【文章內容簡介】 理是政、企、社會團體和個人等公共活動者共同處理公共事務的活動。 （２） 管理的客體不同。與統(tǒng)治相比，治理地對象更多，范圍更廣。治理除了要處理公共問題、管理公共資源外，還涉及人群較少的集體事務（如，公共池塘資源）。 （３） 管理的機構不同。統(tǒng)治的機制是控制 。治理的機制是信任。 （４） 管理的手段不同。統(tǒng)治是強制性方式（行政、法律、軍事手段） 。治理是新的管理工具（合同釙包、內部市場、公共哲學、政策社區(qū)）。 （５） 管理 的重點不同。統(tǒng)治以滿足統(tǒng)治階級的利益為出發(fā)點，強調國家的作用、官僚組織的能力 。治理以滿足公民的需求為出發(fā)點，強調國家與社會、政府與市場、私人領域與公共領域的合作。 網(wǎng)絡治理的新特征 （ 1）多中心的公共行動體系。 （ 2）反思理性的“復雜人”。 （ 3）合作互惠的行動策略。 （ 4）共同學習的政策過程。 網(wǎng)絡治理的實踐 類型 （結合 95 頁圖 21） （ 1） 全球治理 ：為了維持正常的全球秩序，國際社會通過有約束力的制度安排，對全球生活中出現(xiàn)的生態(tài)、移民、毒品、地區(qū)沖突、貧富差距和國際共同財產等公共事務的合作管理。 特點：①治理主體是世界范圍的公共行動者。 ②治理客體是正在影響或有可能影響全人類的跨國性問題，包括公益問題和公害問 13 題。 ③治理機制是一系列用以解決跨國性問題和管理全球公務事務的制度安排。 （ 2）民族國家的治理：特指在民族國家的范圍內對政府主導的公共物品供給過程的管理。政府部門除直接提供某些公共物品外，還要動員和利用各種社會力量來組織公共物品和服務的生產。 ①政府間合作網(wǎng)絡：污水處理、廢物排放、公共交通、供水供電。 ②政府項目執(zhí)行網(wǎng)絡：通過服務網(wǎng)絡來執(zhí)行供給項目，不必通過科層制度親自提供。 ③公私合伙網(wǎng)絡： 通過財政補助、特許經營權、公私合營企業(yè)等來吸納民間資源和社會力量共同承擔公共事業(yè)責任。 （ 3） 社區(qū)治理：①志愿服務。 ②利用各種 NPO 和私營機構來整合社區(qū)的公共服務資源。 ③消費者控制。 其優(yōu)點：第一，更能制定符合成員需求的政策。 第二，推動社區(qū)成員參與社區(qū)發(fā)展計劃，使公共服務直接處于社區(qū)民眾監(jiān)控之下。 網(wǎng)絡治理的多重困難 （ 1）可治理問題。 ①在市場和政府起不了作用的地方，合作網(wǎng)絡與不一定能有效發(fā)揮作用，并非所有社會問題均可通過合作網(wǎng)絡解決。 ②合作網(wǎng)絡可解決的問題由于合作與競爭的矛盾、開放與封閉的矛 盾、原則性與靈活性的矛盾而無法解決。 （ 2）合法性問題。指在相互依賴的環(huán)境下，社會公眾對民主政治的認同危機。合作網(wǎng)絡的有效運作是提高政治系統(tǒng)合法性的一種途徑和工具。 （ 3）有效性問題。治理能力與治理需求之間的差距是產生有效性問題的直接原因。通過以下途徑可提高合作網(wǎng)絡的治理能力： ①明確網(wǎng)絡的能力限度――“有所為有所不為”。 ②開發(fā)新的管理工具。 ③培養(yǎng)網(wǎng)絡的管理者。 ④網(wǎng)絡中的行動者要有行動意識。 （ 4）責任性問題。由于政府部門與非政府部門共享權力、分擔責任，帶來公私界限模糊、責任認定困難的問題，公共行動者 互相推諉、轉嫁責任成為可能。 