【文章內容簡介】 判員地位，為自己謀得額外的好處。 （ 5）對于公共服務供給者與購買者的關系，強調用契約或半契約的方式來加以控制。（ 6）由市場來檢測績效目標。在部門內，管理者對資源的支配運用必須與管理目標相結合，即管理者的目標在于實現目標，而對部門績效的評判，則取決于顧客的滿意度。（ 7）彈性薪酬。即由實際的市場和績效水平來決定薪酬，使薪酬待遇成為一項激勵工具。 （二）美國的新治理 特征： （ 1）強調與非營利組織建立聯盟關系，采取與公、私部門合作生產的方式來提供公共服務，以取代過去那種僵化的公共服務體系。 （ 2）鼓勵民間部 門參與公共物品的生產，吸引并授權公民團體直接參與者公共方案的設計，并強調決策過程的分權化。 （ 3）強調公共行動的重點在于任務而非方案，在于實際的績效而非預算的盲目投入，在于投資而非花費，在于認知顧客的需要而非政府機構自身，同時強調公共服務的品質而不僅僅是服務的效率。 （ 4）在手段上運用企業(yè)管理、授權、建立工作團隊、運用市場機制、信息技術等新和管理方法。 （三）其它西方國家的實踐 1. 澳大利亞和新西蘭 新西蘭的新公共管理遵循下列 9 項原則： （ 1）政府只能在那些非政府機構（如私人企業(yè)和志愿者團體）無效率和無 效能時才能涉入其活動。 （ 2）一切隸屬于政府部門的事業(yè)單位，必須被改制為私部門公司。 （ 3）必須盡可能明確和清楚地界定政府各部門、皇家機構及每個官員的目標。 （ 4）必須盡可能地把存在潛在沖突的職責安置在不同的機構中。 （ 5）內閣部長和各部執(zhí)行長（ Chief Executive）職責要明確，部長對選擇方案負責，執(zhí)行長則在最少干預下，對該方案的投入及產出負責。 （ 6）公共基金的使用包括購買政策須經辯論及市場競爭；公共基金服務的品質、數量和成本均須由購買者而不由生產者決定。 （ 7）制度設計必須使公共服務提供者的獲 利最小化。 （ 8）治理結構應趨向于降低代理成本和交易成本。 （ 9）行政效率、顧客反應及決策權力的利益必須盡可能與執(zhí)行緊密結合。 （四）各國新公共管理實踐的共同特點 綜合各國行政改革所采取的各種措施，可以總結出以下具有共性的幾點。 1. 為了解決本國的財政問題，各國行政改革的內容中大都包括了私有化或帶有私有化傾向的改革措施。從實際效果來看，這種做法不僅使政府的財政壓力大減輕，而且探索出了一條使社會逐漸擺脫對政府過分依賴的可行之路。 12 2. 為改革政府的傳統(tǒng)官僚行政理念，政府部門引入了市場理念和私營部門的管理技能 。 3. 為滿足社會的動態(tài)需求而對行政架構作出調整，主要做法是界定決策機構和執(zhí)行機構的職能，加強執(zhí)行機構并賦予兩者相應的支配權。這樣，一方面可以使決策機構和執(zhí)行機構依據社會需求的優(yōu)先次序實行資源配置，另一方面可以使執(zhí)行機構將主要精力放在提供必要的優(yōu)質社會服務上。 4. 實現政府在公共服務方面的“角色”轉變，由公共服務的直接提供者變?yōu)楣卜盏摹氨O(jiān)督人”。 5. 通過政府改革和由此而取得的成果，使各國執(zhí)政者產生了一個認同：要想真正做到精簡政府，使之擺脫財政赤字的困擾和瑣事的干擾，政府就應該將自己的職能定位于“ 掌舵”而不是“劃槳”上。 （五）當前西方政府改革的新動向 1. 在政府與市場之間作公共選擇。雖然在實踐上依然更多地偏向于政府，但更多的市場，更小而有效的政府已經成為西方各國乃至轉軌國家和發(fā)展中國家的共識，并繼續(xù)成為世界各國政府改革的指導思想。 2. 政府與市場關系的改革在美國等國家轉化為一場重塑政府的運動。雖然在削減社會福利支出方面沒有取得實質性的進展，在有的國家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共領域引進市場機制，建立公共領域的內部市場等方面取得了實質性的進展。 3. 強化信息技術運用的實踐變成了一場重塑政 府運動。 20 世紀 80 年代強調采用信息技術， 90 年代開始強調利用信息技術來改革原有的工作程序、組織等結構方面的問題。 4. 各國政府都開始重視政策制定能力的提高和政策執(zhí)行效率的改善，在新公共管理思潮的影響下，許多國家開始了強化政府政策執(zhí)行部門自主權的改革，從而重新塑造了政治（政策）與行政（執(zhí)行）之間的關系。 