【文章內(nèi)容簡介】 ，又可稱為網(wǎng)絡(luò)管理或網(wǎng)絡(luò)治理，指的是為了實現(xiàn)與增進公共利益，政府部門和非政府部門等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程。治理與統(tǒng)治追求的目標相通，都需要借助公共權(quán)力維持社會秩序和處理公共事務(wù)，以促進公共利益的最大化；但二者在實現(xiàn)公共利益的過程上又具有明顯的區(qū)別。表現(xiàn)在：管理的主體不同，管理的客體不同，管理的機制不同，管理的手段不同和管理的重點不同。在治理的諸多用法中，“只有網(wǎng)絡(luò)治理才有新的特征”。這些新特征突出地表現(xiàn)在：（1）多中心的公共行動體系。（2）反思理性的“復雜人”。（3）合作互惠的行動策略。（4）共同學習的政策過程。三、網(wǎng)絡(luò)治理的實踐類型1. 全球治理全球治理是對國際合作網(wǎng)絡(luò)的管理。它具有以下特點：（1）治理的主體是世界范圍的公共行動者。（2）治理的客體是指正在影響或有可能影響全人類的跨國性問題，包括公益問題和公害問題，可分為：生態(tài)環(huán)境問題；政治軍事問題；社會生活問題；國際經(jīng)濟問題。（3）治理的機制是一系列用以解決跨國性問題和管理全球公共事務(wù)的制度安排，包括一系列有關(guān)全球秩序的共同原則、規(guī)范、協(xié)議、程序、組織和機構(gòu)。2. 民族國家的治理這里特指在民族國家的范圍內(nèi)對政府主導的公共物品供給過程的管理。政府部門與各種參與公共物品供給的非政府行動者形成了相互依存的合作關(guān)系，政府的任務(wù)在于借助合作網(wǎng)絡(luò)來“保證服務(wù)提供得以實現(xiàn)”。這些合作網(wǎng)絡(luò)主要有三種表現(xiàn)形式：（1）政府間合作網(wǎng)絡(luò)（2）政府項目執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)合同外包是構(gòu)建項目執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的主要方式。（3）公私合伙網(wǎng)絡(luò)常見的方式有：財政補助；特許經(jīng)營權(quán)；公私合營企業(yè)。3. 社區(qū)治理社區(qū)治理是對社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)的管理。社區(qū)部門是相對自治的，是一種源自社區(qū)群體內(nèi)在合作需要而產(chǎn)生的以自助為基本特征的組織。它在提供公共服務(wù)方面有獨特的優(yōu)勢，表現(xiàn)在：一方面，各種社區(qū)組織更關(guān)心其服務(wù)對象，更強調(diào)自下而上的參與，更了解社區(qū)自身面臨的問題，在提供公共服務(wù)時也比政府部門和市場機制更有彈性、更有效率、更有創(chuàng)意和更具關(guān)懷精神；另一方面，通過整合社區(qū)資源，社區(qū)組織能夠推動社區(qū)成員參與社區(qū)的發(fā)展計劃，參與解決社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)，并使公共服務(wù)直接處于社區(qū)民眾的監(jiān)督和控制之下。社區(qū)部門經(jīng)常通過以下幾種方式來提供公共服務(wù)，促成公民與政府進行合作。一是志愿服務(wù)。二是利用各種非營利組織或私營機構(gòu)來整合社區(qū)的公共服務(wù)資源。三是消費者控制。四、網(wǎng)絡(luò)治理的多重困境1. 可治理問題并非任何社會問題都可以通過合作網(wǎng)絡(luò)來解決，在市場和政府起不了作用的地方，合作網(wǎng)絡(luò)也不一定能有效地發(fā)揮作用。就算是可用合作網(wǎng)絡(luò)解決的問題，在具體實施時卻又可能面臨多種兩難選擇：一是合作與競爭的矛盾。二是開放與封閉的矛盾。三是原則性與靈活性的矛盾。一般來講，合作網(wǎng)絡(luò)在解決城市復興、社會排斥、犯罪與社區(qū)安全、可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護等棘手問題上較有優(yōu)勢，這些問題具有以下特征：比較復雜，比較區(qū)域化、多樣化的公共需求。最后，在網(wǎng)絡(luò)管理的過程中，要使治理機制在合作與競爭、開放與封閉、原則性與靈活性之間保持動態(tài)的平衡和適當?shù)膹埩?，可以用?quán)變的策略來解決管理中各種不斷浮現(xiàn)的問題和矛盾。一方面，許多公眾認為由政府部門和非政府部門聯(lián)合提供公共物品和服務(wù)是不合法的，提供公共物品是且只能是政府的職責。