【正文】 作保障的。但我國(guó)銀行業(yè)發(fā)生的各種違法違規(guī)案件，暴露了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在制度建設(shè)與執(zhí) 行中存在 著明顯的缺陷。 （一）體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期存在制度缺陷。在兩種體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，由于新舊體制的摩擦、深層次矛盾沒(méi)有得到根本解決，容易產(chǎn)生金融風(fēng)險(xiǎn)。這是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的國(guó)家所特有的風(fēng)險(xiǎn)，主要是由于缺乏市場(chǎng)機(jī)制的約束力和經(jīng)濟(jì)主體之間不完整甚至扭曲的信用關(guān)系造成的。 1998 年經(jīng)濟(jì)過(guò)熱和亞洲金融危機(jī)期間，包括亞行在內(nèi)的各國(guó)銀行案件不斷發(fā)生。在外界看來(lái)，這種似乎與宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)周期相伴隨的“怪圈”再次投影在我國(guó)加速改革的銀行業(yè)身上。國(guó)民經(jīng)濟(jì)處于高速增長(zhǎng)期，又是矛盾的凸顯期，社會(huì)調(diào)解、監(jiān)督機(jī)制 和法律建設(shè)還不完善，誘發(fā)犯罪的消極因素增多。處于改革攻堅(jiān)階段的銀行業(yè)，大量的新制度還很不完善，操作還不規(guī)范，管理還不夠嚴(yán)謹(jǐn)，最容易給犯罪分子帶來(lái)可乘之機(jī)，致使銀行案件在經(jīng)濟(jì)改革、銀行改革的過(guò)程中不斷呈現(xiàn)。 （二）公司治理機(jī)制不完善。公司治理是一系列定義了股東、管理者、債權(quán)人和其他利益相關(guān)人之間關(guān)系的規(guī)則。公司治理的目的為解決因所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離而產(chǎn)生的委托－代理問(wèn)題而設(shè)定的制度安排。從銀行內(nèi)部來(lái)看，國(guó)有商業(yè)銀行的公司治理機(jī)制建設(shè)取得一定的成果。但是，公司治理機(jī)制的改革并不徹底，普遍存在缺陷。表現(xiàn)在 ：責(zé)任不清，權(quán)力不明，追究不嚴(yán)，經(jīng)營(yíng)決策權(quán)過(guò)于集中，缺乏有效的制衡機(jī)制，尤其對(duì)基層高管人員缺 乏有效監(jiān)督，導(dǎo)致“內(nèi)部人控制”問(wèn)題嚴(yán)重。從一定意義上來(lái)說(shuō)，這也是近來(lái)國(guó)有商業(yè)銀行案件高發(fā)的最主要原因。 （三）內(nèi)控基本制度安排缺失或執(zhí)行不力。主要表現(xiàn)在內(nèi)部控制不能覆蓋所有風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，許多基層機(jī)構(gòu)未建立并執(zhí)行異地交流制度、重要崗位輪換制度、強(qiáng)制休假制度和近親屬回避制度，從而為犯罪分子長(zhǎng)期作案、合伙作案提供了可乘之機(jī)；內(nèi)控制度建設(shè)滯后于業(yè)務(wù)發(fā)展，控制手段欠缺，操作風(fēng)險(xiǎn)突出；銀行內(nèi)部各崗位有章不循、違規(guī)操作 、逆程序辦理業(yè)務(wù)、玩忽職守等問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重。權(quán)力大于制度、情面大于制度，違反領(lǐng)導(dǎo)意志就會(huì)下崗失業(yè)，喪失利益，制度執(zhí)行受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，“順?biāo)饲椤背蔀椤皾撘?guī)則”。 （四）制裁違規(guī)行為的制度安排力度不夠。由于“人是理性的”，因此當(dāng)違反制度所付出的成本小于收益時(shí)，制度對(duì)人的約束就會(huì)大打折扣。在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)中，主要表現(xiàn)為對(duì)案件的查處不嚴(yán)，責(zé)任追究的力度不夠。對(duì)違法違紀(jì)人員處理上，靈活性有余，原則性不足；重經(jīng)濟(jì)處罰，輕行政處分；避重就輕，只處理當(dāng)事人，不層層追究相關(guān)責(zé)任人和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；個(gè)別機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)違規(guī)違紀(jì)案件往 往是大事化小、小事化了，甚至為保政績(jī)，隱瞞案件，自行消化，使案件得不到及時(shí)查處，助長(zhǎng)了作案人的僥幸心理。由于對(duì)違規(guī)問(wèn)題查處不嚴(yán)，變相培育了“違規(guī)文化”，即不 違規(guī)吃虧、不違規(guī)不發(fā)展。 （五）缺少有效監(jiān)督制約的制度安排。內(nèi)部審計(jì)部門(mén)未真正做到全系統(tǒng)垂直管理，片面服從本單位領(lǐng)導(dǎo)，只對(duì)同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，不能獨(dú)立地進(jìn)行審計(jì)檢查和做出公正評(píng)價(jià)。內(nèi)審實(shí)施缺乏權(quán)威性，往往只是對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題建議、督促整改，很少給予處罰。一些銀行機(jī)構(gòu)事中復(fù)核和事后監(jiān)督，還存在一定的制度漏洞。另外，社會(huì)公眾缺乏基本的金融知識(shí)，社會(huì)監(jiān) 督薄弱，加之銀行信息不透明，使銀行業(yè)不規(guī)范操作得以長(zhǎng)期存在。 推進(jìn)銀行業(yè)制度變遷，切實(shí)防范案件風(fēng)險(xiǎn) 制度變遷是人們特定的活動(dòng)方式和相互關(guān)系的行為規(guī)則的變化，它意味著一種更有效的制度安排對(duì)另一種制度安排的替代過(guò)程。由于防范銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)案件風(fēng)險(xiǎn)的制度選擇目標(biāo)是明確的，為此制度變遷是必然的選擇。 （一）加快銀行業(yè)的改革步伐。完善公司治理是國(guó)有銀行改革的核心。良好的公司治理正是確保銀行利益相關(guān)者利益均衡的制度安排，它是銀行良好運(yùn)作和科學(xué)管理的根源和基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)銀行價(jià)值最大化目標(biāo)的制度保障。 我國(guó)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)要以國(guó)際最佳做法和銀監(jiān)會(huì)頒布的改革指引為參照，以公司治理改革為核心， 理清產(chǎn)權(quán)關(guān)系，不斷改革內(nèi)部管理體制，強(qiáng)化財(cái)務(wù)約束和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制，徹底轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，從根本上防范案件風(fēng)險(xiǎn)。 （二）進(jìn)一步完善內(nèi)控制度。商業(yè)銀行的競(jìng)爭(zhēng)力最終體現(xiàn)在內(nèi)部管理水平和風(fēng)險(xiǎn)控制建設(shè)上。要針對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)制定全面、系統(tǒng)的政策、制度和程序，并在全系統(tǒng)范圍內(nèi)保持統(tǒng)一的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和操作要求。內(nèi)控制度要覆蓋所有風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，貫穿決策、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程，重點(diǎn)崗位、主要風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)做到相互制約、相互制衡。對(duì)新業(yè) 務(wù)、新產(chǎn)品更要事先制定相關(guān)規(guī)章制度以準(zhǔn)確計(jì)算和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，防患于未然。同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有制度要不斷進(jìn)行評(píng)估、修訂、補(bǔ)充和整合，確保各項(xiàng)制度在各部門(mén)、各層次得到貫徹執(zhí)行。 （三）提高事后監(jiān)督和內(nèi)部審計(jì)的有效性。實(shí)踐證明，銀行業(yè)監(jiān)管體系中最直接、最有效的監(jiān)管是銀行業(yè)內(nèi)部的自我監(jiān)督和管理。商業(yè)銀行要將事后監(jiān)督徹底獨(dú)立于前臺(tái)業(yè)務(wù)之外，形成平衡制約的關(guān)系。突出事后監(jiān)督的重點(diǎn)，研究不同時(shí)期犯罪分子作案特點(diǎn)，結(jié)合本單位實(shí)際，有針對(duì)性地查堵案件的發(fā)生?？茖W(xué)地設(shè)置內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，按照相互協(xié)調(diào)、平衡制約的原則，合理配置業(yè)務(wù)部門(mén)、管理部門(mén)和監(jiān)督部門(mén)，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)部門(mén)監(jiān)督檢查的作用。要結(jié)合工作實(shí)際，建立和完善獨(dú)立的審計(jì)組織體系和規(guī)章制度，制定審計(jì)規(guī)劃、重點(diǎn)和方案，增強(qiáng)審計(jì)工作的針對(duì)性、 有效性，保證內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性、權(quán)威性。 （四）開(kāi)展案件專(zhuān)項(xiàng)治理工作。為堅(jiān)決遏制案件多發(fā)勢(shì)頭，保證改革和發(fā)展的順利進(jìn)行，銀監(jiān)會(huì)正在開(kāi)展以加強(qiáng)制度建設(shè)為主要內(nèi)容的防范銀行違法違規(guī)行為專(zhuān)項(xiàng)治理活動(dòng)，督促銀行加強(qiáng)管理，從嚴(yán)治行，堅(jiān)決遏制違法違規(guī)案件的發(fā)生。黑龍江銀監(jiān)局積極在轄內(nèi)推動(dòng)案件專(zhuān)項(xiàng)治理工作，組織深入開(kāi)展系列活動(dòng)，與司法部門(mén)合作，把查防違法違規(guī)案件同加強(qiáng)制度建設(shè)、增強(qiáng)遵紀(jì)守法意識(shí)、深化體制改革和建立風(fēng)險(xiǎn)管理長(zhǎng)效機(jī)制結(jié)合起來(lái)，充分暴露、嚴(yán)厲查處各類(lèi)違法違規(guī)行為，爭(zhēng)取在較短時(shí)間內(nèi)摘掉案件多發(fā)的帽子。 （五）嚴(yán)格實(shí)施問(wèn)責(zé)制。作為一種事后控 制辦法，問(wèn)責(zé)制具有持久的震懾力。嚴(yán)肅查處違法違規(guī)人員，要做到有案必查、有案必處，對(duì)責(zé)任人不僅要給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分，還要給予一定的經(jīng)濟(jì)處罰，涉嫌犯罪的，要依法移送司法機(jī)關(guān)。要建立案件問(wèn)責(zé)制與責(zé)任追究制度，對(duì)相關(guān)責(zé)任人員追究責(zé)任。對(duì)發(fā)生的案件，不僅要依法追究直接責(zé)任人的責(zé)任，而且要按照有關(guān)規(guī)定，追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。對(duì)事后監(jiān)督與內(nèi)審人員同樣要實(shí)施問(wèn)責(zé)制，對(duì)檢查中流于形式、敷衍了事、應(yīng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題而未能發(fā)現(xiàn)，或發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后隱瞞不報(bào)的，要嚴(yán)格追究其檢查責(zé)任。