【文章內(nèi)容簡介】 成拖欠行為的大面積蔓延。加上農(nóng)村執(zhí)法難度較大，而且小額農(nóng)貸分散，其執(zhí)行成本高，因此難以對(duì)借款戶的不良信用行為給予有效的法律約束。 缺乏良好的政策環(huán)境首先，小額信貸的法律地位仍不明確。目前仍然沒有一整套法律框架來確立非政府組織小額信貸的法律地位，也沒有專門針對(duì)小額信貸的相關(guān)法律法規(guī)出臺(tái)。而相應(yīng)的財(cái)政、稅收、資金支持等配套扶持政策還比較少，無法給予小額信貸發(fā)展有力的支持。此外，對(duì)小額信貸的外部監(jiān)管仍處于真空狀態(tài)。到底小額信貸要由銀監(jiān)會(huì)還是由央行進(jìn)行監(jiān)管，各有關(guān)部門在監(jiān)管時(shí)如何進(jìn)行分工、協(xié)調(diào)等問題在政策上還很模糊。發(fā)展小額信貸的對(duì)策建議(1)強(qiáng)化市場(chǎng)化運(yùn)作堅(jiān)持以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，減少政府干預(yù)，區(qū)分政府扶貧與小額信貸的功能，小額信貸作為金融的制度和技術(shù)創(chuàng)新，最重要的功能是是欠發(fā)達(dá)農(nóng)村的廣大農(nóng)戶得到進(jìn)入金融市場(chǎng)的機(jī)會(huì)。將小額信貸從單一的扶貧中解放出來，一方面把小額信貸機(jī)構(gòu)發(fā)展逐漸建立在市場(chǎng)化基礎(chǔ)上，按照現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)的原則進(jìn)行經(jīng)營，創(chuàng)建可持續(xù)資金運(yùn)營的基礎(chǔ)模式。另一方面弱化地方政府對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)的過分干預(yù)，避免其成為新的金融體系不良貸款的來源。中國地域廣闊，而各地的自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及社會(huì)宗教文化等千差萬別，照搬一種小額信貸模式難以滿足不同地區(qū)的個(gè)性化需求。因此，要以本地市場(chǎng)出發(fā)，因地制宜地建立適合當(dāng)?shù)氐膮^(qū)域性小額信貸組織。(2)尋求多渠道的資金來源中央銀行應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)信社支農(nóng)再貸款的投放力度，以有效調(diào)節(jié)農(nóng)村資金供求緊張狀況。在個(gè)別地區(qū)，央行可以允許在一定的范圍內(nèi)農(nóng)信社自主上浮存款利率，以緩解資金問題。此外，農(nóng)信社還可以通過發(fā)展農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)之間的資金借貸，疏通橫向資金融通渠道。我國各地農(nóng)村的自然條件、產(chǎn)業(yè)構(gòu)成不同，信貸資金供求狀況也存在著較大的差別。農(nóng)業(yè)投資和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期較長，要解決農(nóng)信社的資金余缺問題，單靠短期拆借是難以解決的，這就需要發(fā)展金融機(jī)構(gòu)之間的資金借貸，以提高資金使用效率。建立區(qū)域性的農(nóng)村信用社資金融通網(wǎng)絡(luò)，條件成熟時(shí)可以建立全國性的資金市場(chǎng)，從而實(shí)現(xiàn)資金的最優(yōu)配置。(3)放開小額信貸利率，實(shí)現(xiàn)利率市場(chǎng)化地方政府不再強(qiáng)制性規(guī)定具體利率，在不超過基準(zhǔn)利率四倍這一前提下，放開利率水平，根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y金需求情況，自主地制定利率水平，比如可以采取由借貸雙方自主協(xié)商的方式來確立交易利率。當(dāng)然利息收入必須能覆蓋交易成本和風(fēng)險(xiǎn)成本，也就是要實(shí)現(xiàn)贏利性。創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，對(duì)不同產(chǎn)品實(shí)行差別利率。例如，對(duì)于生產(chǎn)性貸款和非生產(chǎn)性貸款就可以實(shí)行不同的利率，即對(duì)于生產(chǎn)性貸款實(shí)行較為優(yōu)惠的利率以鼓勵(lì)貧困農(nóng)民通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)改善家庭經(jīng)濟(jì)狀況。(4)建立小額信貸的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制通過建立農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)檔案，對(duì)農(nóng)戶的家庭住址、人口、田畝、經(jīng)濟(jì)收入情況等詳細(xì)記載并經(jīng)常更新，這樣，在發(fā)放貸款時(shí)可以減少不必要的違約風(fēng)險(xiǎn)。