另一方面，由于許多公共物品由社區(qū)部門自行組織或有第三部門來提供，不再由政府部門來供給，公眾減少了對政府的“忠誠投入”。要想將政治系統(tǒng)的合法性合作網(wǎng)絡(luò)的合理性有機地結(jié)合在一塊，就必須改造公民文化，引導公眾立足相互依賴的社會環(huán)境去認識和評判政治系統(tǒng)與合作網(wǎng)絡(luò)之間的關(guān)系。合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威從根本上來源于政治權(quán)威的認同，是政治系統(tǒng)以法律或默認的方式將公共權(quán)力賦予了其他行動主體，而且，合作網(wǎng)絡(luò)離不開政府的支持與參與。3. 有效性問題治理能力與治理需求之間的差距是產(chǎn)生有效性問題的直接原因。為了提高合作網(wǎng)絡(luò)的有效性。我們必須：（1）明確網(wǎng)絡(luò)的能力限度。（2）開發(fā)新的管理工具。（3）培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)的管理者。這種管理者應(yīng)該具備四種能力：一是應(yīng)對不確定環(huán)境的能力；二是處理社會關(guān)系、營造合作氛圍的能力；三是制定和調(diào)整網(wǎng)絡(luò)管理條例的能力；四是培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)共同價值與信念的能力。（4）相互尊重與理解。4. 責任性問題由于合作網(wǎng)絡(luò)建立在政府部門與非政府部門共享權(quán)力、分擔責任的機制上，所以帶來了公私界限的模糊、責任認定的困難，這為公共行動者互相推委、轉(zhuǎn)嫁責任提供了可能。建構(gòu)和完善責任機制，以增強網(wǎng)絡(luò)的責任性和回應(yīng)性，可以從以下幾個方面來強化：第一，加強行政倫理建設(shè)，重塑職業(yè)主義精神。第二，完善公共責任制度，確保公民權(quán)利的實現(xiàn)。第三，在合作網(wǎng)絡(luò)中，政府也有著特殊的責任定位。對于廣大發(fā)展中國家而言，增強責任機制首先意味著加強國家的制度化建設(shè)，增強政府的動員能力、穩(wěn)定能力和制衡能力。只有這樣，發(fā)展中國家的政府才有能力承擔起公共責任，回應(yīng)社會的不同需求。第二節(jié)當代西方政府改革一、當代西方政府改革的浪潮1. 西方各國政府改革的概況及特點英國是新公共管理運動的發(fā)源地之一。1979年撒切爾夫人上臺以后，開始了以注重商業(yè)管理技術(shù)、引入競爭機制和顧客導向為特征的新公共管理改革。美國是現(xiàn)代管理科學的搖籃，“20世紀的美國文化是以信奉管理為特征的”。1993年，克林頓上臺開始了大規(guī)模的政府改革——“重塑政府運動”，其目標是創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府，并堅持顧客導向、結(jié)果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡政府機構(gòu)、裁剪政府雇員、放松管制、引入競爭機制以及推行績效管理。這場改革的一個綱領(lǐng)性文獻戈爾而所領(lǐng)導的國家績效評價委員會的報告，簡稱《戈爾報告》。該報告指出了政府改革的四項主要原則：（1）消除繁文縟節(jié)，由注重過程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng)；（2）把顧客放在首位；（3）授權(quán)雇員以取得成果；（4）一削到底，并創(chuàng)造出一個少花錢多辦事的政府。新西蘭的公共管理部門管理改革有三個基本趨向：一是政府已使許多由公共組織履行的功能商業(yè)化；二是只要可能就將商業(yè)活動與非商業(yè)活動分開，并將交易活動轉(zhuǎn)移到公共公司；三是人力資源管理政策上的變化。2. 西方各國政府改革的背景和原因首先，經(jīng)濟和政治因素在將改革提上議事日程上起了決定的作用。其次，經(jīng)濟全球化的出現(xiàn)是當代西方政府改革的一個推動力。再次，新技術(shù)革命尤其是信息革命是當代西方政府改革的一種催化劑。最后，傳統(tǒng)的官僚體制（科層制）的失效和商業(yè)管理模式的示范性影響是當代西方新公共管理運動興起的另一個動因。二、當代西方政府改革的主要內(nèi)容及措施1. 政府職能的優(yōu)化2. 公共服務(wù)的市場化、社會化（1）政府業(yè)務(wù)合同出租。（2）以私補公，打破政府壟斷，建立政府部門與私營企業(yè)的伙伴關(guān)系。（3）公共服務(wù)社會化。3. 分權(quán)4. 引入現(xiàn)代化管理技術(shù)5. 