【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 行政管理學(xué)產(chǎn)生的理論淵源。不少學(xué)者認(rèn)為，它是在四種理論的基礎(chǔ)上或直接促進(jìn)下發(fā)展起來(lái)的。這四種理論是： (1)西方近代政治學(xué)尤其是國(guó)家學(xué)說(shuō)，為行政 管理學(xué)提供了有關(guān)國(guó)家權(quán)力 (行政權(quán) )、民權(quán)民意、政府結(jié)構(gòu)、政治過(guò)程等概念和范疇，提供了傳統(tǒng)的理論和思辯的研究方法。 (2)君主制時(shí)代德、奧兩國(guó)的官房學(xué)。官房學(xué)又譯計(jì)臣學(xué)，主要研究如何有效地為國(guó)家 (君主 )管理財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、行政等問(wèn)題。官房學(xué)以后演變?yōu)楣藏?cái)政學(xué)。 (3)普魯士的任官制度和英國(guó)的文官制度。 18 世紀(jì)初期，普魯士在西方首先創(chuàng)立了依據(jù)考試任用官吏的制度。 1713年，普魯士規(guī)定必須經(jīng)過(guò)考試競(jìng)爭(zhēng)才能任用法官， 10 年后進(jìn)一步明確此規(guī)定適用其他官吏。英國(guó)則在 1805 年設(shè)立了常任文官， 1854 年正式確立了常任文官制度。 文官制度為公共行政學(xué)的公共人事行政的研究提供了最主要的范疇和最早的規(guī)范，因而對(duì)行政管理學(xué)的形成具有直接的推動(dòng)作用。 (4)西方資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)代興起的行政法學(xué)。行政法學(xué)與資產(chǎn)階級(jí)革命幾乎同期產(chǎn)生，其最初的宗旨是要反對(duì)和制止封建君主對(duì)資產(chǎn)階級(jí)的強(qiáng)權(quán)的、粗暴的甚至是肆無(wú)忌憚的干涉和掠奪，后來(lái)則演變?yōu)檠芯啃姓申P(guān)系的學(xué)問(wèn)。行政法學(xué)開(kāi)創(chuàng)了“依法行政”思想源流，建立了“法制行政”的最初的理論規(guī)范，而這恰恰是迄今為止行政管理學(xué)的最重要的理論基礎(chǔ)之一。 早期行政研究階段的主要代表人物是兩位美國(guó)人威爾遜和古德諾。 他們對(duì)行政管理學(xué)的最大貢獻(xiàn)，是突出和強(qiáng)調(diào)了公共行政活動(dòng)及其研究在所有國(guó)家現(xiàn)象中的特殊意義，并為此提出了一系列的理論觀點(diǎn)和某些范疇。 威爾遜。曾任美國(guó)普林斯頓大學(xué)教授和校長(zhǎng)，后任美國(guó)新澤西州州長(zhǎng)和美國(guó)第二十任總統(tǒng)。 1887年，他在美國(guó)哥倫比亞大學(xué)《政治科學(xué)季刊》上發(fā)表了《行政學(xué)之研究》一文。一般認(rèn)為，該文是行政學(xué)發(fā)端的標(biāo)志，威爾遜本人也因此被認(rèn)為是行政學(xué)的創(chuàng)始人。威爾遜認(rèn)為： (1)傳統(tǒng)的論證主要集中在政治過(guò)程方面，而對(duì)如何實(shí)施法律則注意不夠，所以應(yīng)當(dāng)把研究的重點(diǎn)放到行動(dòng)的政府方面，即放到政府行政管理 方面； (2)要發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)政治的功能，就必須純潔政府的組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)執(zhí)行，提高行政效率； (3)國(guó)家的權(quán)力主要是掌握在決定政治的議會(huì)和執(zhí)行政治的行政部門手中，因此，從結(jié)構(gòu)上說(shuō)，三權(quán)分立學(xué)說(shuō)是不符合實(shí)際的，政治和行政的兩分法 (后為古德諾所發(fā)揮 )才是正確的； (3)一個(gè)良好的政府應(yīng)有兩大支柱，即堅(jiān)強(qiáng)有力的政務(wù)官和效能精干的文官。