另外，可以對(duì)歷史借款編制還貸記錄，根據(jù)記錄重新評(píng)定農(nóng)戶的信用等級(jí)，從而決定其信用貸款限額等級(jí)和利率優(yōu)惠政策。對(duì)于那些歷史記錄不好的農(nóng)戶取消資格或加以限制，而對(duì)于信用良好的可以給予一定的利率優(yōu)惠和優(yōu)先貸款。探索建立小額信貸的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，通過建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，用于彌補(bǔ)因自然災(zāi)害等不可抗拒因素形成的小額信貸損失。為了分散和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，可以在農(nóng)村推行農(nóng)業(yè)意外保險(xiǎn)制度，3 擴(kuò)大承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的主體，提高貸款當(dāng)事人的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，使農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由信用社和保險(xiǎn)公司共同承擔(dān)，同時(shí)做好信用社資本金的補(bǔ)充，完善呆、壞帳準(zhǔn)備金制度。(5)加快小額信貸監(jiān)管框架的建立，完善相關(guān)法律法規(guī)針對(duì)不同形式的農(nóng)村小額信貸，應(yīng)采取不同的監(jiān)管模式，這里主要是要區(qū)分審慎性監(jiān)管原則和非審慎性監(jiān)管原則。一般來說，對(duì)于那些允許吸收公眾存款的從事小額信貸業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，如農(nóng)村信用社，農(nóng)村合作銀行，綜合性商業(yè)銀行的小額信貸事業(yè)部，適用“低門檻、嚴(yán)監(jiān)管”的審慎性原則，將其納入銀行監(jiān)管框架中。對(duì)于一些硬性指標(biāo)，如最低注冊(cè)資本、資本充足率、存款準(zhǔn)備金率、風(fēng)險(xiǎn)集中度等要嚴(yán)格規(guī)定。而對(duì)于那些“只貸不存”的專業(yè)小額信貸公司和農(nóng)村資金互助社、公益性小額信貸組織則適用非審慎性監(jiān)管原則，為小額信貸機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)行為準(zhǔn)則。包括對(duì)小額信貸的信貸業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、客戶保護(hù)、利率政策、法律規(guī)范等問題進(jìn)行監(jiān)管。政府在設(shè)計(jì)監(jiān)管框架時(shí)必須考慮到小額信貸機(jī)構(gòu)所付出的成本，如各種信息披露文件的整理和報(bào)送的成本；其次還要考慮到監(jiān)管者的監(jiān)管成本，即監(jiān)管者對(duì)大量的小額信貸組織必須付出很多的人力、物力和財(cái)力。如果監(jiān)管框架的設(shè)計(jì)過于繁瑣，既超過了被監(jiān)管者的承受能力，也超過監(jiān)管者的監(jiān)管能力，最終或是形同虛設(shè)，或是歸于失敗。盡快出臺(tái)針對(duì)小額信貸的法律法規(guī)，給予現(xiàn)有的小額信貸機(jī)構(gòu)合法地位，并為其提供一系列配套的優(yōu)惠政策，如免除小額信貸業(yè)務(wù)的營業(yè)稅，降低所得稅，發(fā)放低利率的政府再貸款等。(6)抓住機(jī)遇，小額信貸向正規(guī)化方向發(fā)展以往的小額信貸采用的方式多為項(xiàng)目運(yùn)行，因此不僅作用的范圍很有限，而且很難實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性，根據(jù)國外小額信貸的實(shí)踐可以看出，小額信貸將來的發(fā)展方向是逐漸向正規(guī)化過渡，小額信貸的正規(guī)化主要可以通過兩個(gè)途徑實(shí)現(xiàn)：[1]一是從事小額信貸業(yè)務(wù)的NGOs（非政府組織）轉(zhuǎn)變?yōu)檎?guī)金融機(jī)制。二是現(xiàn)有的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入小額信貸領(lǐng)域。去年年底，中國銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見，這對(duì)于大力培育新型小額信貸組織，尤其是正規(guī)化小額信貸組織具有積極意義。該意見為非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)早日實(shí)現(xiàn)合法化提供了契機(jī)，這類小額信貸機(jī)構(gòu)在放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入的機(jī)遇下，有望通過努力取得金融牌照，進(jìn)入正規(guī)金融，有了合法地位后就能吸收存款，就有了籌集資金的渠道。