【文章內(nèi)容簡介】 行政管理學產(chǎn)生的理論淵源。不少學者認為，它是在四種理論的基礎(chǔ)上或直接促進下發(fā)展起來的。這四種理論是： (1)西方近代政治學尤其是國家學說，為行政 管理學提供了有關(guān)國家權(quán)力 (行政權(quán) )、民權(quán)民意、政府結(jié)構(gòu)、政治過程等概念和范疇，提供了傳統(tǒng)的理論和思辯的研究方法。 (2)君主制時代德、奧兩國的官房學。官房學又譯計臣學，主要研究如何有效地為國家 (君主 )管理財政、經(jīng)濟、行政等問題。官房學以后演變?yōu)楣藏斦W。 (3)普魯士的任官制度和英國的文官制度。 18 世紀初期，普魯士在西方首先創(chuàng)立了依據(jù)考試任用官吏的制度。 1713年，普魯士規(guī)定必須經(jīng)過考試競爭才能任用法官， 10 年后進一步明確此規(guī)定適用其他官吏。英國則在 1805 年設(shè)立了常任文官， 1854 年正式確立了常任文官制度。 文官制度為公共行政學的公共人事行政的研究提供了最主要的范疇和最早的規(guī)范，因而對行政管理學的形成具有直接的推動作用。 (4)西方資產(chǎn)階級革命時代興起的行政法學。行政法學與資產(chǎn)階級革命幾乎同期產(chǎn)生，其最初的宗旨是要反對和制止封建君主對資產(chǎn)階級的強權(quán)的、粗暴的甚至是肆無忌憚的干涉和掠奪，后來則演變?yōu)檠芯啃姓申P(guān)系的學問。行政法學開創(chuàng)了“依法行政”思想源流，建立了“法制行政”的最初的理論規(guī)范，而這恰恰是迄今為止行政管理學的最重要的理論基礎(chǔ)之一。 早期行政研究階段的主要代表人物是兩位美國人威爾遜和古德諾。 他們對行政管理學的最大貢獻，是突出和強調(diào)了公共行政活動及其研究在所有國家現(xiàn)象中的特殊意義，并為此提出了一系列的理論觀點和某些范疇。 威爾遜。曾任美國普林斯頓大學教授和校長，后任美國新澤西州州長和美國第二十任總統(tǒng)。 1887年，他在美國哥倫比亞大學《政治科學季刊》上發(fā)表了《行政學之研究》一文。一般認為，該文是行政學發(fā)端的標志，威爾遜本人也因此被認為是行政學的創(chuàng)始人。威爾遜認為： (1)傳統(tǒng)的論證主要集中在政治過程方面，而對如何實施法律則注意不夠，所以應(yīng)當把研究的重點放到行動的政府方面，即放到政府行政管理 方面； (2)要發(fā)揮和實現(xiàn)政治的功能，就必須純潔政府的組織機構(gòu)，加強執(zhí)行，提高行政效率； (3)國家的權(quán)力主要是掌握在決定政治的議會和執(zhí)行政治的行政部門手中，因此，從結(jié)構(gòu)上說，三權(quán)分立學說是不符合實際的，政治和行政的兩分法 (后為古德諾所發(fā)揮 )才是正確的； (3)一個良好的政府應(yīng)有兩大支柱，即堅強有力的政務(wù)官和效能精干的文官。此外，威爾遜還論及了創(chuàng)造精神、行政責任、文職官員培養(yǎng)等問題。盡管《行政學之研究》并未涉及行政學的基本框架，也未規(guī)定其基本范疇，但因其擬定了行政學的內(nèi)涵，因而奠定了行政學的基礎(chǔ)，成為后來研究公共 行政的必讀書目。 古德諾。曾任哥倫比亞大學教授和霍普金斯大學校長，以及美國政治學會的第一任主席和塔夫托總統(tǒng)的經(jīng)濟與效率委員會顧問。古德諾長期教授行政法學。 1893 年出版了《比較行政法》一書，被許多大學視為教科書，但他的最有代表性的名著，是 1900 年發(fā)表的《政治與行政：對政府的研究》一書。古德諾認為：(1)傳統(tǒng)的三權(quán)分立的學說不符合民主國家的實際，因為民主國家的主要職能只有政治和行政兩種，司法只不過是行政的一小部分而已 (對此進行了全面系統(tǒng)的論證 )，主張否定立法、司法、行政的三分法，而代之以政治與行政 的兩分法； (2)行政學不研究政治問題，那是政治學的任務(wù)，也不使用民主或程序的標準，而是研究政府的行政效率、使用方法或技術(shù)的標準； (3)為了提高行政效率，最好將政黨的因素和政治權(quán)宜等政治排斥在行政之外，而將政府文職官員區(qū)分為政務(wù)官和常務(wù)官，并規(guī)定常務(wù)官在政治上中立。