人力資源管理改革（1）放松管制、增強靈活性。（2）公共管理者的非職業(yè)化。（3）績效評估以及靈活的付酬制度。6. 機構(gòu)的重組三、治理的新模式在當代西方政府改革運動中，至少有過四種不同于傳統(tǒng)的公共行政模式的新公共管理模式，這四種模式及其特征分別是：1. 效率驅(qū)動模式2. 小型化與分權(quán)模式3. 追求卓越模式4. 公共服務(wù)取向模式本書作者將新公共管理的內(nèi)容歸納為如下八個方面：（1）讓管理者進行管理（強調(diào)職業(yè)化管理）；（2）衡量業(yè)績（明確的績效標準與績效評估）；（3）產(chǎn)出控制（項目預算與戰(zhàn)略管理）；（4）顧客至上（提供回應(yīng)性服務(wù)）；（5）分散化（公共服務(wù)機構(gòu)的分散化和小型化）；（6）引入競爭機制；（7）采用私人部門的管理方式；（8）改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系。這八個要點既是當代西方政府改革的基本取向，又是新公共管理模式的主要特征。四、對當代西方政府改革的評價傳統(tǒng)的公共行政模式曾在公共管理中發(fā)揮過重要的作用，但是隨著西方世界由工業(yè)化社會向后工業(yè)社會或信息社會的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的公共行政管理模式越來越不適應(yīng)，它的基本原則受到了嚴峻的挑戰(zhàn)，并在實踐中逐漸失效或過時。首先，作為傳統(tǒng)的公共行政模式基石的官僚體制（科層制）已被證明是一種過時、僵化和無效率的政府體制模式。其次，政府機構(gòu)作為公共物品及服務(wù)的唯一提供者的壟斷地位已經(jīng)動搖。再次，政治與行政的分開在實踐中是難以做到和不顯示的。最后，傳統(tǒng)的人事行政模式也發(fā)生了重大變化。與舊模式相比，新公共管理模式更具現(xiàn)代性和生命力。然而，當代西方政府改革的新公共管理取向及實現(xiàn)模式并不是完善的，它有著其內(nèi)在的缺陷或局限性。人們也提出了種種批評。首先，人們批評新公共管理的理論基礎(chǔ)和意識形態(tài)傾向。其次，人民批評新公共管理改革的市場化和管理主義的總方向。再次，人們還對“新公共管理”改革的各種具體措施提出批評。第三節(jié)轉(zhuǎn)軌時期我國的行政體制改革一、歷次機構(gòu)改革的簡要回顧二、歷次機構(gòu)改革的成就、經(jīng)驗和教訓我國政府改革存在的缺陷主要表現(xiàn)在：（1）政府改革的被動適應(yīng)性遠遠大于主動的前瞻性。（2）政府改革視角的褊狹。（3）缺乏對政府改革理論上的反思。（4）政府改革孤立于政治和社會系統(tǒng)。（5）效率主義改革典范的局限。三、我國行政體制改革的新趨勢1. 我國行政體制改革的基本方向2. 國務(wù)院機構(gòu)改革方案國務(wù)院機構(gòu)改革的5個重點：（1）深化國有資產(chǎn)管理體制改革派；（2）完善宏觀調(diào)控體系；（3）健全金融監(jiān)管體制；（4）繼續(xù)推進流通管理體制改革；（5）加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。這次國務(wù)院機構(gòu)改革的重心不再是機構(gòu)撤并，而是行政管理體制創(chuàng)新以及政府職能轉(zhuǎn)變。3. 試點城市深化公共行政體制改革的方案試點的主要內(nèi)容是：從行政組織結(jié)構(gòu)和運行機制的改革入手，創(chuàng)新行政管理體制，調(diào)整政府職能定位，實行決策與執(zhí)行相對分離，完善組織結(jié)構(gòu)和運行機制，改進公共服務(wù)和加強依法行政。行政三分制的主要內(nèi)容：將行政管理職能分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三部分，在相對分離的基礎(chǔ)上，三者相輔相成、相互制約、相互協(xié)調(diào)。第四章政府間關(guān)系第一節(jié)政府間關(guān)系研究概述一、什么是政府間關(guān)系1. 政府間關(guān)系的詞源2. 國內(nèi)學者對政府間關(guān)系的理解3. 政府間關(guān)系的定義政府間關(guān)系是指中央政府與各級地方政府之間縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，它既包括縱向的中央政府與地方政府、各級地方政府之間的關(guān)系，也包括同級地方政府之間以及不存在行政隸屬關(guān)系的非同級地方政府之間的關(guān)系。二、國內(nèi)外政府間關(guān)系研究的進展1. 國外政府間關(guān)系的研究現(xiàn)狀2. 