【正文】 14 公共行政學(xué)和公共政策分析，從而大大拓展了公共行政學(xué)的研究范疇，豐富了公共行政學(xué)的學(xué)科內(nèi)容， 推進(jìn)了公共行政學(xué)的發(fā)展。第二次明諾布魯克會(huì)議之后，《公共行政評(píng)論》于 1989 年 4月份以《第二次明諾布魯克會(huì)議：公共行政的變遷紀(jì)元》為題專號(hào)刊登了會(huì)議的觀點(diǎn)。 (P5052) 公共政策分析。由此產(chǎn)生了公共政策分析?？梢哉J(rèn)為，政策科學(xué)是第二次世界大戰(zhàn)以后，尤其是 60 年代之后最受注意的學(xué)科之一。換言之，公共政策一方面強(qiáng)調(diào)政策適用者或社會(huì)對(duì)象的分析，另一方面則注重政策制定者及其所屬系統(tǒng)、程序、方法的優(yōu)化。 六、我國(guó)行政管理學(xué)的歷史與現(xiàn)狀 (一 )我國(guó)行政管理學(xué)的歷史。 我國(guó)公共行政管理研究近、中期面臨的主要課題： (1)從宏觀上研究與我國(guó)社會(huì)總體發(fā)展水平、所有制狀況、經(jīng)濟(jì)體制、傳統(tǒng)文化、權(quán)力關(guān)系相一致的政府行政管理的基本職能，并在此基礎(chǔ)上建立符合國(guó)情的、中國(guó)式的國(guó)別公共行政管理模式。政府是這一概念、行為和過程的主體。其二，政府在名義上享有、在實(shí)際上行使的國(guó)家公共行政權(quán)力。歸根結(jié)底，行政研究的全部任務(wù)，就是要尋求保證公共行政權(quán)力有效運(yùn)用的途徑和方法。各國(guó)政府即行政機(jī)關(guān)通常實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。國(guó)家公共行政管理是一種以全社會(huì)為對(duì)象的管理類型，這是它區(qū)別于其他任何管理的最顯著的特點(diǎn)之一。 政府普通公務(wù)員。政府機(jī)關(guān)的公共行政權(quán)力是通過法律規(guī)定以及在 法律規(guī)定之下的政府內(nèi)部授權(quán)獲得的。公共行政權(quán)力操作不當(dāng)，必然不能實(shí)現(xiàn)其合理性，也必有悖于 其合法性。它實(shí)際上指作為國(guó)家公共權(quán)力機(jī)構(gòu)一部分的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，以國(guó)家名義進(jìn)行的政府公共行政管理的基礎(chǔ)。 (6)從現(xiàn)實(shí)與可能、目前與未來、國(guó)情與世界潮流的結(jié)合上研究我國(guó)的公共行政發(fā)展戰(zhàn)略，并制定相應(yīng)的規(guī)劃，使我國(guó)的行政研究后繼有人、繼往開來，不斷發(fā)展，為促進(jìn)我國(guó)國(guó)家行政的現(xiàn)代化、民主化、科學(xué)化、法制化進(jìn)程不懈努力。 (二 )我國(guó)行政管理學(xué)的現(xiàn)狀。但我們可以看出，政策科學(xué)的邏輯過程至少包含了三個(gè)要點(diǎn)，即欲達(dá)到的目標(biāo)或目的，為達(dá)成目標(biāo)而作的宣示或擬采取的行動(dòng)，以及由政策聲明所引發(fā)的權(quán)威者的實(shí)際的政策行動(dòng)。其基本的價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)，是要設(shè)計(jì)出既符合社會(huì)大眾的利益和政治、經(jīng)濟(jì)、文化、倫理觀念，即具有社會(huì)可行性，又符合 政策者的既得利益和意識(shí)、目標(biāo)，即具有組織可行性的政策。 70 年代，政策科學(xué)被普遍接受且得到迅速發(fā)展，期間，不僅涌現(xiàn)了大量的有關(guān)政策科學(xué)的專業(yè)性的研究咨詢組織和學(xué)術(shù)刊物，而且政策科學(xué)無一例外地成為了各工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家主要大學(xué)的進(jìn)修課程。