《政治與行政：對政府的研究》是最早的行政學專著之一，對后來的行政學有著深刻的影響。古德諾是行政學的奠基人之一。 (二 ) 科學管理時期 (傳統(tǒng)公共行政研究時期 )?？茖W管理時期以美國人泰羅 1911年的《科學管理原理》一文為標志，到 30 年代行為科學 興起之前。在這一時期里，行政管理學在前一時期研究的基礎(chǔ)上，同時受到科學管理理論的啟發(fā)和影響，開始轉(zhuǎn)向建立學科的基本框架體系的方向上來，其研究的重點，集中在謀中南大學政治與行政管理學院 游擊精英 校對 :4218154 9 求行政組織的合理化、行政過程的制度化、行政行為的效率化、行政方法的標準化。這一時期提出了行政管理學的研究目的、研究對象、理論范疇、管理原則、研究方法等一系列的規(guī)范，基本形成了行政管理學的學科體系，使之成為一門領(lǐng)域廣泛、內(nèi)容豐富、作用獨特的獨立學科。 科學管理理論的代表人物?？茖W管理理論是一個廣泛的概念，它是對這一時期一大批研究者的各種管理理論 的總稱或概括，其中以美國人泰羅、法國人亨利法約爾、德國人馬克斯韋伯最具代表性?？茖W管理理論是在美國企業(yè)管理落后，企業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高和經(jīng)濟的發(fā)展遠遠落后于當時科學技術(shù)成果和國內(nèi)外條件所提供的可能性的歷史條件下產(chǎn)生的。面對這種情況，一批具有科學知識、又與企業(yè)管理有關(guān)的工程技術(shù)人員開始進行各種試驗，試圖將科技成果應(yīng)用于企業(yè)的生產(chǎn)和管理之中，從而形成了一套科學的理論和方法，并迅速在工商業(yè)界得到推廣，進而引起各行各業(yè)，其中包括政府的廣泛的重視和吸收應(yīng)用。他們的理論和方法，直接對公共行政管理的理論和實踐產(chǎn)生了重大 的影響。 弗雷德里克泰羅。泰羅開創(chuàng)了科學管理的源流，因而被稱為“科學管理之父”。泰羅著眼于企業(yè)的基層管理，提出了以時間動作分析、工作定額制度、標準化管理、對工人進行職業(yè)培訓和刺激性的差別工資等概念為核心的管理理論，因此被稱為管理技術(shù)學派。泰羅是以自己在米德威爾鋼鐵廠和伯力恒鋼鐵公司的基層管理經(jīng)歷為基礎(chǔ)，歸納出自己的組織管理哲學思想的。因此，在他的整個思想發(fā)展過程中，他始終注重從技術(shù)分析的角度研究工人的工作方式、工作過程和工作協(xié)作，試圖通過最合理最有效的組織配合，來達到提高工人的工作效率的目的。 1895 年，泰羅發(fā)表了第一篇說明自己觀點的文章《計件工資制》。 1903年，泰羅發(fā)表了《工廠管理》一文。 1910 年，泰羅又發(fā)表了《科學管理原理》一文，直至 1911 年在美國國會的證詞，泰羅的組織管理理論完全形成，并成為這一時期組織管理思想和方法的主導(dǎo)學派。因此，他的理論被稱為“泰羅制”，泰羅本人也因此被尊稱為“科學管理之父”。泰羅組織管理思想的邏輯是： (1)勞動生產(chǎn)率低下是工廠中存在的主要問題。 (2)解決這一問題的途徑不僅在于解決勞動力問題，更重要的在于解決低劣的管理問題。 (3)為此，就需要建立一套完整的工作制度， 而實施這套制度的主要辦法就是任務(wù)管理，即對工人在一定時間里的工作和完成工作所需要的技術(shù)手段做標準化的處理，并把工人的報酬與工作成績直接聯(lián)系起來。 (4)為此，泰羅提出了一種富于技術(shù)性質(zhì)的、“有明確界說和原已經(jīng)確定基本原則”的職能主義理論，強調(diào)應(yīng)當把計劃與執(zhí)行區(qū)分開來，并加強專業(yè)化職能人員在組織中的作用，從而擺脫了傳統(tǒng)的、依靠個性進行組織管理的舊模式，開創(chuàng)了科學組織管理之先河。 亨利法約爾。早在 1900 年，法約爾就在國際采礦和冶金代表大會上提出了他的行政管理理論的思想。1908年，法約爾為礦業(yè)公會成立 百年紀念會撰寫了《論一般管理上的原則》的論文，提出了他的行政管理的 14 項一般原則。 1916 年，法約爾又發(fā)表了《工業(yè)管理和一般管理》一文，首次和系統(tǒng)提出了他的行政管理的要素論。稍后，他的另一篇論文《國家的行政管理理論》于 1937年被《管理學論文集》收集并在美國出版。法約爾注重管理人員管理方法的改進，提出了以職能分工、統(tǒng)一指揮和 14 項管理原則等概念為核心的管理理論。因他以加強企業(yè)上層的行政管理為目標，并自認為其理論適用于一切組織，所以，他的理論被稱之為行政管理理論或一般管理理論。法約爾提出的 14 項管理原則是：分 工，權(quán)力，紀律，統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一指導(dǎo)，個人利益服從整體利益，報酬，集權(quán)，等級鏈 (權(quán)力線 )，秩序，平等，人員保持穩(wěn)定，主動性，團結(jié)精神。 (P3435) 法約爾首先確定，在所有的工商企業(yè)組織中都存在六大類基本活動：技術(shù)活動、商業(yè)活動、財政活動、安全活動、會計活動和行政管理活動。這六大類基本活動構(gòu)成一個組織的六種基本職能。其中行政管理活動又分為計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制五種。他把管理的五種活動稱為管理的五要素，并集中對其進行了研究。組織是法約爾行政管理五要素的核心內(nèi)容之一。他在這方面的主要貢獻集中于組 織的目的和結(jié)構(gòu)方面。他認為，組織包括為各種活動和各種關(guān)系以及人員的雇傭、評價和培訓等作好準備；組織一個企業(yè)就是為企業(yè)提供一切有助于實現(xiàn)其職能的東西。在這方面，管理人員和管理部門的職責，就是要設(shè)法使人員和物資的組織符合公司達成其目標的需要，而做到這一切的途徑，是建立合理的組織結(jié)構(gòu)。而合理的結(jié)構(gòu)就是能保證公司在實現(xiàn)其目標的過程中能進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。他主張在組織中把管理層次和幅度都保持在最低的限度內(nèi)。法約爾所提出的職能和等級系列的發(fā)展進程及比例，是 15 名工人需要一名管理人員，往上各級則以 4： 1的比數(shù)為基礎(chǔ)。例如 ， 60 名工人要求 4名工頭則又需要一名監(jiān)理人，如此類推。 中南大學政治與行政管理學院 游擊精英 校對 :4218154 10 馬克斯韋伯。韋伯曾任維也納大學和慕尼黑大學教授，出任過魏瑪憲法起草委員會顧問。韋伯是一位興趣廣泛的典型知識分子，是當代著名的社會學家、政治學家和行政學家。他的官僚科層組織理論被認為是組織學的也是行政學的最重要的理論之一。韋伯認為，官僚科層組織并不是文牘主義、效率低下的組織現(xiàn)象，而是指一種組織形態(tài)及其結(jié)構(gòu)特點。合理合法的職權(quán)是官僚概念的內(nèi)涵。這種組織是應(yīng)用于復(fù)雜組織的最有效的形式，因而是已知的對人類進行必要管理的最合理的形式。韋伯的官僚科層組織 理論的形成曾經(jīng)借助于他對政府組織的大量觀察。對他來說，在大型行政管理工作中，官僚形式是不可避免的，在行政管理領(lǐng)域中，人們只能在官僚形式和外行之間選擇。盡管如此，韋伯還是將他的理論稱之為“理想的行政組織體系”。他從來沒有過治理組織的經(jīng)歷，其理論的出發(fā)點也不是為任何一個組織的實際需要而設(shè)計的，而只是組織的理想的、標準的、通用的形態(tài)。