【文章內(nèi)容簡介】 是非常準(zhǔn)確的，而不能說職能或事權(quán)〔政府支出責(zé)任〕與財(cái)權(quán)相吻合，為什么呢？在劃分不同級(jí)別政府的收入〔財(cái)權(quán)〕時(shí)，除了滿足各級(jí)政府的支出需要外，關(guān)鍵還要看稅種自身的屬性。比方增值稅，世界上極少有國家和地方分享，在我國是中央拿75%、地方拿25%。巴西也是個(gè)特例，地方分了20%，相應(yīng)的出口退稅地方承當(dāng)20%。但是，這造成了一系列的費(fèi)事，由于退稅責(zé)任上的問題造成了商品不按經(jīng)濟(jì)規(guī)律在流動(dòng)。所以原那么上來說，增值稅應(yīng)該是國家稅。以出口退稅為例，在我國曾經(jīng)全部由中央承當(dāng)，后來是地方承當(dāng)20%，可不到一年就執(zhí)行不下去了，%。典型的例子就是奇瑞的總部安徽蕪湖，當(dāng)時(shí)奇瑞出口規(guī)模較大，由于出口退稅不僅是消費(fèi)環(huán)節(jié)上的稅，而且是全國采購零部件進(jìn)展組裝，在出口的時(shí)候退報(bào)。假如要求當(dāng)?shù)卣?fù)擔(dān)20%的出口退稅，將會(huì)把蕪湖的財(cái)政收入全部退掉。%，但還是不行，最后國家特別批準(zhǔn)對奇瑞的出口退稅全部由中央承當(dāng)。所以說，不能單純考慮事權(quán)和財(cái)權(quán)的匹配，有時(shí)候它們是不對應(yīng)的，還要考慮到稅有自己的屬性。我們曾經(jīng)實(shí)行企業(yè)所得稅按照隸屬關(guān)系劃分收入歸屬的體制，在企業(yè)兼并重組時(shí)涉及所得稅歸屬的轉(zhuǎn)移，馬上就會(huì)扯皮，干擾了企業(yè)的正常經(jīng)營活動(dòng)。但是，房產(chǎn)稅天經(jīng)地義歸當(dāng)?shù)?，稅本身發(fā)生在某個(gè)地方，跟別的地方無關(guān)。稅收是按照經(jīng)濟(jì)屬性劃分收入歸屬，稅收按經(jīng)濟(jì)屬性分給各級(jí)政府之后，國家可以通過不同級(jí)別的轉(zhuǎn)移支付保證各級(jí)政府的財(cái)力，所以才提出來事權(quán)〔支出責(zé)任〕和財(cái)力相匹配，這個(gè)方向是對的。如今的問題是，中央收了“大頭〞、花了“小頭〞，地方收了“小頭〞，卻花了“大頭〞。因此有兩個(gè)調(diào)整方向。一是中央集中太多了，應(yīng)該多分給地方。這是各地政府紛紛提出的方向。我覺得，能留給地方的稅種是很少的，只能增加共享比例。但現(xiàn)實(shí)情況是，從大的稅種看，所得稅已按照六、四開共享，而新的房產(chǎn)稅還在試點(diǎn)階段，消費(fèi)稅和關(guān)稅等卻不能共享。對于增值稅，假如地方分享多了可能出問題，出口退稅誰負(fù)擔(dān)？我們不能像巴西那樣。對于兩個(gè)所得稅，個(gè)人所得稅沒有一個(gè)國家不是中央拿大頭，因?yàn)閭€(gè)人所得稅是一個(gè)地域公平性的稅，顯然是應(yīng)該國家多拿一點(diǎn)。其他我覺得沒有什么余地了。當(dāng)然，還可以增加中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移，這是合理的。另外一個(gè)方向是增加中央支出。如今我國中央支出占全部支出的20%，比大多數(shù)國家都低，可以說是全世界唯一的。這種支出責(zé)任的體制安排是一個(gè)分裂的體制，今后應(yīng)該走常規(guī)國家的形式。支出責(zé)任的劃分標(biāo)準(zhǔn)主要有三條：第一，要看外部性由誰來承當(dāng)，假如外部性主要發(fā)生在當(dāng)?shù)?，職能就?yīng)給當(dāng)?shù)亍５诙?，要看信息?fù)雜程度，信息復(fù)雜程度越高的越合適于基層來管，信息復(fù)雜程度低一點(diǎn)，屬于全局性的問題合適國家來管，屬于全局性信息的事情，其外部性往往也是全局性的。第三，鼓勵(lì)相容，即某種制度安排下，各級(jí)政府都按劃定的職能盡力做好自己的事情，假如可以使全局利益最大化，這種制度安排就是鼓勵(lì)相容的。所謂全局利益可以用全國、就業(yè)、收入分配、環(huán)境友好等指標(biāo)綜合表達(dá)。從三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)綜合衡量，我國政府間職能劃分過于分散。首先應(yīng)該集中上來的是社會(huì)保障，主要是前文闡述的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。