此外，威爾遜還論及了創(chuàng)造精神、行政責(zé)任、文職官員培養(yǎng)等問(wèn)題。盡管《行政學(xué)之研究》并未涉及行政學(xué)的基本框架，也未規(guī)定其基本范疇，但因其擬定了行政學(xué)的內(nèi)涵，因而奠定了行政學(xué)的基礎(chǔ)，成為后來(lái)研究公共 行政的必讀書(shū)目。 古德諾。曾任哥倫比亞大學(xué)教授和霍普金斯大學(xué)校長(zhǎng)，以及美國(guó)政治學(xué)會(huì)的第一任主席和塔夫托總統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)與效率委員會(huì)顧問(wèn)。古德諾長(zhǎng)期教授行政法學(xué)。 1893 年出版了《比較行政法》一書(shū)，被許多大學(xué)視為教科書(shū)，但他的最有代表性的名著，是 1900 年發(fā)表的《政治與行政：對(duì)政府的研究》一書(shū)。古德諾認(rèn)為：(1)傳統(tǒng)的三權(quán)分立的學(xué)說(shuō)不符合民主國(guó)家的實(shí)際，因?yàn)槊裰鲊?guó)家的主要職能只有政治和行政兩種，司法只不過(guò)是行政的一小部分而已 (對(duì)此進(jìn)行了全面系統(tǒng)的論證 )，主張否定立法、司法、行政的三分法，而代之以政治與行政 的兩分法； (2)行政學(xué)不研究政治問(wèn)題，那是政治學(xué)的任務(wù)，也不使用民主或程序的標(biāo)準(zhǔn)，而是研究政府的行政效率、使用方法或技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)； (3)為了提高行政效率，最好將政黨的因素和政治權(quán)宜等政治排斥在行政之外，而將政府文職官員區(qū)分為政務(wù)官和常務(wù)官，并規(guī)定常務(wù)官在政治上中立?！墩闻c行政：對(duì)政府的研究》是最早的行政學(xué)專著之一，對(duì)后來(lái)的行政學(xué)有著深刻的影響。古德諾是行政學(xué)的奠基人之一。 (二 ) 科學(xué)管理時(shí)期 (傳統(tǒng)公共行政研究時(shí)期 )?？茖W(xué)管理時(shí)期以美國(guó)人泰羅 1911年的《科學(xué)管理原理》一文為標(biāo)志，到 30 年代行為科學(xué) 興起之前。在這一時(shí)期里，行政管理學(xué)在前一時(shí)期研究的基礎(chǔ)上，同時(shí)受到科學(xué)管理理論的啟發(fā)和影響，開(kāi)始轉(zhuǎn)向建立學(xué)科的基本框架體系的方向上來(lái)，其研究的重點(diǎn)，集中在謀中南大學(xué)政治與行政管理學(xué)院 游擊精英 校對(duì) :4218154 9 求行政組織的合理化、行政過(guò)程的制度化、行政行為的效率化、行政方法的標(biāo)準(zhǔn)化。這一時(shí)期提出了行政管理學(xué)的研究目的、研究對(duì)象、理論范疇、管理原則、研究方法等一系列的規(guī)范，基本形成了行政管理學(xué)的學(xué)科體系，使之成為一門領(lǐng)域廣泛、內(nèi)容豐富、作用獨(dú)特的獨(dú)立學(xué)科。 科學(xué)管理理論的代表人物?？茖W(xué)管理理論是一個(gè)廣泛的概念，它是對(duì)這一時(shí)期一大批研究者的各種管理理論 的總稱或概括，其中以美國(guó)人泰羅、法國(guó)人亨利法約爾、德國(guó)人馬克斯韋伯最具代表性?？茖W(xué)管理理論是在美國(guó)企業(yè)管理落后，企業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于當(dāng)時(shí)科學(xué)技術(shù)成果和國(guó)內(nèi)外條件所提供的可能性的歷史條件下產(chǎn)生的。面對(duì)這種情況，一批具有科學(xué)知識(shí)、又與企業(yè)管理有關(guān)的工程技術(shù)人員開(kāi)始進(jìn)行各種試驗(yàn)，試圖將科技成果應(yīng)用于企業(yè)的生產(chǎn)和管理之中，從而形成了一套科學(xué)的理論和方法，并迅速在工商業(yè)界得到推廣，進(jìn)而引起各行各業(yè)，其中包括政府的廣泛的重視和吸收應(yīng)用。