【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 度改革的政策建議針對(duì)目前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身存在的缺陷和執(zhí)行中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，我們認(rèn)為，改革我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度勢(shì)在必行。當(dāng)前應(yīng)從以下幾方面著手。（一）明確農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律地位，使之成為我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的重要內(nèi)容。社會(huì)保障的責(zé)任，是指社會(huì)保障的提供者，主要是指國(guó)家和社會(huì)，對(duì)公民的基本生活所承擔(dān)的一種確?；蚓S持性質(zhì)的責(zé)任。從依法行政的角度看，一種政府行為，應(yīng)當(dāng)有其相應(yīng)的法律依據(jù)。一般而言，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從城鎮(zhèn)延展到農(nóng)村，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度、具備了一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治條件后的必然產(chǎn)物。在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，盡管建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的目的、方式、水平、時(shí)間不一，但農(nóng)民普遍被先后納入全國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋，這在全球已經(jīng)成為一種大趨勢(shì)。早在1933年，國(guó)際勞動(dòng)組織就把農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、殘疾保險(xiǎn)和遺屬保險(xiǎn)納入了條約范圍。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在從試點(diǎn)到全面實(shí)施的過(guò)程中，主要依靠政府政策，通過(guò)各種文件并下達(dá)指標(biāo)，依靠基層工作人員發(fā)揚(yáng)“走千山萬(wàn)水，訪千家萬(wàn)戶，說(shuō)千言萬(wàn)語(yǔ)，想千方百計(jì)”的精神，才得以推進(jìn)。但是，由于實(shí)施中缺乏足夠的法律地位和強(qiáng)有力的法律保障，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作受到了嚴(yán)重的制約。其一是一些部門對(duì)開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)停留于感性上的認(rèn)識(shí)，而缺乏實(shí)質(zhì)意義上的共識(shí)。其二是部分農(nóng)民對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)有疑慮和不信任。其三是制度運(yùn)作不規(guī)范，基金安全缺乏保障，責(zé)任不夠明確，政策尺度難以把握等等。要使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作走上規(guī)范化的道路，建立起具有現(xiàn)代意義的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，就必須制定出適合農(nóng)村實(shí)際的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)。一方面將成功的做法和制度，以立法的形式固定下來(lái)；另一方面根據(jù)新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和政策環(huán)境，對(duì)不可取之處進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。因此國(guó)家正在起草的《社會(huì)保險(xiǎn)法》不能僅僅針對(duì)城鎮(zhèn)。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)也是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)明確其法律地位，使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)成為我中社會(huì)保險(xiǎn)制度的一個(gè)有機(jī)組成部分和重要內(nèi)容。（二）多方位籌集農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，實(shí)行國(guó)家、集體、農(nóng)民個(gè)人三方共同出資?，F(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的繳費(fèi)模式是政府組織引導(dǎo)，農(nóng)民自愿參加，量力選擇繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策扶持。由于大多數(shù)集體無(wú)力或不愿意對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)給予補(bǔ)助，絕大多數(shù)農(nóng)民得不到任何補(bǔ)助，保險(xiǎn)基金基本上或完全由參保農(nóng)民自己繳納。因此農(nóng)民普遍缺乏參與的積極性。我們認(rèn)為，為了推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展，使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)成為真正的社會(huì)保障的一個(gè)組成部分，國(guó)家應(yīng)該負(fù)起應(yīng)負(fù)的責(zé)任?？梢钥紤]的方面有：一是將目前國(guó)家財(cái)政各種支農(nóng)開(kāi)支中的部分開(kāi)支，以適當(dāng)形式用于啟動(dòng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，并將其直接規(guī)定為國(guó)家負(fù)擔(dān)的份額。如改變農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)資金、糧食等農(nóng)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)基金的現(xiàn)行使用方式，以補(bǔ)貼繳費(fèi)的方式，直接用于支持農(nóng)民參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。二是免稅。即用人單位繳納的保險(xiǎn)費(fèi)可以稅前列支，被保險(xiǎn)人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)可以稅前扣除；保險(xiǎn)基金增值不征稅；對(duì)存入國(guó)家金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)保基金給予免征利息稅，并可按規(guī)定簽訂協(xié)議存款利率。三是讓利。國(guó)家向農(nóng)?