二、對新公共管理的評析 （一）新公共管理的時代特征 1. 新公共管理既是解決西方社會現實問題的產物，也是對公共管理的時代要求積極回應的產物。 與傳統(tǒng)的公共行政學相比，“新公共管理“范式具有一系列的創(chuàng)新 ，這主要表現在如下4 個方面：第一，新公共管理為公共部門管理尤其是政府管理研究，奠定了更廣泛、堅實的理論基礎；第二，新公共管理開闊了公共行政學的理論視野，具有一系列主題創(chuàng)新；第三，新公共管理建立起一個更加全面、綜合的知識框架；第四，新公共管理提供了一種當代公共部門管理尤其是政府管理的新實踐模式。 2. 新公共管理體現了國家與社會，政府與市場關系的新格局。 20 世紀 80 年代開始，首先在西方國家開始逐漸顯現出對市場的回歸， 90 年代則在世界范圍內出現了政府權力、職能和責任的全面退卻。政府從社會制高點上后撤，是從 20 世紀走向 21 世紀的公共行政領域中的一個重要現象。 有人認為，近代以來，一直存在著政府與市場關系的爭論，人們也在政府取向和市場取向之間左右搖擺，而新公共管理只不過表明這次鐘擺又一次擺向市場而已。但更多的人認為，基于科技革命、新產業(yè)革命以及全球化的深刻變化，正在從根本上改變國家與社會，政府與市場的關系，新公共管理體現了這種新的關系格局，并推動其向縱深發(fā)展。 3. 新公共管理反映了政府職能定位發(fā)生根本轉變的趨勢。 政府與市場關系新格局的形成，關鍵是由政府職能定位的根本性轉變引起的。這種轉變就是政府由所有者和經濟活 動的直接管理人向監(jiān)管人和規(guī)則制定人轉變。在公共管理中，這種轉變具體表現為政府的公共政策化和公共管理的社會化。 （二）新公共管理的“解題”特色 13 新公共管理在化解西方政府運行面臨的問題或困境所表現出來的特色，集中體現在“誰來管理”以及“如何管理”（目前關注的焦點是政府如何管理）這兩個方面。 在“誰來管理”的問題上，新公共管理認為，與市場相比，政府在服務質量和服務效率方面存在著許多先天不足，因而，以往由政府壟斷社會管理和公共服務的一切基本方面的做法是不妥當的，政府應該全面后撤，只做那些只能由自己做、同時又有能力做 好的事情，而把那些社會有能力承擔的社會管理和公共服務活動盡可能地交給社會，讓社會實現自我管理。 如何實現傳統(tǒng)的政府職能向社會的轉移？新公共管理的一個重要思路是，將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開。 在政府“如何進行管理”的方面，新公共管理的基本思路是：引進市場競爭機制和私部門成功的管理經驗和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具體表現在如下方面。 1. 廣泛采用私營部門成功的管理手段和競爭機制。 2. 政府服務以顧客為導向。 3. 由重視工作過程和投入轉向注重結果和產出。 4. 通過多種形式的授權 改善公共部門的工作。 5. 放松嚴格的行政規(guī)制，實施嚴明的績效目標控制。 6. 文官與政務官之間密切互動，政策制定和行政管理相互滲透。 7. 重視公共人力資源管理。 （三）新公共管理的理論困難與受到的批評 1. 新公共管理在理論上的主要困難是“公共性”與管理主義的兩難選擇。 2. 新公共管理面臨的主要批評是其沉溺于市場基本教義（ Market fundamentalism）。 （四）新公共管理的借鑒意義 4 方面的啟示： 1. 必須加大政府體制創(chuàng)新的力度，切實轉變政府職能，盡快改變政府壟斷公共 物品的供給（或公共物品基本上由政府提供）的局面； 2. 充分認識市場機制是改善政府績效的一個有效手段，引入競爭機制，用市場的力量改造政府，提高政府的工作效率； 3. 必須增強政府公務員的管理和服務意識，重塑政府與社會的關系； 4. 注意研究借鑒當代工商管理（企業(yè)管理）領域發(fā)展起來的管理經驗、原則、方法和技術，實現由傳統(tǒng)行政管理模式向當代新公共管理模式的轉變。 復習思考題 ： 1. 你認為公共管理在總體上劃分為公共行政和公共管理兩階段合理與否，為什么？ 2. 你對新公共管理思潮和實踐模式有何評 價？ 