【文章內(nèi)容簡介】 2月份召開的趨勢），致使預算的起始日先于人代會審批日，造成部門預算獲得批準并開始執(zhí)行的時間遠遠滯后于預算的編制，這意味著一年中有1/4的時間實際上沒有預算，或者說執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序?qū)徟牟块T預算，不僅沖擊了預算的正常進行,而且使部門預算的嚴肅性大打折扣。部門預算的透明度不高，公眾參與度較低。目前，公眾對預算的了解，恐怕只有報紙登載的財政預算報告，其他所有的政府的或部門預算數(shù)第三篇：當前我國部門預算改革中存在的問題及建議部門預算是市場經(jīng)濟國家普遍采用的預算編制方法。隨著我國部門預算改革的不斷深入，部門預算制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。本文將從理論和實踐層面對當前部門預算改革中存在的深層次問題進行分析和闡述，最終提出進一步完善部門預算制度的建議和措施。一、部門預算改革中存在的問題（一）財政與部門間的關系難以理順。部門預算改革的本質(zhì)特征就是改變了原來按財政資金性質(zhì)和部門交叉管理的方式，以部門為依托構建新的預算管理體系。從近幾年的部門預算改革實踐看，財政部門與政府其他部門的關系還沒有很好的理順。部門預算是以部門為主的“被動”預算。我國目前的部門預算主要是依靠部門來編制的，財政部門只是在部門上報預算的基礎上，根據(jù)財力狀況酌情砍壓，最終匯總編制財政總預算。相當多的人將其視為部門預算的巨大優(yōu)點，認為將具體的預算編制工作下放給部門，有利于財政部門騰出時間進行宏觀管理。究其實質(zhì)，則是財政部門無法全面掌握部門的預算資源、預算需求，客觀上造成了以部門意見為轉(zhuǎn)移的局面。從西方部分國家部門預算編制看，更多的是一種“主動”預算編制，法國預算局甚至是根據(jù)自己掌握的信息直接編制各部門的預算，然后以此與各部門見面商討。財政在同部門間的博弈中往往處于劣勢。財政與部門之間由于職能和分工的不同，它們之間存在著嚴重的信息不對稱，致使財政難以準確了解部門真正需要的資金金額，這就產(chǎn)生了道德風險和逆向選擇，部門往往會通過抬高預算額度來欺騙財政部門。財政對政府其他職能部門的道德風險和逆向選擇是了解的，總是要憑經(jīng)驗對部門提報預算進行削減。在這種情況下，如果一個部門實事求是的提報自己的資金需求，反倒得不到足夠的資金，因為財政部門理所當然地認為它也抬高了價格。在這種共識的指導下，部門提報預算肯定會大大高于實際的資金需求量，也會大大高于政府財力可能，財政在與部門間的博弈過程中仍處于劣勢。財政內(nèi)部各處（科）室存在著“自我擴張”意識。部門預算改革一個重要的配套措施就是理順財政內(nèi)部的管理體制，對各業(yè)務處（科）室職能重新界定，一個預算單位只對應一個財政業(yè)務處（科）室，實現(xiàn)預算分配管理主體一元化。在這種情況下，分管業(yè)務處（科）室站在各自不同的角度，為分管部門爭資金，爭項目，而不是站在財政全局的角度，對部門上報預算進行嚴格的審查。經(jīng)各業(yè)務處室審核后初步匯總編制的財政預算要大大高于當年可用財力，預算處只好根據(jù)當年財力狀況逐個兒與業(yè)務處室談判，有的地方甚至只好使用“基數(shù)法”，根據(jù)各業(yè)務處室上年分配資金額度適當增長后切塊到處室，以確保財政預算總額不突破。財政內(nèi)部的這種“自我擴張”機制，客觀上降低了預算編制效率。預算分配權不統(tǒng)一，事業(yè)單位退出機制不暢。目前在財政部門之外，還有部分部門具有預算分配權。多重預算管理分配權不僅與市場經(jīng)濟與公共財政的要求不相適應，還影響到部門預算編制效率，提高了部門預算編制、執(zhí)行、決算過程中的交易成本。對事業(yè)單位而言，則存在著改革滯后、退出機制不暢的問題，最典型的就是目前各地普遍存在的“差額改全額”的現(xiàn)象。在以前收費、罰款沒有得到有效控制的時期，各地增設了很多依賴收費生存的事業(yè)單位，這些單位可以說是“因費而生”。隨著國家對收費項目的清理、取消，很多賴此生存的事業(yè)單位失去了經(jīng)費來源，這些“因費而生”的單位本應“清費而滅”，卻借取消收費之機改成了財政全額撥款單位。（二）缺乏部門預算編制的監(jiān)督和績效考核機制。人大對部門預算的監(jiān)督流于形式。目前人大審議部門預算的時間很短，在如此倉促的時間內(nèi)，要想認真、逐項地審議部門預算很難做到，只能對預算進行總體性、一般性審查，最終流于形式。