【文章內(nèi)容簡介】 度改革的政策建議針對目前農(nóng)村養(yǎng)老保險制度本身存在的缺陷和執(zhí)行中出現(xiàn)的一些問題，我們認為，改革我國現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度勢在必行。當前應從以下幾方面著手。（一）明確農(nóng)村養(yǎng)老保險的法律地位，使之成為我國社會保險制度的重要內(nèi)容。社會保障的責任，是指社會保障的提供者，主要是指國家和社會，對公民的基本生活所承擔的一種確?；蚓S持性質的責任。從依法行政的角度看，一種政府行為，應當有其相應的法律依據(jù)。一般而言，社會養(yǎng)老保險制度從城鎮(zhèn)延展到農(nóng)村，是經(jīng)濟發(fā)展到一定程度、具備了一定社會經(jīng)濟政治條件后的必然產(chǎn)物。在歐美發(fā)達國家，盡管建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的目的、方式、水平、時間不一，但農(nóng)民普遍被先后納入全國的社會養(yǎng)老保險體系，基本實現(xiàn)了社會養(yǎng)老保險全覆蓋，這在全球已經(jīng)成為一種大趨勢。早在1933年，國際勞動組織就把農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、殘疾保險和遺屬保險納入了條約范圍。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在從試點到全面實施的過程中，主要依靠政府政策，通過各種文件并下達指標，依靠基層工作人員發(fā)揚“走千山萬水，訪千家萬戶，說千言萬語，想千方百計”的精神，才得以推進。但是，由于實施中缺乏足夠的法律地位和強有力的法律保障，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作受到了嚴重的制約。其一是一些部門對開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險停留于感性上的認識，而缺乏實質意義上的共識。其二是部分農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險有疑慮和不信任。其三是制度運作不規(guī)范，基金安全缺乏保障，責任不夠明確，政策尺度難以把握等等。要使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作走上規(guī)范化的道路，建立起具有現(xiàn)代意義的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，就必須制定出適合農(nóng)村實際的農(nóng)村社會保險法規(guī)。一方面將成功的做法和制度，以立法的形式固定下來；另一方面根據(jù)新的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況和政策環(huán)境，對不可取之處進行相應調(diào)整。因此國家正在起草的《社會保險法》不能僅僅針對城鎮(zhèn)。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險也是我國社會保險制度的重要組成部分，應當明確其法律地位，使農(nóng)村養(yǎng)老保險成為我中社會保險制度的一個有機組成部分和重要內(nèi)容。（二）多方位籌集農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金，實行國家、集體、農(nóng)民個人三方共同出資?，F(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的繳費模式是政府組織引導，農(nóng)民自愿參加，量力選擇繳費標準；個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持。由于大多數(shù)集體無力或不愿意對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險給予補助，絕大多數(shù)農(nóng)民得不到任何補助，保險基金基本上或完全由參保農(nóng)民自己繳納。因此農(nóng)民普遍缺乏參與的積極性。我們認為，為了推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的發(fā)展，使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險成為真正的社會保障的一個組成部分，國家應該負起應負的責任?？梢钥紤]的方面有：一是將目前國家財政各種支農(nóng)開支中的部分開支，以適當形式用于啟動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立，并將其直接規(guī)定為國家負擔的份額。如改變農(nóng)產(chǎn)品收購資金、糧食等農(nóng)產(chǎn)品風險基金的現(xiàn)行使用方式，以補貼繳費的方式，直接用于支持農(nóng)民參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。二是免稅。即用人單位繳納的保險費可以稅前列支，被保險人繳納的保險費可以稅前扣除；保險基金增值不征稅；對存入國家金融機構的農(nóng)?