與此相 一致，社會(huì)公眾所關(guān)注問題的焦點(diǎn)，更多的不再是抽象的理念或原則問題，而是那些與自身現(xiàn)實(shí)切身利益密切相關(guān)的特殊的公共政策問題、公共管理問題、公共服務(wù)問題。新公共行政運(yùn)動(dòng)對(duì)公共行政學(xué)發(fā)展的影響是重大的、持久的，其中不乏一些建設(shè)性的爭(zhēng)論。會(huì)后，會(huì)議的成果由馬林尼編輯成名為《邁向新公共行政：明諾布魯克觀點(diǎn)》的論文集，于 1971 年出版。對(duì)這種特質(zhì)的正確理解，對(duì)任何一種類型的行政制度都是十分重要的。其研究的基點(diǎn)，在于政府賴以生存和運(yùn)作的生態(tài)系統(tǒng)的重要性，強(qiáng)調(diào)政府與其環(huán)境的互動(dòng)和動(dòng)態(tài)平衡。這意味著每一個(gè)特定的組織，都必須確切地了解自己所處情境的各種可變數(shù)，以及這些變數(shù)之間的相互關(guān)系和相互作用，把握組織原則和組織模式，一切都取決于時(shí)間、地點(diǎn)和條件。 (1)權(quán)變觀是 70 年代形成于西方的一種管理理論。但是，一般系統(tǒng)觀念卻包含著比較高的概括性，它更傾向于“原則性”而不是“技術(shù)性”。該書被西方學(xué)者認(rèn)為是一般系統(tǒng)理論的經(jīng)典著作。 1964 年，伊斯頓在《政治學(xué)評(píng)論》刊物上發(fā)表了《政治學(xué)的革命》一文，對(duì)行為主義的理論進(jìn)行了抨擊，認(rèn)為制度研究與行為研究同等重要，研究方法與理論架構(gòu)不可偏廢，同時(shí)反對(duì)價(jià)值中立觀，主張后行為主義革命。 (參見黃孟藩等：《決策的科學(xué)方法》，海洋出版社 1983 年版第 8頁(yè) ) (四 )系統(tǒng)科學(xué)時(shí)期 (整合公共行政研究時(shí)期 )。 西蒙的行政學(xué)說自成體系，大致可以分為三大部分：行政管理研究方法理論；決策理論； 對(duì)行政組織及決策技術(shù)的實(shí)際研究。 (2)組織是決策過程的復(fù)雜系統(tǒng)。因?yàn)樵诼毠さ男枰?，金錢只是其中的一部分，甚至不是重大的部分，職工更多的是感情、安全感、歸屬感等與人類情感、情緒相聯(lián)系的需求。梅奧等人開創(chuàng)了以人、人的行為和人的社會(huì)關(guān)系為中心的新的研究方向，以及用社會(huì) 心理的觀點(diǎn)和方法研究組織現(xiàn)象的先例，從而把組織管理過程中的活的因素 —— 人及人際關(guān)系擺回到組織中來，并擺在最重要的位置之上。改善這種人際關(guān)系 ，使之變得坦率、合理、善意，是改善工作環(huán)境中人際關(guān)系模式、實(shí)現(xiàn)人性激勵(lì)的重要方面。這樣，他們就是根本上背棄了傳統(tǒng)的管理學(xué)的主要理論，開創(chuàng)了一種新的管理理念和研究視角，進(jìn)而奠定了行為科學(xué)的基礎(chǔ)。行為科學(xué)的概念最早是美國(guó)芝加哥大學(xué)的一些教授于 1949 年提出來的。厄威克是有關(guān)組織理論研究的代表人物之一，他的最重要的理論貢獻(xiàn)是提出了他認(rèn)為適合一切組織的 8項(xiàng)組織原則。他從 20 年代到 60年代一直擔(dān)任美國(guó)公共行政研究所所長(zhǎng)和美國(guó)政府事務(wù)研究所主席等職。 1928年，魏洛比發(fā)表了《行政學(xué)原理》一書。 這一時(shí)期行政管理研究的主要代表人物及其論著有： 美國(guó)人懷特。韋伯的理想組織形態(tài)是以他關(guān)于“權(quán)力”的觀點(diǎn)為基礎(chǔ)的，合理 合法的職權(quán)觀點(diǎn)是韋伯官僚概念的基本觀點(diǎn)。韋伯的官僚科層組織 理論的形成曾經(jīng)借助于他對(duì)政府組織的大量觀察。 中南大學(xué)政治與行政管理學(xué)院 游擊精英 校對(duì) :4218154 10 馬克斯組織是法約爾行政管理五要素的核心內(nèi)容之一。稍后，他的另一篇論文《國(guó)家的行政管理理論》于 1937年被《管理學(xué)論文集》收集并在美國(guó)出版。 (2)解決這一問題的途徑不僅在于解決勞動(dòng)力問題，更重要的在于解決低劣的管理問題。