相關(guān)新聞：李克強(qiáng)考察“小貸公司” 贊小額貸可做“大美事業(yè)”時(shí)近4月，遼沈大地漸有春意，沈陽金融商貿(mào)開發(fā)區(qū)街頭，人們已經(jīng)脫掉厚厚的冬裝，享受仲春暖陽。26日上午，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在沈陽考察期間，來這里調(diào)研一家專門服務(wù)小微企業(yè)的“小貸公司”。小額貸款服務(wù)小微企業(yè)——兩“小”疊加，“大美”事業(yè) 小額貸款，是以個(gè)人或家庭為核心的經(jīng)營類貸款，主要服務(wù)對(duì)象為廣大工商個(gè)體戶、小作坊、小業(yè)主。在我國，貸款難、利率高、融資渠道少，是眾多小微企業(yè)的長期困擾。小額貸款門檻低、放貸快，正受到越來越多的小微企業(yè)歡迎，已成為扶持和解決小微企業(yè)融資難的途徑之一。沈陽瀚華科技小額貸款有限公司就是眾多小額貸款公司中的一家。這家公司門臉不大，共有兩層，李克強(qiáng)進(jìn)門直接走上公司二樓，和正在這里辦理貸款業(yè)務(wù)的客戶及工作人員攀談起來。負(fù)責(zé)人介紹，這家小額貸款公司在沈陽開業(yè)不到3年，已為2500多戶小微企業(yè)、個(gè)體工商戶及個(gè)人提供融資服務(wù)，從進(jìn)城農(nóng)民工到城市中低收入家庭，都是他們的客戶?！澳阕约涸趧?chuàng)業(yè)？創(chuàng)業(yè)做什么？貸款期限是多少？貸款利率有多少？是否需要其他費(fèi)用？ 4 每年都在這貸嗎？貸了幾年了？”李克強(qiáng)對(duì)正在這里辦業(yè)務(wù)的女客戶張?chǎng)螁柕煤茏屑?xì)。張?chǎng)未髮W(xué)畢業(yè)10年，自己和老公一起創(chuàng)業(yè)做汽車用品生意，以前走銀行商業(yè)貸款，需要抵押物，手續(xù)特麻煩，三年前，他們開始在這里嘗試小額貸款，第一年貸款20萬，第二年35萬，今天是來辦第三年50萬的貸款手續(xù)。這里辦貸款不需要抵押物，又因?yàn)榍皟赡晷庞昧己?，第三年手續(xù)更加便捷。連年貸款、數(shù)額遞增，意味著事業(yè)的進(jìn)步。李克強(qiáng)笑著點(diǎn)頭，贊許地說，希望你們?cè)趧?chuàng)業(yè)當(dāng)中成功，也帶動(dòng)更多的就業(yè)?！靶☆~貸款服務(wù)小微企業(yè)，兩‘小’和諧疊加，就能做出大美的事業(yè)”。李克強(qiáng)總結(jié)小額貸款的“大意義”，他轉(zhuǎn)身問企業(yè)負(fù)責(zé)人：“你有什么建議，直接提？”在總理鼓勵(lì)下，公司負(fù)責(zé)人一口氣提了擴(kuò)大融資渠道、財(cái)稅支持、希望辦民營銀行等三條建議。李克強(qiáng)邊聽邊對(duì)隨行的金融財(cái)稅部門負(fù)責(zé)人說，要抓緊研究，盡量支持。員工和客戶們簇?fù)碇偫碜呦聵翘?，在公司門前，總理一只腳已經(jīng)邁出玻璃門，又停下身，扭頭再次告訴負(fù)責(zé)人，“你的三條建議我記住了”。又問： “你叫什么名字？” “我叫張國祥?！薄澳氵@名字好啊，國家吉祥?！?“國家吉祥，我就好做生意了！” 總理笑了，大家都笑了。【新聞背景】小額貸款近年在中國發(fā)展迅速。2013年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于金融支持小微企業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》、《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見》，要求優(yōu)化小微企業(yè)金融服務(wù)，加快豐富和創(chuàng)新小微企業(yè)金融服務(wù)方式，積極發(fā)展小型金融機(jī)構(gòu)，大力拓展小微企業(yè)直接融資渠道，切實(shí)降低小微企業(yè)融資成本，加大對(duì)小微企業(yè)金融服務(wù)的政策支持力度，全面營造良好的小微金融發(fā)展環(huán)境。前不久結(jié)束的十二屆全國人大二次會(huì)議上，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中也指明了金融改革發(fā)展的方向：“讓金融成為一池活水，更好地澆灌小微企業(yè)、‘三農(nóng)’等實(shí)體經(jīng)濟(jì)之樹”。國家對(duì)小額信貸政策的演變：最初，以解決扶貧資金使用效率和扶貧攻堅(jiān)為主要目標(biāo)的中國小額信貸項(xiàng)目，主要是在中共中央和國務(wù)院扶貧政策的大背景下發(fā)展起來的。新世紀(jì)以來，小額信貸已從扶貧擴(kuò)大到為農(nóng)村廣大農(nóng)戶服務(wù)的范圍。1996年9月，中共中央和國務(wù)院召開中央扶貧工作會(huì)議，強(qiáng)調(diào)加大扶貧資金的投入和執(zhí)行資金的到村到戶的制度以及各級(jí)黨政一把手扶貧負(fù)責(zé)制度。中央政府的扶貧方針和政策與“扶貧社”（FPC）等非政府和半政府小額貸款扶貧試點(diǎn)項(xiàng)目所追求的扶貧到戶和保證扶貧資金的高回收率的目標(biāo)是完全一致的，這樣的宏觀扶貧環(huán)境對(duì)“扶貧社”等非政府和半政府小額信貸扶貧試點(diǎn)工作的開展和推廣是極為有利的。