國內(nèi)政府間關(guān)系研究的成就與不足三、政府間關(guān)系研究的網(wǎng)絡(luò)途徑政府間關(guān)系的研究途徑主要有三種：傳統(tǒng)的中央控制模式，地方自治模式和網(wǎng)絡(luò)模式，網(wǎng)絡(luò)模式作為政府間關(guān)系的新型模式，其特征可從以下三個方面進行理解：1. 行動者的多樣性與等級制色彩的弱化2. 相互依賴與分權(quán)3. 策略活動與合作第二節(jié)西方政府間關(guān)系的歷史與現(xiàn)實一、西方政府間關(guān)系的歷史演進早期的西方政府間關(guān)系主要表現(xiàn)為中央與地方的關(guān)系。從整體上看，西方政府的中央和地方關(guān)系的歷史進程大致經(jīng)歷了由集權(quán)到分權(quán)，再由分權(quán)走向集權(quán)，又由集權(quán)走向分權(quán)兩個起伏的階段。二、西方政府間關(guān)系的若干模式1. 拉焦爾模式拉焦爾根據(jù)分權(quán)的程度將政府間關(guān)系的類型分為三種：一是政治性分權(quán)，二是行政性分權(quán)，三是行政權(quán)轉(zhuǎn)讓。2. 賴特模式賴特將美國各個時代的三級關(guān)系定為分離模式、下位包含模式、相互依存模式三種。3. 羅斯構(gòu)想著重于中央與地方的依存，認為不是一個中央與一個地方的關(guān)系，而是復數(shù)中央與多數(shù)地方之間的關(guān)系，而且地方上也有自律性?？梢詣澐譃樗姆N類型：相互依存，地方單方面依存于中央，中央單方面依存于地方，相互獨立。4. 松村岐夫模式將不同時期日本的政府間關(guān)系模式概括為垂直式行政控制模式和相互依存模式。5. 羅茨模式將政府間的管理結(jié)構(gòu)分為官僚體制、市場方法和網(wǎng)絡(luò)管理。三、西方政府間關(guān)系發(fā)展的新趨勢：網(wǎng)絡(luò)模式的出現(xiàn)1. 政府間關(guān)系等級制色彩的弱化西方國家政府間關(guān)系等級制的弱化主要體現(xiàn)在兩個方面，一是大都市區(qū)管轄單位的“碎片化”，二是城市地位的上升改變了城市與州和聯(lián)邦的關(guān)系。由于地方的碎片化，使地方政府在某些服務(wù)領(lǐng)域進行競爭，才確保了服務(wù)水平在各個地區(qū)的改善，并且為具有不同偏好的公民提供了多樣化的選擇。地方政府的碎片化也使不同的服務(wù)由不同的政治管轄單位來提供，它們相互合作進行互補，最大化地提高了服務(wù)供給的效率。聯(lián)邦與市的合作和直接聯(lián)系已成為美國聯(lián)邦制的一大基本特點。2. 中央與地方的分權(quán)傾向美國自實行聯(lián)邦制以來，政府間關(guān)系的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段：二元聯(lián)邦主義、合作聯(lián)邦主義、新聯(lián)邦主義與財政聯(lián)邦主義。20世紀80年代以來進行的“還權(quán)于州與地方”的改革的核心內(nèi)容為：分享財政，分擔供給公共服務(wù)的任務(wù)，分享政策制定的權(quán)力。具體措施包括：以“整筆補助”代替“分類補助”，放松對州和地方政府的規(guī)制等。英國的權(quán)力下放強調(diào)的是權(quán)力的分享而不是分割，強調(diào)地方的主要角色是治理而不是執(zhí)行或管理中央制定的政策，強調(diào)的是建立中央與地方的“伙伴關(guān)系”，而不是隸屬關(guān)系。3. 地方政府間的合作現(xiàn)象日漸普遍地方政府之間已不僅僅是競爭者，它們在許多領(lǐng)域展開了廣泛的合作，成為西方各國地方政府間關(guān)系發(fā)展的一種主要趨勢。地方政府之間合作的最初動因是經(jīng)濟以及社會紐帶日益將它們緊密聯(lián)系在一起，使它們在許多方面成為利益共同體或者常常面臨共同的問題，必須彼此依賴對方的資源和協(xié)作才能實現(xiàn)各自的目標。地方政府之間建立地方政府協(xié)會或有關(guān)部門的協(xié)會，也是形成合作關(guān)系的一種途徑。第三節(jié)中國政府間關(guān)系的現(xiàn)狀與改革一、中國政府間關(guān)系的傳統(tǒng)模式：等級控制模式改革開放以前，我國實行高度中央集權(quán)的計劃體制，政府間關(guān)系在總體上是一種自上而下的高度一體化的等級控制模式。在這一模式下，政府間關(guān)系主要有三個顯著的特征：第一，在政府間的結(jié)構(gòu)關(guān)系上，主要體現(xiàn)為層級隸屬關(guān)系。第二，在政府間的權(quán)力分配上，實行中央高度集權(quán)。第三，在政府間的橫向關(guān)系上，阻隔多而聯(lián)系少。（1）缺乏合作的內(nèi)在動力與