【文章內容簡介】 關于劃撥土地使用權及其價格評估幾個問題的思考劃撥土地使用權作為計劃經濟體制下取得土地的主要方式，大家都很熟悉。隨著我國改革開放的進一步深人，市場經濟體制的進一步完善，土地取得方式正逐漸由單純的無償、無限期、不流動轉為無償和有償[包括出讓、租賃、國家作價出資（入股）、國家授權經營等]有限期、可流動多種形式并存，并且后面幾種有償使用方式所占比例在逐漸加大。在一些經濟發(fā)達的地區(qū)，除國家法律、法規(guī)允許且確屬必需的建設用地，可由縣級以上人民政府依法批準劃撥使用以外，土地的取得已由有償使用方式完全取代。但由于我國經濟發(fā)展地區(qū)差異大，情況非常復雜，以劃撥方式配置土地將在多數地區(qū)長期存在。因此，劃撥土地使用權的管理及價格評估仍將是土地行政主管部門和土地評估機構及人員今后工作中面臨的一項重要工作。結合筆者多年來從事土地評估工作的實踐經驗，本文旨在對劃撥土地使用權及其價格評估作些探討，給眾多同行提供一個思路，與大家進行交流，如有不妥之處，望各位指正。一、對劃撥土地使用權及其價格內涵認識的發(fā)展過程過去對劃撥土地使用權的認識在國務院55號令《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》中，對劃撥土地使用權的定義是指土地使用者通過各種方式依法無償取得的土地使用權。該條例中第四十七條規(guī)定：“無償取得劃撥土地使用權的土地使用者，因遷移、解散、撤銷、破產或者其他原因而停止使用土地的，市（縣人民政府應當無償收回其劃撥土地使用權，并可依照本條例的規(guī)定予以出讓。對劃撥土地使用權，市、縣人民政府根據城市建設發(fā)展需要和城市規(guī)劃的要求，可以無償收回，并可依照本條例的規(guī)定予以出讓。無償收回劃撥土地使用權，對其地上建筑物。其他附著物，市、縣人民政府應當根據實際情況給予適當補償。長期以來，對劃撥土地使用權的認識、理解，基本形成了一個共識，即劃撥土地所有權是國有的，而劃撥土地使用者是無償取得土地，它只是擁有土地的使用權，而無處置權等權利。一旦需要，政府可無償收回，而不對土地使用者作任何賠償。過去對劃撥土地使用權的評估及引發(fā)的問題基于以上對劃撥土地使用權的認識、理解，在土地評估中，對劃撥土地使用權的價格內涵就有了如下界定。劃撥土地使用權價格評估在土地評估行業(yè)的發(fā)展進程中大概經歷了兩個階段：第一階段是從單純的土地評估興起，將土地作為一項固定資產而不是無形資產對其評估開始，至1996年以前，即《土地估價規(guī)范格式》（1996）出臺以前。劃撥土地使用權的評估與出讓等有償方式取得土地使用權的評估在方法上相同，價格內涵也一致，其土地使用權價格包括土地取得費、土地開發(fā)費和土地增值收益三部分，且劃撥土地使用年期未進行界定；第二階段是1996年以后至今。劃撥土地使用權的評估方法未變，但價格內涵與前一階段相比，對土地使用年期進行了設定，依據有關法律規(guī)定根據評估對象的土地用途，分別作不同使用年期的設定。而上述評估方法及界定的價格內涵所得出的評估結果就可能導致出讓等有償方式取得土地使用權價格低于或等于劃撥土地使用權價格，這是因為出讓、租賃等有償使用方式取得的土地的剩余使用年期往往等于或短于同類用途劃撥土地的設定使用年期。而眾所周知，以出讓、租賃等有償使用方式取得的土地，除了要支付土地補償費、安置補助費及相關稅費外，還要向當地政府交納土地出讓金、租金，或交納紅利；而劃撥方式取得的土地則只支付土地補償費、安置補助費及相關稅費。這就造成這樣的事實：在取得土地時，以出讓、租賃等有償方式取得土地的費用高于以劃撥方式取得土地的費用，而在評估土地價格時，出讓、租賃等有償使用土地價格又等于或低于劃撥土地價格，這似乎違背常理，并不被社會各界理解、認同，使得評估機構及評估人員處于尷尬的境地。土地行政主管部門對劃撥土地使用者的權益的肯定，為劃撥土地使用權價格評估指明方向對于劃撥土地使用權價格的評估，相信土地評估行業(yè)的諸多同仁均有過思考，由于政府主管部門未對劃撥土地使用權價格內涵作明確的界定，而在我國對土地管理和上地估價中介機構管理的一系列制度的約束下，評估機構和評估人員不可能有更大的自由空間去任意改變一些既定模式，因而造成在評估技術上留下難以解決的問題。早在1999年11月25日，國土資源部就在《國土資源部關于加強土地資產管理促進國有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》（國土資發(fā)「1999」433號）文中要求“明確土地權益，顯化土地資產，理順財產關系，加強土地資產運營監(jiān)管”，文中提到：“土地資產處置時，要考慮劃撥土地使用權的平均取得和開發(fā)投入成本，合理確定土地作價水平。