泰羅著眼于企業(yè)的基層管理，提出了以時(shí)間動(dòng)作分析、工作定額制度、標(biāo)準(zhǔn)化管理、對(duì)工人進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)和刺激性的差別工資等概念為核心的管理理論，因此被稱為管理技術(shù)學(xué)派。法約爾、德國(guó)人馬克斯《政治與行政：對(duì)政府的研究》是最早的行政學(xué)專著之一，對(duì)后來的行政學(xué)有著深刻的影響。威爾遜認(rèn)為： (1)傳統(tǒng)的論證主要集中在政治過程方面，而對(duì)如何實(shí)施法律則注意不夠，所以應(yīng)當(dāng)把研究的重點(diǎn)放到行動(dòng)的政府方面，即放到政府行政管理 方面； (2)要發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)政治的功能，就必須純潔政府的組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)執(zhí)行，提高行政效率； (3)國(guó)家的權(quán)力主要是掌握在決定政治的議會(huì)和執(zhí)行政治的行政部門手中，因此，從結(jié)構(gòu)上說，三權(quán)分立學(xué)說是不符合實(shí)際的，政治和行政的兩分法 (后為古德諾所發(fā)揮 )才是正確的； (3)一個(gè)良好的政府應(yīng)有兩大支柱，即堅(jiān)強(qiáng)有力的政務(wù)官和效能精干的文官。行政法學(xué)與資產(chǎn)階級(jí)革命幾乎同期產(chǎn)生，其最初的宗旨是要反對(duì)和制止封建君主對(duì)資產(chǎn)階級(jí)的強(qiáng)權(quán)的、粗暴的甚至是肆無忌憚的干涉和掠奪，后來則演變?yōu)檠芯啃姓申P(guān)系的學(xué)問。官房學(xué)又譯計(jì)臣學(xué)，主要研究如何有效地為國(guó)家 (君主 )管理財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、行政等問題。隨著各國(guó)工業(yè)化的迅猛發(fā)展、大型壟斷組織的形成等，各國(guó)在社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)了都市化以及隨之而來的一系 列復(fù)雜的社會(huì)問題，矛盾沖突甚至對(duì)抗成為一種普遍的社會(huì)現(xiàn)象。政府對(duì)國(guó)民負(fù)責(zé)，要使國(guó)富民強(qiáng)、永遠(yuǎn)立于不敗之地，就必須具有強(qiáng)烈的憂患意識(shí)，不斷創(chuàng)新發(fā)展。因此，只有那些銳意進(jìn)取的政府，才有可能獲得國(guó)民的支 持，進(jìn)而獲得國(guó)家和民族的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。從積極意義上說，重視社會(huì)目的、為國(guó)民利益服務(wù)是現(xiàn)代憲政國(guó)家政府的天經(jīng)地義的職守，從消極意義上說，輕視社會(huì)目的、不為或不能為國(guó)民利益服務(wù)的政府，則會(huì)為國(guó)民所不容、被國(guó)民所拋棄。以行政權(quán)力的強(qiáng)化和行政職能的擴(kuò)展為基礎(chǔ)的政府行政活動(dòng)的加強(qiáng)相應(yīng)帶來了一系列的不良行政現(xiàn)象。在這種條件下，具有較強(qiáng)機(jī)動(dòng)性、靈活性、伸縮性的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，順理成章地要被推向國(guó)家的主導(dǎo)權(quán)。 四、現(xiàn)代行政現(xiàn)象與現(xiàn)代行政精神 現(xiàn)代行政現(xiàn)象是指第二次世界大戰(zhàn)以后，尤其是 60 年代以來，國(guó)際上，主要是發(fā)達(dá)國(guó)家所出現(xiàn)和形成的某些公共行政現(xiàn)象。 行政管理學(xué)與社會(huì)學(xué)。因此，行政管理學(xué)與行政法學(xué)在現(xiàn)代社會(huì)中是緊密聯(lián)系、相互促進(jìn)的兩門學(xué)科。 行政管理學(xué)與行政法學(xué)。 行政學(xué)與政治學(xué)。