1998年2月，國務(wù)院扶貧辦召開全國扶貧到戶工作座談會(huì)，在這次會(huì)上國務(wù)委員、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組長陳俊生指出，小額信貸扶貧到戶是一種有效的扶貧形式，應(yīng)該積極試點(diǎn)，穩(wěn)步推廣。其最重要的特點(diǎn)是扶貧資金直接到最貧困的農(nóng)戶，而且到期還貸率很好。會(huì)議指出，從今年始，凡是沒有進(jìn)行小額信貸試點(diǎn)的省區(qū)，要積極進(jìn)行試點(diǎn)工作；已進(jìn)行試點(diǎn)的，要逐步推廣；試點(diǎn)并取得成功的，可以穩(wěn)步在較大范圍內(nèi)推廣。1998年10月14日，《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》指出：解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，是一項(xiàng)緊迫而艱巨的任務(wù)。提出要“總結(jié)推廣小額信貸等扶貧資金到戶的有效做法”。這是在中共中央文件中首次肯定小額信貸是扶貧資金到戶的有效做法。1999年中央扶貧開發(fā)工作大會(huì)再次強(qiáng)調(diào)小額信貸扶貧的作用，中發(fā)（99）10號(hào)文件進(jìn)一步提出，小額信貸是一種有效的扶貧到戶形式，要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、規(guī)范運(yùn)作的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥地推行。中央政府在中國農(nóng)村十年扶貧開發(fā)綱要（20012010年）中繼續(xù)重申：“積極穩(wěn)妥地推廣扶貧到戶的小額信貸，支持貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)?！?005年中央一號(hào)文件第一次明確提出：培育競(jìng)爭(zhēng)性的農(nóng)村金融市場(chǎng)，有關(guān)部門要抓緊制定農(nóng)村新辦多種所有制金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件和監(jiān)管辦法，在有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，盡快啟動(dòng)試點(diǎn)工作。有條件的地方，可以探索建立更加貼近農(nóng)民和農(nóng)村需要、由自然人或企業(yè)發(fā)起的小額信貸組織。（1）商業(yè)銀行。1999年4月《中國農(nóng)業(yè)銀行“小額信貸”扶貧到戶貸款管理辦法》要求向貧困農(nóng)戶提供低息貸款時(shí)，無須農(nóng)戶提供抵押擔(dān)保，基本的運(yùn)作要求是小額短期、貸戶聯(lián)保、整貸零還。不過，此文件現(xiàn)在已不執(zhí)行。為緩解城市貧困，2003年1月中國人民銀行會(huì)同財(cái)政部、國家經(jīng)貿(mào)委、勞動(dòng)和社會(huì)保障部共同制定了《下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款管理辦法》，2003年7月中國人民銀行、財(cái)政部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、勞動(dòng)和社會(huì)保障部聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于《下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款管理辦法》有關(guān)問題的補(bǔ)充通知，對(duì)下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款加以管理和規(guī)范，但這種制度設(shè)計(jì)主要是把小額信貸作為實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的手段，缺乏長期的戰(zhàn)略和可持續(xù)目標(biāo)設(shè)計(jì)。（2）信用社。中國農(nóng)村信用合作社是分支機(jī)構(gòu)最多的農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，分支機(jī)構(gòu)遍及幾乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村莊，也是農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)中惟一與農(nóng)戶具有直接業(yè)務(wù)往來的金融機(jī)構(gòu)，是農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)中向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)提供金融服務(wù)的核心力量。2003年末，中國有34581家農(nóng)村信用社，其農(nóng)業(yè)貸款余額8424億元，占全部正規(guī)金融機(jī)構(gòu)