采用授權經營、作價出資（入股）方式處置土地資產的，按政府應收取的土地出讓金額計作國家資本金或股本金?！边@里其實已經表明：劃撥土地使用權應作為土地使用者的權益，作為企業(yè)資產，而且土地的平均取得和開發(fā)投人成本應作為劃撥土地使用權價格的組成部分。但由于各地行政主管部門在處置企業(yè)資產時常將劃撥土地使用權價格全部作為國家資產進行處置，因此也就變相地否定了劃撥土地使用者的權益和劃撥土地使用權的價格內涵。2001年2月14 日，國土資源部文件《關于改革土地估價結果確認和土地資產處置審批辦法的通知》（國土資發(fā)［2001]44號）明確指出“……企業(yè)改制時，可依據劃撥土地的平均取得和開發(fā)成本，評定劃撥土地使用權價格，作為原土地使用者的權益，計人企業(yè)資產。企業(yè)依法取得的劃撥土地設定抵押權時，劃撥土地使用權價格可作為使用者的權益，計入抵押標的……”、“……劃撥土地經批準可以轉讓，劃撥土地使用權價格部分可計為轉讓方的合法收益，……”、“……劃撥土地需要轉為有償使用土地的，應按出讓土地使用權價格與劃撥土地使用權價格差額部分核算出讓金，并以此計算租金或增加國家資本金、國家股本金。……”在該文件中，進一步明確了企業(yè)的國有劃撥土地權益及劃撥土地使用權價格與出讓土地使用權價格的差異，并為劃撥土地使用權價格的評估指明了方向。二、在新形勢下，對劃撥土地使用權及其價格評估的思考在國土資源部國土資發(fā)[2001]44號文中盡管明確了劃撥土地使用權價格“可依據劃撥土地的平均取得和開發(fā)成本，評定劃撥土地使用權價格”，但劃撥土地使用權價格究竟如何評估，國家并未出臺統(tǒng)一的規(guī)范格式，各地估價行業(yè)同仁都在摸索之中。在此，筆者就“劃撥土地使用權價格評估”談點粗淺的看法，供大家探討、指正。l、劃撥土地使用權價格內涵要想正確、合理地評估出劃撥土地使用權價格，我們首先得對劃撥土地使用權價格內涵作些了解。根據國土資源部國土資發(fā)[2001]44號文中“……可依據劃撥土地的平均取得和開發(fā)成本，評定劃撥土地使用權價格，……”表明，劃撥土地使用權價格有兩個基本的組成部分，即土地平均取得成本和開發(fā)成本，除此之外沒有更明確的規(guī)定。筆者認為，企業(yè)以劃撥方式取得土地使用權時，除要支付土地取得成本（對新征集體土地轉為建設用地而言，該項費用包括土地補償費、安置補助費和相關稅費；對城區(qū)內取得國有土地而言，該項費用包括拆遷安置費和相關稅費）外，還要投入資金進行開發(fā)，也即要支付開發(fā)費用用于修建廠房、辦公樓等，并進行通上水、通下水、通訊、通路、通電等等基礎設施的配套，才能滿足企業(yè)的生產需要。企業(yè)在取得土地并開發(fā)完成后，須與其它生產要素相結合才能從事生產、經營活動，從而創(chuàng)造價值，取得利潤。而土地作為一種特殊的商品，作為一種必不可少的生產要素，土地使用者取得上地以及而后對其進行開發(fā)所花費的土地取得費和開發(fā)費可以認為是購買土地這個特殊商品的費用，而花費的費用必然要考慮其資金利息以及投資購買土地產生的利潤。因此，從經濟學角度講，資金利息和投資利潤是與資金投人相伴生的。我們都知道，在宗地價格評估中，都要對所評估的地價進行價格定義，也就是說，要把你所評估的地價內涵界定清楚。對同一宗土地來說，不同的地價定義，會得到不同的估價結果，而在地價內涵中有一項就是對土地使用年期的界定。因此劃撥土地使用權價格的評估作為一種類型的宗地評估，也要對評估宗地使用年期進行界定。目前，對劃撥土地使用權價格評估中的使用年期的界定有兩種看法：一是根據評估宗地的設定用途設定其使用年期為該設定用途的法定最高出讓年期；二是根據國家有關法律規(guī)定“……以劃撥方式取得土地使用權的，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，沒有使用期限的限制……”，亦即劃撥土地使用年期應設定為無限年期。筆者認為：后一種看法的不妥在于使國家土地使用權落空，事實上無論是出于何種估價目的對劃撥土地使用權價格進行評估，都是（委托方）企業(yè)的一種經濟行為，諸如作價入股、抵押、企業(yè)改制等等。根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》等有關法律規(guī)定，我國土地一級市場的土地由政府統(tǒng)一供應，