這一特點(diǎn)是由政府公共行政管理的復(fù)雜性、廣延性所決定的。 (8)生理分析方法，主要研究政府官員的生理需要和生理狀況與物質(zhì)欲望滿足和物質(zhì)工作條件之間的關(guān)系，研究的目的在于建立二者之間的合理的對(duì)應(yīng)關(guān)系。行政管理學(xué)使用的分析方法具有兩個(gè)方面的特征：其一，行政管理學(xué)使用的大多數(shù)分析方法是眾多社會(huì)科學(xué)共同使用的方法，例如，邏輯分析的 方法，包括歸納和演繹等等，社會(huì)調(diào)查方法，社會(huì)統(tǒng)計(jì)方法等；其二，在實(shí)際的研究過程中，行政管理學(xué)使用的分析方法常常是交叉、交替和混合使用的。 (二 )行政管理學(xué)的研究對(duì)象和學(xué)科目的。但一般來說，行政管理學(xué)仍以政府活動(dòng)及其科學(xué)化為主要研究對(duì)象，并據(jù)此設(shè)定研究范疇和研究方法，以區(qū)別于工商企業(yè)界的管理。他們根據(jù)三權(quán)分立學(xué)說和自然法原則、議會(huì)至上的原則認(rèn)為，凡國(guó)家立法和司法以外的政務(wù)總稱行政；政治是國(guó)家意志的表現(xiàn)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行；行政是政府行政部門所轄的事務(wù)，或是政府官吏推行政府功能的活動(dòng)。他于 1865 年發(fā)表了《行政學(xué)》一書，但他當(dāng)時(shí)主要是在行政法的意義上使用“行政學(xué)”一詞的。 早期的行政學(xué)與后期的公共行政學(xué)的關(guān)系。在這一潮流的影響和推動(dòng)下，像其他領(lǐng)域里發(fā)生的情況一樣，“管理”的觀念和方法也開始逐漸注入關(guān)于行政問題的研究之中。從起源看，一般認(rèn)為行 政管理學(xué)脫胎于政治學(xué)學(xué)科。 一、行政管理學(xué)的概念、研究對(duì)象、學(xué)科目的 行政管理學(xué)是一門以狹義政府即各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)為主要研究對(duì)象，涉及領(lǐng)域廣泛、內(nèi)容豐富、綜合性和動(dòng)態(tài)性較強(qiáng)的理論與應(yīng)用相結(jié)合的相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科。 (一 )行政管理學(xué)的概念 行政管理學(xué)又稱為公共行政學(xué)、行政學(xué)、公共事務(wù)管理學(xué)、公務(wù)管理學(xué)等。由于這種歷史的淵源，即使到了今天，有關(guān)公共行政的若干問題，也仍然是與政治學(xué)科交叉研究的。西蒙為代表的全新決策理論的提出及其應(yīng)用，不僅從理論上對(duì) 20世紀(jì)初期以美國(guó)人弗蘭克因此，二者在國(guó)家公共行政研究的領(lǐng)域中融合成統(tǒng)一的、互補(bǔ)的和促進(jìn)的理論和方法體系是歷史的必然。該文被認(rèn)為標(biāo)志著行政學(xué)的發(fā)端。另外，僅就行政功能而言，政府公共行政管理的有效性在某種意義上更為重要。 (2)“管理”通常指政府 (行政 )運(yùn)用依法獲授的國(guó)家公共行政權(quán)力，并 在法律原則規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)用行政裁量權(quán)，以行政效率和社會(huì)效益為基本考量標(biāo)準(zhǔn)，處理公共行政事務(wù)的過程和活動(dòng)。其中有代表性的觀點(diǎn)有： 懷特將行政管理學(xué)的范疇歸納為四大部分：組織原理，人事行政，財(cái)務(wù)行政，行政法規(guī)。 (3)歷史分析方法，又稱史學(xué)研究法，注重公共行政和行政管理學(xué)的起源、發(fā)展及演變沿革的過程，不同時(shí)期的不同特點(diǎn)和歷史類型，以及歷史情形對(duì)現(xiàn)實(shí)行政的影響和借鑒意義。 (11)案例分析方法，又稱案例研究法，其特點(diǎn)，是對(duì)已經(jīng)發(fā)生的真實(shí)而典型的行政事件，通過廣泛收集各種可能的資料，再以公正的觀察者的態(tài)度撰寫成文，以供分析研究和借鑒之用。 