力的交替而發(fā)生變化。 應當指出的是，環(huán)境管理中的法律手段運用得最好的是市場經(jīng)濟體制和 法 律體系比較完備的工業(yè)發(fā)達 國家 ，而 法 律手段在發(fā)展中國家發(fā) 揮 的作用很小，這是世界范圍內(nèi)帶有普遍性的 問 題。 但可以預見 ，隨著社會法制化進程的加快，客觀存在的這種差別將不斷縮 小。 2．經(jīng)濟手段 環(huán)境管理的經(jīng)濟手段是指管理 者 依據(jù)國家的環(huán)境經(jīng)濟政策和經(jīng)濟法規(guī)，運用價格、成本、利潤、信貸、利息、稅收、 保險、收費和罰款等經(jīng)濟杠桿來調(diào)節(jié)各方面的經(jīng)濟利益關(guān)系，規(guī)范人們的宏觀經(jīng)濟行為，培育環(huán)保市場以實現(xiàn)環(huán)境和經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的手段。環(huán)境管理的經(jīng)濟手 段可分為宏觀經(jīng)濟手段和微觀經(jīng)濟手段兩種。 (1)宏觀管理的經(jīng)濟手段，是指 國 家運用價格、稅收、信貸、 保險等經(jīng)濟政策來引導和規(guī)范各種經(jīng)濟行為主 體 的微觀經(jīng)濟活動，以滿足環(huán)境保 護 要求 ，把微觀經(jīng)濟活動納入 到國家宏觀經(jīng)濟 可 持續(xù)發(fā)展的軌道 上來 的手段。 (2)微觀管理的經(jīng)濟手段，是指管理者運用征收排污費、污染賠款和罰款、押金制等經(jīng)濟措施米規(guī)范經(jīng)濟行為 主 體的經(jīng)濟活動，引導和 強化企 業(yè) 內(nèi)部的自主管理，促進污染防治和生態(tài)保護 的 手段。 環(huán)境管理經(jīng)濟手段的核心作用是貫徹物質(zhì)利益原則，將對環(huán)境有害活動的外部影響綜合到經(jīng)濟核算 LV 士。即把各種經(jīng)濟行為的外部不經(jīng)濟性內(nèi)化到生產(chǎn)成本中。運用經(jīng)濟手段，從 — 定意義上說，就是在閥家宏觀指導廠通過各種具體的經(jīng)濟措施不斷調(diào)整各方面的經(jīng)濟利益關(guān)系，限制損害環(huán)境 的 經(jīng)濟 行 為，獎勵保護環(huán)境的經(jīng)濟活動。把企業(yè)的局部利益同今社會的共問利益有機地結(jié)合起來。 經(jīng)濟手段具 有 以下 主 要特征： 利益性： 利益 性是 經(jīng)濟 手 段的根本特征。它是指經(jīng)濟手段應符合物質(zhì) 利益原則，利 用 經(jīng)濟手段開展環(huán)境管理，其核心是把經(jīng)濟行為主體的環(huán)境責任和經(jīng)濟利益結(jié)合起來，運用激勵原則充分調(diào)動企業(yè)環(huán)境保護的積極性 。 讓企業(yè)既主動承擔環(huán)境保護的責任和義務， 又能從中獲得有利于自我發(fā)展的機遇和外部環(huán)境。 間接性： 它是指國家運用經(jīng)濟手段對各方面經(jīng)濟利益進 行 調(diào)節(jié)，來間接控制和 干預 各經(jīng)濟行為主體的排污行為、生產(chǎn)方式、資源開發(fā)與利用方式。促使各經(jīng)濟行為主體 自 主選 擇 既有利于環(huán)境保護，又有利于經(jīng)濟發(fā)展的資源開發(fā)、生產(chǎn)和經(jīng)營策略。 有償性： 它是指各經(jīng)濟行為主體在環(huán)境責任與經(jīng)濟利益方面應遵循等價交 換的原則。即實行誰開發(fā)誰保護、誰利用誰補償、誰破壞誰恢復、誰污染誰治理的“使用者支 付 原則”。環(huán)境資源是發(fā)展經(jīng)濟的基礎，但發(fā)展經(jīng)濟不能損害或降低環(huán)境資源的價值存量。