改善：①加強行政 倫 理建設，重塑職業(yè)主義精神。 ②完善公共責任制度，確保公民權利實現(xiàn)。 ③政府特殊的責任定位――確立合意，保持社會的凝聚力 ?！霸卫怼苯巧?，即采取最后補救措施重塑合作網(wǎng)絡。 第 二 節(jié) 當代西方政府改革 改革的基本取向：采用工商管理的理論、方法、技術，引入市場競爭機制，強調顧客導向以及提高服務質量為特征的管理主義或新公共管理。 當代 西方各國政府改革的 浪潮 各國改革的概況和特點 英國 14 美國 新西蘭 澳大利亞 歐洲大陸 背景和原因 （ 1）經濟和政治因素――石油危機后 經濟蕭條，福利國家不堪重負。起決定性作用。 （ 2）經濟全球化――推動力。 （ 3）新技術革命（信息革命）――催化劑。 （ 4）傳統(tǒng)的官僚體制的失效和商業(yè)管理模式的示范性影響。 當代西方政府改 革的內容及措施 （ 1）政府職能的優(yōu)化。 （ 2）公共服務的市場化、社會化。 （ 3）分權。 （ 4）引入現(xiàn)代化管理技術。 （ 5）人力資源管理改革。 （ 6）機構的重組。 治理的新模式：新公共管理 P115 對當代西方政府改革的評價 A、積極：“新公共管理模式”克服了傳統(tǒng)公共行政模式的弊端且更具現(xiàn)實性及生命力。 第一， 官僚體制是一種過時、僵化、無效率的政府體制模式。 第二，政府機構不再是公共物品及服務的唯一提供者。 第三，政治與行政分開在實踐中難以做到和 不現(xiàn)實 的 。 B、 消極：理論上的矛盾 首先，人們批評新公共管理的理論基礎和意識形態(tài)傾向； 其次，人們批評新公共管理的市場化和管理主義的總方向，認為是“市場神話”“新泰勒主義” 最后，人們對新公共管理改革的具體措施提出批評。 貝爾提出企業(yè)化政府的四大價值沖突和價值矛盾： ①企業(yè)自主與民主負責之間的價值沖突。②公共企業(yè)圖景與公民參與價值之間的沖突。③企業(yè)運轉的隱弊性與民主所要求 的開放性之間的沖突。④企業(yè)管理要求敢于承擔風險與公共財政處置責任的沖突。 實踐中 ： 人員精簡問題、規(guī)章制度刪除問題、權力下放問題、等級問題、政治與行政分離問題、是公民還是顧客的問題、誰來負責、價值取向、改革的力度與持久性問題。 第 三 節(jié) 轉型期我國的行政體制改革 我國歷次機構改革 （ 1） 1952 年底開始：以加強中央集權為中心。 （ 2） 1956 年下半年：以中央向地方下放權力為主要內容。 （ 3） 1960－ 1965：重新強調集中統(tǒng)一。 15 （ 4） 1982：重點――撤并行政機構，裁減人員。 （ 5） 1988：以轉變政 府職能為關鍵，以經濟管理部門為重點。 （ 6） 1993：其方向與目標即適應經濟體制改革和經濟社會發(fā)展的需要，關鍵是轉變職能，側重點在政府經濟管理部門。 （ 7） 1998：國務院調整和撤銷了那些直接管理經濟的專業(yè)部門，加強宏觀和執(zhí)法監(jiān)督部門。 （ 8）行政審批制度改革： 1999 年底啟動，是校正政府在市場經濟中“錯位、缺位和越位”行為的最迫切工作。 A、行政審批制度改革的一些問題。 ①保留事項的審批權限往往在上級，下改上不改就改不動。 ②在許多地方，審批事項仍較多，手續(xù)繁雜。 ③制度化建設與體制創(chuàng)新力度不夠。 ④審批 權產生機制不健全。 ⑤中介機構發(fā)展較慢，難以承擔政府委托的任務。 