他們的理論和方法，直接對(duì)公共行政管理的理論和實(shí)踐產(chǎn)生了重大 的影響。 弗雷德里克泰羅。泰羅開(kāi)創(chuàng)了科學(xué)管理的源流，因而被稱為“科學(xué)管理之父”。泰羅著眼于企業(yè)的基層管理，提出了以時(shí)間動(dòng)作分析、工作定額制度、標(biāo)準(zhǔn)化管理、對(duì)工人進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)和刺激性的差別工資等概念為核心的管理理論，因此被稱為管理技術(shù)學(xué)派。泰羅是以自己在米德威爾鋼鐵廠和伯力恒鋼鐵公司的基層管理經(jīng)歷為基礎(chǔ)，歸納出自己的組織管理哲學(xué)思想的。因此，在他的整個(gè)思想發(fā)展過(guò)程中，他始終注重從技術(shù)分析的角度研究工人的工作方式、工作過(guò)程和工作協(xié)作，試圖通過(guò)最合理最有效的組織配合，來(lái)達(dá)到提高工人的工作效率的目的。 1895 年，泰羅發(fā)表了第一篇說(shuō)明自己觀點(diǎn)的文章《計(jì)件工資制》。 1903年，泰羅發(fā)表了《工廠管理》一文。 1910 年，泰羅又發(fā)表了《科學(xué)管理原理》一文，直至 1911 年在美國(guó)國(guó)會(huì)的證詞，泰羅的組織管理理論完全形成，并成為這一時(shí)期組織管理思想和方法的主導(dǎo)學(xué)派。因此，他的理論被稱為“泰羅制”，泰羅本人也因此被尊稱為“科學(xué)管理之父”。泰羅組織管理思想的邏輯是： (1)勞動(dòng)生產(chǎn)率低下是工廠中存在的主要問(wèn)題。 (2)解決這一問(wèn)題的途徑不僅在于解決勞動(dòng)力問(wèn)題，更重要的在于解決低劣的管理問(wèn)題。 (3)為此，就需要建立一套完整的工作制度， 而實(shí)施這套制度的主要辦法就是任務(wù)管理，即對(duì)工人在一定時(shí)間里的工作和完成工作所需要的技術(shù)手段做標(biāo)準(zhǔn)化的處理，并把工人的報(bào)酬與工作成績(jī)直接聯(lián)系起來(lái)。 (4)為此，泰羅提出了一種富于技術(shù)性質(zhì)的、“有明確界說(shuō)和原已經(jīng)確定基本原則”的職能主義理論，強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)把計(jì)劃與執(zhí)行區(qū)分開(kāi)來(lái)，并加強(qiáng)專業(yè)化職能人員在組織中的作用，從而擺脫了傳統(tǒng)的、依靠個(gè)性進(jìn)行組織管理的舊模式，開(kāi)創(chuàng)了科學(xué)組織管理之先河。 亨利法約爾。早在 1900 年，法約爾就在國(guó)際采礦和冶金代表大會(huì)上提出了他的行政管理理論的思想。1908年，法約爾為礦業(yè)公會(huì)成立 百年紀(jì)念會(huì)撰寫了《論一般管理上的原則》的論文，提出了他的行政管理的 14 項(xiàng)一般原則。 1916 年，法約爾又發(fā)表了《工業(yè)管理和一般管理》一文，首次和系統(tǒng)提出了他的行政管理的要素論。稍后，他的另一篇論文《國(guó)家的行政管理理論》于 1937年被《管理學(xué)論文集》收集并在美國(guó)出版。法約爾注重管理人員管理方法的改進(jìn)，提出了以職能分工、統(tǒng)一指揮和 14 項(xiàng)管理原則等概念為核心的管理理論。因他以加強(qiáng)企業(yè)上層的行政管理為目標(biāo)，并自認(rèn)為其理論適用于一切組織，所以，他的理論被稱之為行政管理理論或一般管理理論。法約爾提出的 14 項(xiàng)管理原則是：分 工，權(quán)力，紀(jì)律，統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一指導(dǎo)，個(gè)人利益服從整體利益，報(bào)酬，集權(quán)，等級(jí)鏈 (權(quán)力線 )，秩序，平等，人員保持穩(wěn)定，主動(dòng)性，團(tuán)結(jié)精神。 (P3435) 法約爾首先確定，在所有的工商企業(yè)組織中都存在六大類基本活動(dòng)：技術(shù)活動(dòng)、商業(yè)活動(dòng)、財(cái)政活動(dòng)、安全活動(dòng)、會(huì)計(jì)活動(dòng)和行政管理活動(dòng)。