無論是資源開發(fā)活動，還是企業(yè)生產(chǎn)行為，在獲取經(jīng)濟利益的同時，必須以增加環(huán)境保 護 投入、交納排污費或污染賠款等形式來承擔與此相應的環(huán)境責任，消除由此所造成的環(huán)境破壞和影響 。 企業(yè)的行為是經(jīng)濟行為，制約和規(guī)范經(jīng)濟行為的最有效手段是經(jīng)濟手段。但是，在環(huán)境管理中讓經(jīng)濟手段發(fā)揮應有的作用必須滿足 — 個基本前提：這就是企業(yè)因違反環(huán)境法律、法規(guī)所必須支付的用 于環(huán)境保護的補償或費用必須大于企業(yè)因逃避環(huán)境責任而獲取的非法收入的額度。具體地說，只有當經(jīng)濟處罰或收費的額度超過其因減少環(huán)境保護投入所節(jié)省下來的貨幣價值時，環(huán)境管理的經(jīng)濟手段才能真正發(fā)揮應有的作用。企業(yè)才能積極主動地調(diào)整自己的經(jīng)濟 行 為，認真開展污染預防和治理工作。 3．行政手段 環(huán)境管理的行政手段是指在國家法律監(jiān)督之下，各級環(huán)保行政管理機構(gòu)運用國家和地方政府授予的行政權(quán)限開展環(huán)境管理的手段。例如，對那些違反環(huán)境保護法律和法規(guī)的行為進行警告，對擅自拆除或閑置環(huán)境保護設施的行為責令重新安裝使用．對污染嚴 重又難以治理的企業(yè)，責令停業(yè)、責令關(guān)閉、責令拆遷或限期整改等就是環(huán)境管理中的 行 政手段。 行政手段是行政管理的基本 手 段，它具有以 下 主要特征： 權(quán)威性： 用行政手段開展環(huán)境管理，起主要作用的是管理者的權(quán)威。這是因為行政手段的有效性和所發(fā)出指令的接受率以及上、下級之間的溝通，在很大程度上取決于管理者的權(quán)威。管理者的權(quán)威越高，被管理者對管理者所發(fā)出指令的接受率就越高，上 下級 之間的溝通情況就越正常。因此，提高管理 者 的權(quán)威是提高行政手段有效性的前提。管理者權(quán)威的提高，主要取決于管理者所具有的行政權(quán)限的大小 。另外，還與管理各自身在管理工作中所表現(xiàn)出來的良好管理素質(zhì)及管理才能有關(guān)。提高行政手段的有效性必須受到國家法律的監(jiān)督和制約，要堅持依法行政，依法管理。 強制性： 行政手段是通過行政命令、指示、規(guī)定或指令性計劃等來對管理對象進行指揮和控制，因而就必然具有強制性。但是這種強制性與法律手段的強制性又有所不同。從強度看，法律手段的強制程度高，它通過國家執(zhí)法機關(guān)來執(zhí)行，它規(guī)定了人們的行為規(guī)范，只能做什么和不能做什么，否則就是違法。而行政手段的強制程度則相對低些。它主要強調(diào)原則上的高度統(tǒng)一，并不排斥人們在手段上的 靈活多樣性。從制約范圍上看，法律手段的強制性對管理系統(tǒng)的子系統(tǒng)和任何個體都是 — 致的。而行政手段的強制性一般只對特定的部門或特定的對象才有效。 具體性： 環(huán)境管理的行政手段不同于環(huán)境管理的法律、教育手段，它較為具體。 法 律手段具 有 概括性的特點 ， 適用范圍 廣 。教育手段具有抽象性的特點，適用范圍更廣。行政手段的具體性一方面表現(xiàn)在從行政命令發(fā)布的對象到命令的內(nèi)容都是具體的，另一方 面 表現(xiàn)在行政手段在實施的具體方式、方法上因?qū)ο?、目的和時間的變化而變化。因此，它往往只對某一特定時間和對象有用，否則是無效的。 無償性： 運用行政手段 開 展環(huán)境管理，管理 者 可根據(jù)上級的有關(guān)規(guī)定和環(huán)境保護目標要求，有權(quán)對下級的人、財、物和技術(shù)進行調(diào)動和使用，有權(quán)對經(jīng)濟行為主體的生產(chǎn)與開發(fā)行為進行統(tǒng) — 管理，不實行等價交換的原則，因而具有明顯的無償性特征。 4．技術(shù)手段