技術(shù)性，即它是方法的、工具的、手段的。但二者具有比較明顯的領(lǐng)域差別。從現(xiàn)代學(xué)科的領(lǐng)域看，行政法學(xué)是以行政法律關(guān)系為研究對(duì)象的學(xué)科，其性質(zhì)和內(nèi)容是研究和規(guī)定公共行政管理的法律規(guī)范，比如，行政權(quán)力主體如何行使職權(quán)，以及在其對(duì)民權(quán)和其他行政權(quán)力有所侵犯時(shí)如何懲處和補(bǔ)救等。一般認(rèn)為，企業(yè)管理學(xué)較之行政學(xué)后起，它主要研究如何管理和改進(jìn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況，提高生產(chǎn)率和增加利潤(rùn)。行政管理學(xué)只有將行政現(xiàn)象置于廣大的社會(huì)環(huán)境中來考察，才能獲得比較符合 實(shí)際的理論和解決辦法。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面： 行政職能擴(kuò)展。也就是說，在不違反憲法和法律的條件下，國(guó)家行政機(jī)關(guān)有自由裁量、采取行政行為的自主權(quán)力。 (3)政府人員專業(yè)化，主要是指政府大量招攬和使用專業(yè)人才的現(xiàn)象，造成了所謂“專業(yè)人員國(guó)家”的現(xiàn)象。從科學(xué)管理理論開始，經(jīng)過人際關(guān)系 行為科學(xué)的激蕩、管理科學(xué)的充實(shí)、系統(tǒng)論 權(quán)變觀的發(fā)展，當(dāng)代行政管理學(xué)已經(jīng)成為一門內(nèi)容豐富多彩、分支學(xué)科眾多、研究領(lǐng)域獨(dú)特、實(shí)踐性較強(qiáng)的學(xué)科。這種精神直接表現(xiàn)政府的工作動(dòng)機(jī)、工作意愿、工作狀態(tài)。我們認(rèn)為，以新學(xué)派的創(chuàng)立、新理論的形成、新的研究方法的提出為主要?jiǎng)澐謽?biāo)準(zhǔn)，行政管理學(xué)的演進(jìn)大致 可以分為： (一 )行政管理學(xué)的產(chǎn)生時(shí)期 (早期公共行政研究時(shí)期 )。因此，在這個(gè)時(shí)期提出公共行政問題、產(chǎn)生公共行政學(xué)是合乎邏輯的，它是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的客觀要求，也是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的一種表現(xiàn)。 18 世紀(jì)初期，普魯士在西方首先創(chuàng)立了依據(jù)考試任用官吏的制度。 他們對(duì)行政管理學(xué)的最大貢獻(xiàn)，是突出和強(qiáng)調(diào)了公共行政活動(dòng)及其研究在所有國(guó)家現(xiàn)象中的特殊意義，并為此提出了一系列的理論觀點(diǎn)和某些范疇。 古德諾?？茖W(xué)管理時(shí)期以美國(guó)人泰羅 1911年的《科學(xué)管理原理》一文為標(biāo)志，到 30 年代行為科學(xué) 興起之前。面對(duì)這種情況，一批具有科學(xué)知識(shí)、又與企業(yè)管理有關(guān)的工程技術(shù)人員開始進(jìn)行各種試驗(yàn)，試圖將科技成果應(yīng)用于企業(yè)的生產(chǎn)和管理之中，從而形成了一套科學(xué)的理論和方法，并迅速在工商業(yè)界得到推廣，進(jìn)而引起各行各業(yè)，其中包括政府的廣泛的重視和吸收應(yīng)用。 1895 年，泰羅發(fā)表了第一篇說明自己觀點(diǎn)的文章《計(jì)件工資制》。 亨利法約爾提出的 14 項(xiàng)管理原則是：分 工，權(quán)力，紀(jì)律，統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一指導(dǎo)，個(gè)人利益服從整體利益，報(bào)酬，集權(quán)，等級(jí)鏈 (權(quán)力線 )，秩序，平等，人員保持穩(wěn)定，主動(dòng)性，團(tuán)結(jié)精神。在這方面，管理人員和管理部門的職責(zé)，就是要設(shè)法使人員和