這六大類基本活動(dòng)構(gòu)成一個(gè)組織的六種基本職能。其中行政管理活動(dòng)又分為計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制五種。他把管理的五種活動(dòng)稱為管理的五要素，并集中對(duì)其進(jìn)行了研究。組織是法約爾行政管理五要素的核心內(nèi)容之一。他在這方面的主要貢獻(xiàn)集中于組 織的目的和結(jié)構(gòu)方面。他認(rèn)為，組織包括為各種活動(dòng)和各種關(guān)系以及人員的雇傭、評(píng)價(jià)和培訓(xùn)等作好準(zhǔn)備；組織一個(gè)企業(yè)就是為企業(yè)提供一切有助于實(shí)現(xiàn)其職能的東西。在這方面，管理人員和管理部門的職責(zé)，就是要設(shè)法使人員和物資的組織符合公司達(dá)成其目標(biāo)的需要，而做到這一切的途徑，是建立合理的組織結(jié)構(gòu)。而合理的結(jié)構(gòu)就是能保證公司在實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的過(guò)程中能進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。他主張?jiān)诮M織中把管理層次和幅度都保持在最低的限度內(nèi)。法約爾所提出的職能和等級(jí)系列的發(fā)展進(jìn)程及比例，是 15 名工人需要一名管理人員，往上各級(jí)則以 4： 1的比數(shù)為基礎(chǔ)。例如 ， 60 名工人要求 4名工頭則又需要一名監(jiān)理人，如此類推。 中南大學(xué)政治與行政管理學(xué)院 游擊精英 校對(duì) :4218154 10 馬克斯韋伯。韋伯曾任維也納大學(xué)和慕尼黑大學(xué)教授，出任過(guò)魏瑪憲法起草委員會(huì)顧問(wèn)。韋伯是一位興趣廣泛的典型知識(shí)分子，是當(dāng)代著名的社會(huì)學(xué)家、政治學(xué)家和行政學(xué)家。他的官僚科層組織理論被認(rèn)為是組織學(xué)的也是行政學(xué)的最重要的理論之一。韋伯認(rèn)為，官僚科層組織并不是文牘主義、效率低下的組織現(xiàn)象，而是指一種組織形態(tài)及其結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。合理合法的職權(quán)是官僚概念的內(nèi)涵。這種組織是應(yīng)用于復(fù)雜組織的最有效的形式，因而是已知的對(duì)人類進(jìn)行必要管理的最合理的形式。韋伯的官僚科層組織 理論的形成曾經(jīng)借助于他對(duì)政府組織的大量觀察。對(duì)他來(lái)說(shuō)，在大型行政管理工作中，官僚形式是不可避免的，在行政管理領(lǐng)域中，人們只能在官僚形式和外行之間選擇。盡管如此，韋伯還是將他的理論稱之為“理想的行政組織體系”。他從來(lái)沒(méi)有過(guò)治理組織的經(jīng)歷，其理論的出發(fā)點(diǎn)也不是為任何一個(gè)組織的實(shí)際需要而設(shè)計(jì)的，而只是組織的理想的、標(biāo)準(zhǔn)的、通用的形態(tài)。設(shè)計(jì)這種標(biāo)準(zhǔn)化組織形態(tài)的目的，也只是為了進(jìn)行理論上的分析，“以便說(shuō)明從小規(guī)模的企業(yè) (‘世襲’ )管理過(guò)渡到大規(guī)模的專業(yè)管理的轉(zhuǎn)變過(guò)程”。韋伯的最大貢獻(xiàn)，就是提出和建立了官僚模型的組織理 論，并因此被稱為“組織理論之父”。在韋伯的概念中，“官僚”這個(gè)詞并不含有現(xiàn)在流行的“官僚主義”的意思，而只是表明組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中的某些特點(diǎn)和規(guī)范。韋伯認(rèn)為，官僚集權(quán)組織是適用于一切復(fù)雜組織的最有效的組織形式。韋伯的理想組織形態(tài)是以他關(guān)于“權(quán)力”的觀點(diǎn)為基礎(chǔ)的，合理 合法的職權(quán)觀點(diǎn)是韋伯官僚概念的基本觀點(diǎn)。 科學(xué)管理思想在公共行政管理中的運(yùn)用?？