設(shè)計這種標準化組織形態(tài)的目的，也只是為了進行理論上的分析，“以便說明從小規(guī)模的企業(yè) (‘世襲’ )管理過渡到大規(guī)模的專業(yè)管理的轉(zhuǎn)變過程”。韋伯的最大貢獻，就是提出和建立了官僚模型的組織理 論，并因此被稱為“組織理論之父”。在韋伯的概念中，“官僚”這個詞并不含有現(xiàn)在流行的“官僚主義”的意思，而只是表明組織結(jié)構(gòu)設(shè)計中的某些特點和規(guī)范。韋伯認為，官僚集權(quán)組織是適用于一切復(fù)雜組織的最有效的組織形式。韋伯的理想組織形態(tài)是以他關(guān)于“權(quán)力”的觀點為基礎(chǔ)的，合理 合法的職權(quán)觀點是韋伯官僚概念的基本觀點。 科學管理思想在公共行政管理中的運用。科學管理思想和方法在企業(yè)組織經(jīng)營領(lǐng)域里的成功運用，鼓舞和推動了人們在其他方面的實踐。首先在美國，人們開始把科學管理方式應(yīng)用于國家行政組織的職能范圍之內(nèi)。 1906年，從紐約市政調(diào)查委員會開始，美國全國各地迅速推廣開展了市政調(diào)查運動。各級政府把科學管理的調(diào)查方法和效率的原則應(yīng)用到行政部門，將科學管理的技術(shù)方法推廣到行政乃至聯(lián)邦行政，實行調(diào)整機構(gòu)，精簡人員，簡化程序，從而促進了政府工作的改革，提高了行政效率。 1911年，美國又根據(jù)塔夫托總統(tǒng)的主張，設(shè)置了關(guān)于節(jié)約和效率的大總統(tǒng)委員會，開始用行政立法的形式來肯定和強調(diào)科學管理在國家行政領(lǐng)域里的重要性。市政調(diào)查運動和關(guān)于節(jié)約和效率的大總統(tǒng)委員會的設(shè)立，反映了現(xiàn)代化工業(yè)都市的興起及其對國家公共行政管理的新的要求，是美國也是資 本主義世界致力于提高行政管理水平的的標志。 這一時期行政管理研究的主要代表人物及其論著有： 美國人懷特。曾在芝加哥大學任教多年，還曾任美國文官委員會主席，有較高的政治地位。懷特于 1926年出版了《行政學導(dǎo)論》一書。該書是全美第一本行政學教科書，因而有相當?shù)挠绊?。懷特在書中提出，組織原理、人事行政、財務(wù)行政和行政法規(guī)應(yīng)是行政學的基本內(nèi)容。懷特在行政學研究方面學力深厚，另有許多理論建樹，其中較重要的有《近世公共行政的趨勢》、《聯(lián)邦主義者》、《外國的文官制度》等。 美國人魏洛比。他曾任美國 勞工部專家顧問和普林斯頓大學教授，擅長政治學和心理學，對經(jīng)濟和法律也頗有研究，后曾主持美國行政研究所及美國國會圖書館的行政書籍出版事宜。 1928年，魏洛比發(fā)表了《行政學原理》一書。他認為，財政、預(yù)算和物資管理是行政管理學的主要研究范疇之一，從而拓寬了行政管理學的研究范圍，成為他的主要貢獻。此外，魏洛比還有《現(xiàn)代國家的政府》等論著。 美國人費富納。他多年在美國南加州大學任教， 1946 年出版了《行政學》一書。該書與懷特的《行政學導(dǎo)論》和魏洛比的《行政原理》齊名，在那些年代被稱為三足鼎立的三大行政學教科書 。他的其他主要著作還有《行政組織理論》和《行政學研究方法》等。 美國人古立克。他從 20 年代到 60年代一直擔任美國公共行政研究所所長和美國政府事務(wù)研究所主席等職。由他主持的研究報告甚多，其中相當一部分被政府所接受并用于行政工作。他還在聯(lián)合國世界組織中先后擔任過政府計劃、組織、都市管理、財政、人事等部門的負責人。古立克在哥倫比亞大學任教 20 多年，學術(shù)研究內(nèi)容廣泛、成果豐碩，其中較著名的是他與厄威克合編的《行政管理科學論文集》。他的管理7職能論基本上概括了他那個時代有關(guān)管理的各個方面，因而成為以后同類研究 的出發(fā)點。