B、 全面實施《行政許可法》的條件： ①市場經濟體制的完善及加入 WTO 創(chuàng)造良好環(huán)境。 ②行政審批制度的階段性成果奠定基礎。 ③較充分的政策執(zhí)行的準備工作。 ④中央高層、各級政府、社會及人民群眾重視、擁護。 歷次機構改革成就、經驗和教訓。 A、成就： （ 1）對于政府改革的重要性、必要性和迫切性取得一定程度的共識。 （ 2）機構和人員膨脹勢頭得到了有效的抑制。 （ 3）政府職能轉變邁開實質性步伐，政府管理體制和運行方式創(chuàng)新力度加大。 （ 4）政府 間關系的理順，政府與企業(yè)、社會、市場的關系調整有很大進展。 （ 5）國家公務員制度的基本框架確立，依法治國、法治行政觀念開始深入人心。 B、經驗： （１） 堅持以適應社會主義市場經濟體制為改革的目標。 （２） 堅持精簡、統(tǒng)一、效能的原則。 （３） 堅持積極穩(wěn)妥的方針。 （４） 堅持機構改革與干部人事制度改革相結合。 （５） 堅持統(tǒng)一領導、分級負責、實事求是、因地制宜。 C、缺陷： （１） 政府管制仍較多，市場機制作用沒有得到充分發(fā)揮。 （２） 政府管理方式及手段單一、落后，政府對經濟領域的干預仍較多，政府職能“越位”、“錯位”、“缺位”現(xiàn)象仍存在。 （３） 政府內部決策職 能與執(zhí)行職能不明確，致使一些部門忙于具體事務、疏于決策，重審批、輕監(jiān)管，既當裁判員又當運動員，缺乏有效的制約機制。 （４） 地方或部門利益觀念強，公共意識和公共責任不強等。 D、 深化行政體制改革應處理好的幾個關系。 16 （ 1）處理好機關改革與其他配套改革的關系：不要局限于機構精減、人員裁減，應組織重建、職能轉變、流程再造和管理方式更新以及相互關系的調整有機結合。 ①機構性的變革。 ②工具層面的變革。 ③價值層面的變革。 （ 2）處理好實質理性與工具理性的關系。不公重視價值和價值目標，且需引進現(xiàn)代化的管理方式、方法和技術。 （ 3）處理好中央政府改革與地方政府改革以及自上而下改革和自下而上改革的關系。 ①盡量避免“一刀切”并淡化機構設置及職能上下對口的色彩。 ②中央政府與地方政府的改革時間差應 盡量 縮短。 ③將自上而下和自下而上兩種改革方式有機結合，且更多 地 采用自下而上的方式。 新一輪國務院機構改革的方案 國務院機構改革的五個重點（方案） （１） 深化國有資產體制改革：設立國有資產監(jiān)督管理委員會（國資委）。 （２） 完善宏觀調控體系：將國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會（發(fā)改委）。 （３） 健全金融監(jiān)管體制：設立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會 （銀監(jiān)會）。 （４） 繼續(xù)推進流通管理體制改革：組建商務部。 （５） 加強食品安全和安全生產監(jiān)管體制建設。 地方政府改革的新趨勢（試點城市改革的思路） 2021 下半年－ 2021上半年，先后確定廣東的深圳和順德、福建的晉江、浙江的上虞和青島的城陽區(qū)作為全國深化公共體制改革和機構改革的試點。 新趨勢和新特點： （１） 由過去側重于機構改革向更系統(tǒng)的改革轉變，即向建立現(xiàn)代化政府管理體制和模式轉變。 （２） 加大了政府體制創(chuàng)新和政府職能轉變的力度。 （３） 改革思路大都提出以創(chuàng)建服務型政府為目標。 （４） 大都重視行政管理方式創(chuàng)新――市場競爭機制、工商管理 方法及信息技術的引入。 第三章、政府間關系 第 一 節(jié) 政府間關系研究概述 什么是 政府間關系 政府間關系 ： 指中央政府與各級地方政府之間縱橫交錯的網(wǎng)絡關系，它既包括縱向的中央政府與地方政府、各級地方政府之間的關系，也包括同級地方政府之間以及不存在行政隸屬關系的非同級政府之間的關系。 國內外政府間關系研究的進展 我國政府間關系研究的 成就和不足 成就： （ 1）中央與地方關系的研究歷來受到重視； 17 （ 2）進來區(qū)域經濟學的興起，對政府間的橫向關系給予了一定的關注； （ 3）分析方法不斷豐富，從博弈論的角度來分析政 府間關系 不足： （ 1）主要限于中央與地方關系的研究，政府間其它脈絡關系關注少（橫向、交叉）。 （ 2）側重經濟 關系，對政府間的政治與行政關系分析少。 （ 3）分析方法以實證研究為主，理論分析不足。 政府間關系研究的途徑。 （ 1）傳統(tǒng)的中央控制模式：①中央政府掌控一切，它從等級制的頂端對政府體系進行管理，而不是著眼于整個體系。②地方政府在等級制體系中是被控制的，而不是自控制的，是依賴性而非自治的。――“自上而下”的分析視角。 （ 2）地方自治模式：源自世界性的地方分權潮流。強調的是高度的地方分權與自主治理，而 不是中央的控制與影響。中央政府要對地方給予更多的關注，并為其提供更多的資源。――“自下而上”的分析視角。 （ 3）網(wǎng)絡模式。 A、網(wǎng)絡的三個基本內容 : ①網(wǎng)絡由各種各樣的行動者構成，每個行動者都有自己的目標，且在地位上是平等的。②網(wǎng)絡因為行動者之間的相互依賴而存在。 ③網(wǎng)絡行動者采取合作的策略活動來實現(xiàn)自己的目標。 B、 特征：①行動者的多樣性與等級制色彩的弱化。 ②相互依賴與分權――討價還價、相互妥協(xié)。 ③策略活動與合作――使障礙最小化。 總之，網(wǎng)絡模式下的政府間關系要求一體化的程度以弱化等級色彩，要求政府間 的分權以提高地方的自主性， 要求政府間彼此合作以實現(xiàn)各方的共贏。 第 二 節(jié) 西方政府間關系的歷史與現(xiàn)實 西方政府間關系 的若干模式 拉焦爾模式 賴特模式 羅斯構想 松村岐夫模式 羅茨模式 西方政府間關系 發(fā)展的新趨勢――網(wǎng)絡模式的出現(xiàn)。 （ 1）政府間關系等級制色彩的弱化：一是大都市區(qū)管轄單位的碎片化 。二是城市地位的上升改變了城市與州和聯(lián)邦的關系。 （ 2）中央與地方的分權傾向：增加地方自主性的方向發(fā)展，改變地方過分依賴中央的局面，使政府間的資源分配更趨平衡，以提高相互依賴的程度。 （ 3）地方政府間的合作 現(xiàn)象日漸普遍：尋求合作，追求更大利益。 18 第 三 節(jié) 中國政府間關系的現(xiàn)狀與改革 中國政府間關系的傳統(tǒng)模式：等級控制模式 這一模式下，政府間關系特征如下： （１） 政府間的結合構造上，主要體現(xiàn)為層級隸屬關系 。 ――金字塔：中央與地方職能高度一致，無明顯分工。 （２） 在政府間的權力分配上，實行中央高度集權。 ①財政管理體制中：中央集中絕大部分財政資金，完全控制地方預算資金使用范圍和方向。 ②事務管理權限：命令和執(zhí)行、控制與被控制。 ③ 干部管理權限：中央對地方干部的任免、提拔、審查和懲處進行全面管理