茖W(xué)管理思想和方法在企業(yè)組織經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域里的成功運(yùn)用，鼓舞和推動(dòng)了人們?cè)谄渌矫娴膶?shí)踐。首先在美國(guó)，人們開(kāi)始把科學(xué)管理方式應(yīng)用于國(guó)家行政組織的職能范圍之內(nèi)。 1906年，從紐約市政調(diào)查委員會(huì)開(kāi)始，美國(guó)全國(guó)各地迅速推廣開(kāi)展了市政調(diào)查運(yùn)動(dòng)。各級(jí)政府把科學(xué)管理的調(diào)查方法和效率的原則應(yīng)用到行政部門，將科學(xué)管理的技術(shù)方法推廣到行政乃至聯(lián)邦行政，實(shí)行調(diào)整機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)人員，簡(jiǎn)化程序，從而促進(jìn)了政府工作的改革，提高了行政效率。 1911年，美國(guó)又根據(jù)塔夫托總統(tǒng)的主張，設(shè)置了關(guān)于節(jié)約和效率的大總統(tǒng)委員會(huì)，開(kāi)始用行政立法的形式來(lái)肯定和強(qiáng)調(diào)科學(xué)管理在國(guó)家行政領(lǐng)域里的重要性。市政調(diào)查運(yùn)動(dòng)和關(guān)于節(jié)約和效率的大總統(tǒng)委員會(huì)的設(shè)立，反映了現(xiàn)代化工業(yè)都市的興起及其對(duì)國(guó)家公共行政管理的新的要求，是美國(guó)也是資 本主義世界致力于提高行政管理水平的的標(biāo)志。 這一時(shí)期行政管理研究的主要代表人物及其論著有： 美國(guó)人懷特。曾在芝加哥大學(xué)任教多年，還曾任美國(guó)文官委員會(huì)主席，有較高的政治地位。懷特于 1926年出版了《行政學(xué)導(dǎo)論》一書(shū)。該書(shū)是全美第一本行政學(xué)教科書(shū)，因而有相當(dāng)?shù)挠绊?。懷特在?shū)中提出，組織原理、人事行政、財(cái)務(wù)行政和行政法規(guī)應(yīng)是行政學(xué)的基本內(nèi)容。懷特在行政學(xué)研究方面學(xué)力深厚，另有許多理論建樹(shù)，其中較重要的有《近世公共行政的趨勢(shì)》、《聯(lián)邦主義者》、《外國(guó)的文官制度》等。 美國(guó)人魏洛比。他曾任美國(guó) 勞工部專家顧問(wèn)和普林斯頓大學(xué)教授，擅長(zhǎng)政治學(xué)和心理學(xué)，對(duì)經(jīng)濟(jì)和法律也頗有研究，后曾主持美國(guó)行政研究所及美國(guó)國(guó)會(huì)圖書(shū)館的行政書(shū)籍出版事宜。 1928年，魏洛比發(fā)表了《行政學(xué)原理》一書(shū)。他認(rèn)為，財(cái)政、預(yù)算和物資管理是行政管理學(xué)的主要研究范疇之一，從而拓寬了行政管理學(xué)的研究范圍，成為他的主要貢獻(xiàn)。此外，魏洛比還有《現(xiàn)代國(guó)家的政府》等論著。 美國(guó)人費(fèi)富納。他多年在美國(guó)南加州大學(xué)任教， 1946 年出版了《行政學(xué)》一書(shū)。該書(shū)與懷特的《行政學(xué)導(dǎo)論》和魏洛比的《行政原理》齊名，在那些年代被稱為三足鼎立的三大行政學(xué)教科書(shū) 。他的其他主要著作還有《行政組織理論》和《行政學(xué)研究方法》等。 美國(guó)人古立克。他從 20 年代到 60年代一直擔(dān)任美國(guó)公共行政研究所所長(zhǎng)和美國(guó)政府事務(wù)研究所主席等職。由他主持的研究報(bào)告甚多，其中相當(dāng)一部分被政府所接受并用于行政工作。他還在聯(lián)合國(guó)世界組織中先后擔(dān)任過(guò)政府計(jì)劃、組織、都市管理、財(cái)政、人事等部門的負(fù)責(zé)人。古立克在哥倫比亞大學(xué)任教 20 多年，學(xué)術(shù)研究?jī)?nèi)容廣泛、成果豐碩，其中較著名的是他與厄威克合編的《行政管理科學(xué)論文集》。他的管理7職能論基本上概括了他那個(gè)時(shí)代有關(guān)管理的各個(gè)方面，因而成為以后同類研究 的出發(fā)點(diǎn)。