從西方近代議會的發(fā)展史可以看出，近代議會是在爭取財政權的過程中得以產(chǎn)生、發(fā)展和壯大的，可以說，議會的財政權甚至是先于立法權而存在。而長期以來我國人大對政府財政的監(jiān)督一直比較弱化，部門預算改革也沒有從根本上扭轉(zhuǎn)這一局面。在人大對部門預算的審批權缺位情況下，僅僅由財政部門自我自發(fā)改革，那么這場改革也是不徹底的，更不能提高到“革命”的高度。部門預算執(zhí)行出現(xiàn)法律空檔。我國一直實行歷年制預算（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方預算草案要待3月份以后舉行的各級人代會審批（全國人代會一般在3月份召開，近幾年來地方人代會召開時間有前移至12月份召開的趨勢），致使預算的起始日先于人代會審批日，造成部門預算獲得批準并開始執(zhí)行的時間遠遠滯后于預算的編制，這意味著一年中有1/4的時間實際上沒有預算，或者說執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序?qū)徟牟块T預算，不僅沖擊了預算的正常進行,而且使部門預算的嚴肅性大打折扣。部門預算的透明度不高，公眾參與度較低。目前，公眾對預算的了解，恐怕只有報紙登載的財政預算報告，其他所有的政府的或部門預算數(shù)據(jù)、決策過程對普通公眾而言，幾乎都屬于機密范疇。這與西方一些國家可以通過互聯(lián)網(wǎng)免費下載、在書店里購買到政府預算一攬子文件形成了鮮明的對比。預算反映著政府的職能與政策的方向，預算收支的多與少、預算來源的變化、預算資源投入的范圍，都對公眾和企業(yè)產(chǎn)生實質(zhì)的影響。提高部門預算的透明度和參與程度，讓公民、企業(yè)對自己將要承擔的納稅義務與將要獲得的公共服務，發(fā)表看法，提出建議，不僅有利于預算決策的科學化和民主化，而且也便于預算通過后的有效執(zhí)行和政策的順利推進。沒有建立對部門預算編制質(zhì)量和項目績效的考核機制。盡管部門預算改革在全國各級廣泛推開，但部門預算的編制質(zhì)量如何，部門決算同年初部門預算的差異程度有多大，鮮有人對此進行詳細考究。從這個角度看，部門預算改革還不夠深入和徹底，形式上的改革恐怕要多于內(nèi)容上的改革。同時，部門預算特別是項目支出預算尚沒有建立起有效的績效考評、追蹤問效機制，在具體編制過程中，由于項目缺乏可比性，可行性論證也不夠充分，難以做到分輕重緩急排列次序。對于財政預算安排項目的實施過程及其完成結果進行績效考核盡管也是大勢所趨，但各級財政部門對此普遍缺乏經(jīng)驗，而事實上也存在較大難度。（三）科學的定額標準體系尚未建立?，F(xiàn)行的定額標準仍然具有“基數(shù)法”的痕跡。部門預算的重要基礎是科學、合理的定額體系。現(xiàn)行的定額不根據(jù)單位的工作任務和財力的可能計算出來的，而是在承認部門和單位以前支出事實的基礎上，根據(jù)歷年的決算數(shù)據(jù)倒推出來的。這樣的定額，將傳統(tǒng)功能預算下的部門間苦樂不均的狀況給予延續(xù)，承認了以前不公平的部門間支出水平，無法真實反映部門單位的職能大小和權責輕重。確立科學的定額標準體系往往容易遭遇兩難悖論。在實踐過程中，科學定額體系的建立非常容易陷入一個兩難悖論。一方面為了使定額標準更加接近單位的實際情況，與定額直接相關的部門單位分類分檔應該越細越好，從理論上講，應該一個部門單位一個定額方能最大限度地貼近單位的實際需要。但分類分檔越細也就失去了確立定額標準的目的，定額標準涵蓋的范圍過窄，預算分配的公平性也很難得到體現(xiàn)。另一方面，如果過分強調(diào)預算定額的統(tǒng)一，抑制個性突出共性，類檔線條粗獷，對部門職能的特殊性考慮不夠，又難免造成削足適履，不利于部門工作開展和積極性的發(fā)揮。從部門預算的實踐看，關于預算定額的另一個重要問題就是定額的調(diào)整問題，即如何調(diào)整和調(diào)整頻率。是根據(jù)財力狀況按“基數(shù)加增長”的方式調(diào)整，還是個別部門、個別項目微調(diào)，是定額相對穩(wěn)定還是每年調(diào)整，這些問題不解決，都會對部門預算編制產(chǎn)生不利影響。（四）以收付實現(xiàn)制為基礎的預算會計與部門預算改革不相適應。目前人們對預算會計改革與國庫集中支付等的直接聯(lián)系已經(jīng)基本形成共識，但對預算會計改革對部門預算的影響卻沒有給予應有的關注?，F(xiàn)行預算會計制度無法