；鸢l(fā)行高于銀行利率的長(zhǎng)期建設(shè)債券，或者借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，向農(nóng)民養(yǎng)老基金定向發(fā)行特種國(guó)債。四是投資回報(bào)。國(guó)家集中用于重點(diǎn)項(xiàng)目的長(zhǎng)期投資，并給予較高的回報(bào)；允許部分農(nóng)保基金投資金融市場(chǎng)中風(fēng)險(xiǎn)低、收益高的產(chǎn)品。五是承擔(dān)最終責(zé)任。農(nóng)村保險(xiǎn)基金出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，由國(guó)家財(cái)政或地方財(cái)政給予支持，即國(guó)家扮演最后出場(chǎng)的角色。（三）加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金管理農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是對(duì)農(nóng)民的負(fù)債基金，是參保農(nóng)民日后養(yǎng)老的“活命錢”，是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)運(yùn)行的基石，其管理和運(yùn)營(yíng)的質(zhì)量直接關(guān)系到這項(xiàng)事業(yè)的成敗。目前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的是完全個(gè)人賬戶制，根據(jù)參保者繳費(fèi)計(jì)算積累總額，爾后確定給付標(biāo)準(zhǔn)，因此基金具有規(guī)模大、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，如果不能保值增值，就不能保證養(yǎng)老金的充分給付。但根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金只能存銀行或買國(guó)債，國(guó)家尚無(wú)關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金增值運(yùn)營(yíng)的保護(hù)性和優(yōu)惠性政策。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金增值渠道單一與基金客觀要求高收益之間形成了一對(duì)矛盾。加上近年銀行存款利率一再下調(diào)，更使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金雪上加霜。這不僅使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金難以增值，達(dá)不到農(nóng)民老有所養(yǎng)和穩(wěn)定社會(huì)的作用，也導(dǎo)致某些地方為追求較高收益率而違規(guī)運(yùn)作基金。因此，必須加強(qiáng)對(duì)基金管理。當(dāng)前應(yīng)該從以下幾方面入手：1．加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的建設(shè)。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一項(xiàng)政策性、技術(shù)性和專業(yè)性都很強(qiáng)的工作，要求其工作人員特別是管理干部具有高度的責(zé)任感和良好的業(yè)務(wù)素質(zhì)。然而，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)隊(duì)伍的現(xiàn)狀與這一要求有一定距離。前幾年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)組織實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的一些不規(guī)范操作方式、某些不適當(dāng)?shù)男麄饕约吧鐣?huì)保險(xiǎn)基金違規(guī)運(yùn)作乃至被騙等現(xiàn)象，不能說(shuō)與此無(wú)關(guān)。事實(shí)上，這支隊(duì)伍中有不少人員社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)素質(zhì)較低，未經(jīng)系統(tǒng)學(xué)習(xí)和正規(guī)訓(xùn)練即開(kāi)始從事業(yè)務(wù)活動(dòng)。他們對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)原理不很了解，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的常識(shí)也知之甚少，法律、金融、投資方面的知識(shí)則更少。因此，要對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)工作人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，提高其理論水平和實(shí)務(wù)操作能力，實(shí)行統(tǒng)一考核，做到持證上崗制度。把那些業(yè)務(wù)素質(zhì)低、思想作風(fēng)差的人員清除出農(nóng)村保險(xiǎn)隊(duì)伍，同時(shí)適當(dāng)引進(jìn)專業(yè)人才，提高這支隊(duì)伍的政治與業(yè)務(wù)素質(zhì)。2．建立基金分級(jí)運(yùn)營(yíng)的核算管理機(jī)制。目前基金實(shí)行縣級(jí)核算，縣級(jí)運(yùn)營(yíng)，層次較低，風(fēng)險(xiǎn)較大，運(yùn)營(yíng)中極易出現(xiàn)虧損，難以補(bǔ)救。因此應(yīng)該確立“多層法人，分級(jí)運(yùn)營(yíng)”的體制。此模式先期可考慮確立省、市、縣三級(jí)法人，按比例分級(jí)負(fù)責(zé)基金運(yùn)營(yíng)，每級(jí)之間采用責(zé)任準(zhǔn)備金和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)備金制度，以進(jìn)一步分散風(fēng)險(xiǎn)，確保基金安全。3．盡早出臺(tái)基金運(yùn)營(yíng)優(yōu)惠政策并拓寬基金運(yùn)營(yíng)渠道，確?；鸬谋Ｖ翟鲋怠Ｒ皇怯芍醒胝磕臧l(fā)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金專項(xiàng)優(yōu)惠債券，或制定農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金銀行儲(chǔ)蓄優(yōu)惠利率；二是建立確定一定比例，經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)投資一些風(fēng)險(xiǎn)小、收益高的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。這樣既保證基金有較高的回報(bào)率，又可解決建設(shè)資金不足的問(wèn)題。通過(guò)與金融管理部門協(xié)商，將各地分散的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金作為“協(xié)議存款”，以保證基金增值高于個(gè)人定期存款的利率。根據(jù)我國(guó)目前發(fā)展水平，農(nóng)村養(yǎng)老應(yīng)該“以家庭為主”，在繼續(xù)健全現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和合作醫(yī)療的基礎(chǔ)上，建議試行幾種補(bǔ)充模式：，以零存的方式，開(kāi)展養(yǎng)老特別儲(chǔ)蓄計(jì)劃，政府給予貼息和免稅。