；鸾o予免征利息稅，并可按規(guī)定簽訂協(xié)議存款利率。三是讓利。國家向農(nóng)?；鸢l(fā)行高于銀行利率的長期建設債券，或者借鑒國際經(jīng)驗，向農(nóng)民養(yǎng)老基金定向發(fā)行特種國債。四是投資回報。國家集中用于重點項目的長期投資，并給予較高的回報；允許部分農(nóng)保基金投資金融市場中風險低、收益高的產(chǎn)品。五是承擔最終責任。農(nóng)村保險基金出現(xiàn)危機時，由國家財政或地方財政給予支持，即國家扮演最后出場的角色。（三）加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基金管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金是對農(nóng)民的負債基金，是參保農(nóng)民日后養(yǎng)老的“活命錢”，是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)運行的基石，其管理和運營的質量直接關系到這項事業(yè)的成敗。目前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實行的是完全個人賬戶制，根據(jù)參保者繳費計算積累總額，爾后確定給付標準，因此基金具有規(guī)模大、周期長的特點，如果不能保值增值，就不能保證養(yǎng)老金的充分給付。但根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金只能存銀行或買國債，國家尚無關于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金增值運營的保護性和優(yōu)惠性政策。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金增值渠道單一與基金客觀要求高收益之間形成了一對矛盾。加上近年銀行存款利率一再下調(diào)，更使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金雪上加霜。這不僅使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金難以增值，達不到農(nóng)民老有所養(yǎng)和穩(wěn)定社會的作用，也導致某些地方為追求較高收益率而違規(guī)運作基金。因此，必須加強對基金管理。當前應該從以下幾方面入手：1．加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的建設。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是一項政策性、技術性和專業(yè)性都很強的工作，要求其工作人員特別是管理干部具有高度的責任感和良好的業(yè)務素質。然而，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險隊伍的現(xiàn)狀與這一要求有一定距離。前幾年農(nóng)村社會養(yǎng)老保險組織實施過程中出現(xiàn)的一些不規(guī)范操作方式、某些不適當?shù)男麄饕约吧鐣ｋU基金違規(guī)運作乃至被騙等現(xiàn)象，不能說與此無關。事實上，這支隊伍中有不少人員社會保險業(yè)務素質較低，未經(jīng)系統(tǒng)學習和正規(guī)訓練即開始從事業(yè)務活動。他們對社會保險原理不很了解，對社會保險的常識也知之甚少，法律、金融、投資方面的知識則更少。因此，要對現(xiàn)有農(nóng)村社會保險工作人員進行系統(tǒng)培訓，提高其理論水平和實務操作能力，實行統(tǒng)一考核，做到持證上崗制度。把那些業(yè)務素質低、思想作風差的人員清除出農(nóng)村保險隊伍，同時適當引進專業(yè)人才，提高這支隊伍的政治與業(yè)務素質。2．建立基金分級運營的核算管理機制。目前基金實行縣級核算，縣級運營，層次較低，風險較大，運營中極易出現(xiàn)虧損，難以補救。因此應該確立“多層法人，分級運營”的體制。此模式先期可考慮確立省、市、縣三級法人，按比例分級負責基金運營，每級之間采用責任準備金和風險預備金制度，以進一步分散風險，確?；鸢踩?。3．盡早出臺基金運營優(yōu)惠政策并拓寬基金運營渠道，確?；鸬谋Ｖ翟鲋?。一是由中央政府每年發(fā)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金專項優(yōu)惠債券，或制定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金銀行儲蓄優(yōu)惠利率；二是建立確定一定比例，經(jīng)省級人民政府批準投資一些風險小、收益高的大型基礎設施建設項目。這樣既保證基金有較高的回報率，又可解決建設資金不足的問題。通過與金融管理部門協(xié)商，將各地分散的農(nóng)村養(yǎng)老保險基金作為“協(xié)議存款”，以保證基金增值高于個人定期存款的利率。根據(jù)我國目前發(fā)展水平，農(nóng)村養(yǎng)老應該“以家庭為主”，在繼續(xù)健全現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和合作醫(yī)療的基礎上，建議試行幾種補充模式：，以零存的方式，開展養(yǎng)老特別儲蓄計劃，政府給予貼息和免稅。