一部分司法體系也要拿上來。像其他國家分成聯(lián)邦法院、地方法院等?？绲貐^(qū)糾紛、高級(jí)官員貪瀆等犯罪應(yīng)該歸國家法院管轄，同時(shí)必須建立中央地方分開執(zhí)法的檢察、偵查體系?，F(xiàn)實(shí)逼迫國家不斷改變，目前死刑核準(zhǔn)已經(jīng)上收到最高法院了。還有兩件事情也是倒逼，不得不建立中央的隊(duì)伍，一是緝私警察，原來地方管緝私，后來公安部設(shè)立了緝私局；二是證券犯罪偵查，公安部也單獨(dú)設(shè)立了一個(gè)局。實(shí)際上，這些公共產(chǎn)品必須是全國性的，應(yīng)該有個(gè)幾萬人的中央直屬隊(duì)伍。邊境事務(wù)，國家應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一管理；海域，也是九龍治水，也應(yīng)該由國家統(tǒng)一管。比方，這次墨西哥灣深海漏油就是由美國海岸警衛(wèi)隊(duì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，然后它去和有關(guān)方面協(xié)調(diào)。還有跨流域的河道，包括珠江、長江、黃河、松花江以及淮河等，都應(yīng)該由國家管。歷史上，黃河歷朝歷代都是朝廷管。到目前為止，也只有黃河的管理相對集中，一直到鎮(zhèn)里都有中央的人，但是黃河水利委員會(huì)開始變得越來越散。而長江水利委員會(huì)不行，它是協(xié)調(diào)性的機(jī)構(gòu)。松花江、珠江等的管理，有的有協(xié)調(diào)，有的那么沒有本質(zhì)上的協(xié)調(diào)。這些涉及到上下游關(guān)系的事情，應(yīng)該由國家管，包括航運(yùn)、水利調(diào)度、河道污染治理等都不應(yīng)該讓地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。食品藥品平安問題，在現(xiàn)代國家一般是中央政府的職責(zé)，建立執(zhí)法隊(duì)伍，設(shè)立國家實(shí)驗(yàn)室制定標(biāo)準(zhǔn)，檢驗(yàn)和發(fā)放答應(yīng)。我國是中央定政策，地方從省到市縣層層設(shè)機(jī)構(gòu)，做本質(zhì)管理，實(shí)驗(yàn)室成百上千，浪費(fèi)大量資源。更重要的是鼓勵(lì)不相容。食品、藥品全國流通，本地的標(biāo)準(zhǔn)高，執(zhí)法嚴(yán)，本地消費(fèi)本錢就高，就沒有競爭力，為保就業(yè)，保稅收，就可能不嚴(yán)格執(zhí)法。一些國家就是經(jīng)歷我國目前的慘痛教訓(xùn)后，才把職能上收的。義務(wù)教育在各國不一樣，小國由中央直接收；大國那么以地方為主管，中央提供幫助。像日本，義務(wù)教育是地方事務(wù)，一直管到高中，但是中央向地方提供轉(zhuǎn)移支付，按人口測算實(shí)際教育需求。在美國，義務(wù)教育是州及州以下政府來管，而聯(lián)邦政府只補(bǔ)助一件事，即假如學(xué)校招收了少數(shù)族裔的學(xué)生，按人數(shù)提供補(bǔ)貼。但是，由于政府認(rèn)為亞裔學(xué)生英語好，不會(huì)增加教育本錢，所以對招收他們并不提供補(bǔ)助，而只是管拉丁語的學(xué)生。由于義務(wù)教育具有一定地域外部性，不能算是純粹的地方事務(wù)。這次金融危機(jī)后，美國地方財(cái)政拮據(jù)，國家經(jīng)濟(jì)刺激方案安排了公立學(xué)校老師專項(xiàng)補(bǔ)貼，也是因?yàn)榱x務(wù)教育是有一定的地域外部性。我上面講過，在劃分支出責(zé)任時(shí)還要看信息復(fù)雜程度，尤其是小學(xué)教育信息管理極度復(fù)雜，所以大國一般是地方政府管、中央政府提供幫助。除了適當(dāng)上收事權(quán)，適度集中中央政府的支出責(zé)任外，還有一種思路，是加強(qiáng)人口的流動(dòng)，美國聯(lián)邦財(cái)政對地方轉(zhuǎn)移支付很少，原因是其人口自由流動(dòng)，居民可以轉(zhuǎn)移到其他地方定居，由于人們教育程度普遍較高，而且必須說英語，到其他地方后也可以生存，這是最經(jīng)濟(jì)的方法。如今國家提出要讓人民體面地、有尊嚴(yán)地生活，但是對于難以提供根本公共效勞的地方，假如國家讓人們居住，就要提供配套設(shè)施和條件，花費(fèi)是很多的。比方全國用電同網(wǎng)同價(jià)，有時(shí)候遙遠(yuǎn)山區(qū)一個(gè)村只有五戶人口也要把電送到，結(jié)果是按本錢算每度電可能要10塊