第十講 公共物品管理 學習要點： 公共物品的涵義、特性、類型 判別公共物品的步驟 公共物品供給的特點 公共物品有效供給的條件 混合物品的特點、供給 14 官僚主義與公共物品的供給 政府提供公共物品的兩種方式 第一節(jié) 公共物品的涵義與類型 一、公共物品的涵義 公共物品 （ Public goods） 是相對那些可以劃分為企業(yè)或個人消費單元的基本生活或生產資料等私人產品 （ Private goods） 而言的共享性物質產品和服務項目。 以消費模式為標準，公共物品和私人物品的區(qū)別如表 101 所示 ： 表 101 公共物品與私人物品的消費模式比較 公共物品 私人物品 相對難以衡量產品的質和量 相對容易衡量產品的質和量 同時由許多人共同消費 一般只能由單個人消費 難以排除不付費的人 可以排除不付費的消費者 不存在個人選擇消費與不消費 存在個人選擇消費與不消費 一般沒有個性化消費內容 消費內容大量存在個性化特征 付費與消費關系不密切 付費與消費關系密切 可以用行政程序調節(jié)消費 一般不能用行政程序調節(jié)消費 薩繆爾森的定義：純粹的公共物品指的是這樣的物品或勞動，即每個人消費這種物品或勞務不 會導致別人對該種物品或勞務消費的減少。他還用數學公式對純粹的私人產品和純粹的公共物品加以嚴格的區(qū)別： （ 1） 私人產品 ??? ni iXX 1 即某一商品的總量 （ X） 等于每一個消費者所擁有或消費的該商品數量 )( iX 的總和，這也就是說私人產品是能夠在消費者之間分割的。 （ 2） 公共物品 iXX? 即對于任何一個消費者來說，他個人消費所支配的公共物品數量 )( iX 實際上是該公共物品的總量 （ X） ，這也就是說公共物品在消費者之間是不能分割的。 二、公共物品的特性 （一）效用的不可分割性。 效用的不可分割 （ Nondivisibility） ，是指公共物品是向整個社會共同提供的，具有共同受益或聯合消費的特點。 （二）消費的非競爭性。 消費的非競爭性 （ Nonrivalness） ，是指某一個人或廠商對公共物品的享用，不排斥、妨礙其他人或廠商對其的同時享用，也不會因此而減少其他人或廠商享用該種公共物品的數量或質量。 （三）受益的非排他性。 15 受益的非排他性 （ Nonexcludability） ，是指在技術上 沒有辦法將拒絕為之付款的個人或廠商排除在公共物品的受益范圍之外。 三、判別公共物品的步驟 圖 102 判別公共物品的步驟 否 是 是 是 否 否 是 否 是 高 不高 四、公共物品的類型 根據以上步驟的識別，我們大致可以區(qū)分出以下四種不同類型的物品：（ 1）同時具有非排他性與非競爭性的純公共物品；（ 2）同時具有排他性與競爭性 的純私人物品；（ 3）具有非排他性與競爭性的公共資源；（ 4）具有排他性與非競爭性的準公共物品。這四種物品的具體例子可見圖 103： 圖 103 不同類型的公共物品 該種物品的效用是否具有不可分割性？ 消費上是否具有競爭性？ 受益上是否具有排他性？ 該種物品屬于私人物品，應由市場來提供 該種物品的效用上是否具有非競爭性？ 消費上是否具有排他性？ 該種物品屬于公共資源，即有競爭性 /無排他性的物品 從技術上看，該種物品能夠實現排他嗎？ 排他需要的成本很高嗎？ 該物品屬于擁擠性的公共物品 該種物品屬于純粹的公共物品，應由政府來提供 16 依據上述特征，并考慮到我國實際情況，下面列出常見公共物品，并作初步分類： 圖 104 公共物品及其分類 純公共物品 準公共物品 國防、外交、公共安全、罪犯改造、法律法規(guī)、宏觀經濟政策與宏觀經濟信息、貨幣發(fā)行、環(huán)境保護與生態(tài)平衡、傳染病防治、消防服務、基礎科學研究、意識形態(tài)傳播 基本農產品、能 源、交通、通訊、城市公共服務、教育、廣播、電視、社會保障、產品質量認證、企業(yè)信譽評價、地質勘探 此外，現實生活中的公共物品也可以大體分為三類：第一類是實物性的公共物品，比如國防、防洪工程、交通設施；第二類是精神（規(guī)范）性的公共物品，如制度、理想和文化；第三類是信息產品。 五、私人部門供給的無效率 原因： 公共物品的非競爭性消費，意味著增加一個人消費所引起的邊際成本為零，按照價格等于邊際成本的資源