這是國外養(yǎng)老的一種重要方式，相對靈活，運作成本低，也不會增加農(nóng)民的負擔。，這種模式既符合市場經(jīng)濟的原則，又滿足不同繳費能力投保人的需要。，將合作醫(yī)療保險籌集的資金，交由商業(yè)性保險公司按照協(xié)商的保險合同承擔賠付責任。（四）加強農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管為了避免多部門爭辦農(nóng)民養(yǎng)老保險而形成部門利益矛盾、挪用救災扶貧款項、社會保險基金管理不規(guī)范等。為加快新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險建設步伐，必須強化國家尤其是各級政府對其的行政管理和監(jiān)督，使其納入規(guī)范化軌道并健康發(fā)展。1．完善管理體制。完善農(nóng)村社會保障管理體制，一是要使農(nóng)村社會保障的行政管理與基金管理、業(yè)務管理相分離，政府主要負責行政管理。二是在建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障機構前提下，明確相關部門的管理職能并使其協(xié)調(diào)有效地進行。農(nóng)村社會保障的職能部門主要涉及到民政、財政、勞動、衛(wèi)生、人事等部門，這些部門之間的管理職能必須明確并有所側重，在農(nóng)村社會保障委員會的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下進行有序管理，共同促進農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展。三是要針對不同的農(nóng)村社會保障項目，完善相應的管理制度、明確不同的管理內(nèi)容和重點并使管理程序規(guī)范化。提高農(nóng)村社會保障的行政管理效率，首先是職能部門轉變管理觀念和工作作風，真正體現(xiàn)為民服務的思想。應按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求，改革政府行政職能，減少干部數(shù)量。我國目前基層政府仍然承擔著許多計劃經(jīng)濟時代的職能，一些地方的縣鄉(xiāng)這幾年把七站八所合并成幾個中心，并且減少了干部編制，但是職能照舊。為了完成工作，這些機構就又雇用了許多編外人員，結果，有些縣鄉(xiāng)干部的實際數(shù)量并未減少。要真正減少基層政府的干部數(shù)量，必須讓那些執(zhí)行在市場中可以商業(yè)化經(jīng)營職能的機構和政府脫鉤，并打破政府壟斷，允許私營企業(yè)進入。這樣既可以減少干部數(shù)量，減輕農(nóng)民的負擔，又有利于私營經(jīng)濟的發(fā)展。其次是提高行政管理人員的素質。農(nóng)村社會保障不僅范圍廣，政策性強，而且涉及到農(nóng)村經(jīng)濟社會的方方面面，這就必然要求管理人員不斷提高理論水平、業(yè)務素質和政策水平等。3．強化監(jiān)督機制。就國家對農(nóng)村社會保障工作監(jiān)督機制的強化而言，主要包括：(1)強化國家權力機關對其的監(jiān)督，如中央權力機關對執(zhí)法情況的監(jiān)督，地方權力機關尤其是縣、鄉(xiāng)級人大對當?shù)卣_展農(nóng)村社會保障工作的具體監(jiān)督等；(2)強化政府自身對其的監(jiān)督，如上級政府農(nóng)村社會保障職能部門對下級政府相應職能部門監(jiān)督、同級政府及審計等部門對農(nóng)村社會保障職能部門的監(jiān)督等；(3)強化農(nóng)村社會保障行政職能部門對相應的業(yè)務管理部門和基金營運機構的監(jiān)督；(4)利用行政訴訟等司法程序進行監(jiān)督；(5)重視社會監(jiān)督，如新聞媒介監(jiān)督及群眾監(jiān)督等。監(jiān)督的重點是農(nóng)村社會保障的目標落實情況、依法進行行政管理情況和基金運行情況等方面。（五）加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度的相互協(xié)調(diào)與銜接城鄉(xiāng)差別客觀存在，特別是二元經(jīng)濟結構將長期維持，決定了在相當長的時期內(nèi)農(nóng)村和城鎮(zhèn)要分別實行適合各自特點的社會養(yǎng)老保險制度。事實上，城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險是工業(yè)化的產(chǎn)物，是為保障工薪勞動者退休后生活來源而建立的制度；而農(nóng)民收入低且不穩(wěn)定，只能采用低水平和靈活繳費的社會養(yǎng)老保險方式。其次，與城鎮(zhèn)職工相比，農(nóng)村勞動力因其就業(yè)不穩(wěn)定性、季節(jié)性、兼業(yè)性等特點而更適合于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。即使是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城鎮(zhèn)轉移的農(nóng)村勞動力也有相當一部分是兼業(yè)性的，即亦工亦農(nóng)