這是國(guó)外養(yǎng)老的一種重要方式，相對(duì)靈活，運(yùn)作成本低，也不會(huì)增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。，這種模式既符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則，又滿足不同繳費(fèi)能力投保人的需要。，將合作醫(yī)療保險(xiǎn)籌集的資金，交由商業(yè)性保險(xiǎn)公司按照協(xié)商的保險(xiǎn)合同承擔(dān)賠付責(zé)任。（四）加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管為了避免多部門爭(zhēng)辦農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)而形成部門利益矛盾、挪用救災(zāi)扶貧款項(xiàng)、社會(huì)保險(xiǎn)基金管理不規(guī)范等。為加快新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)步伐，必須強(qiáng)化國(guó)家尤其是各級(jí)政府對(duì)其的行政管理和監(jiān)督，使其納入規(guī)范化軌道并健康發(fā)展。1．完善管理體制。完善農(nóng)村社會(huì)保障管理體制，一是要使農(nóng)村社會(huì)保障的行政管理與基金管理、業(yè)務(wù)管理相分離，政府主要負(fù)責(zé)行政管理。二是在建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)前提下，明確相關(guān)部門的管理職能并使其協(xié)調(diào)有效地進(jìn)行。農(nóng)村社會(huì)保障的職能部門主要涉及到民政、財(cái)政、勞動(dòng)、衛(wèi)生、人事等部門，這些部門之間的管理職能必須明確并有所側(cè)重，在農(nóng)村社會(huì)保障委員會(huì)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下進(jìn)行有序管理，共同促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。三是要針對(duì)不同的農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目，完善相應(yīng)的管理制度、明確不同的管理內(nèi)容和重點(diǎn)并使管理程序規(guī)范化。提高農(nóng)村社會(huì)保障的行政管理效率，首先是職能部門轉(zhuǎn)變管理觀念和工作作風(fēng)，真正體現(xiàn)為民服務(wù)的思想。應(yīng)按照發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，改革政府行政職能，減少干部數(shù)量。我國(guó)目前基層政府仍然承擔(dān)著許多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的職能，一些地方的縣鄉(xiāng)這幾年把七站八所合并成幾個(gè)中心，并且減少了干部編制，但是職能照舊。為了完成工作，這些機(jī)構(gòu)就又雇用了許多編外人員，結(jié)果，有些縣鄉(xiāng)干部的實(shí)際數(shù)量并未減少。要真正減少基層政府的干部數(shù)量，必須讓那些執(zhí)行在市場(chǎng)中可以商業(yè)化經(jīng)營(yíng)職能的機(jī)構(gòu)和政府脫鉤，并打破政府壟斷，允許私營(yíng)企業(yè)進(jìn)入。這樣既可以減少干部數(shù)量，減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，又有利于私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其次是提高行政管理人員的素質(zhì)。農(nóng)村社會(huì)保障不僅范圍廣，政策性強(qiáng)，而且涉及到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面，這就必然要求管理人員不斷提高理論水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)和政策水平等。3．強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。就國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障工作監(jiān)督機(jī)制的強(qiáng)化而言，主要包括：(1)強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其的監(jiān)督，如中央權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法情況的監(jiān)督，地方權(quán)力機(jī)關(guān)尤其是縣、鄉(xiāng)級(jí)人大對(duì)當(dāng)?shù)卣_(kāi)展農(nóng)村社會(huì)保障工作的具體監(jiān)督等；(2)強(qiáng)化政府自身對(duì)其的監(jiān)督，如上級(jí)政府農(nóng)村社會(huì)保障職能部門對(duì)下級(jí)政府相應(yīng)職能部門監(jiān)督、同級(jí)政府及審計(jì)等部門對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障職能部門的監(jiān)督等；(3)強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)保障行政職能部門對(duì)相應(yīng)的業(yè)務(wù)管理部門和基金營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督；(4)利用行政訴訟等司法程序進(jìn)行監(jiān)督；(5)重視社會(huì)監(jiān)督，如新聞媒介監(jiān)督及群眾監(jiān)督等。監(jiān)督的重點(diǎn)是農(nóng)村社會(huì)保障的目標(biāo)落實(shí)情況、依法進(jìn)行行政管理情況和基金運(yùn)行情況等方面。（五）加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的相互協(xié)調(diào)與銜接城鄉(xiāng)差別客觀存在，特別是二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將長(zhǎng)期維持，決定了在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)農(nóng)村和城鎮(zhèn)要分別實(shí)行適合各自特點(diǎn)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。事實(shí)上，城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是工業(yè)化的產(chǎn)物，是為保障工薪勞動(dòng)者退休后生活來(lái)源而建立的制度；而農(nóng)民收入低且不穩(wěn)定，只能采用低水平和靈活繳費(fèi)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方式。其次，與城鎮(zhèn)職工相比，農(nóng)村勞動(dòng)力因其就業(yè)不穩(wěn)定性、季節(jié)性、兼業(yè)性等特點(diǎn)而更適合于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。即使是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力也有相當(dāng)一部分是兼業(yè)性的，即亦工亦農(nóng)