【正文】 進(jìn)一步做好農(nóng)戶小額信用貸款發(fā)放和改進(jìn)支農(nóng)服務(wù)工作的通知》，進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村信用社小額信貸的管理、規(guī)范和支持力度。2000年1月發(fā)布了《農(nóng)村信用社農(nóng)戶聯(lián)保貸款管理指導(dǎo)意見》，借鑒此前非政府、半政府組織開展的小額信貸試驗(yàn)的制度安排，提出小組聯(lián)保、強(qiáng)制儲(chǔ)蓄、小組基金、分期還款、連續(xù)貸款等政策。1996年《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》頒布后，農(nóng)村信用合作社脫離農(nóng)行，而由中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)管，2003年起，由中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)監(jiān)管。2003年末，中國(guó)有34581家農(nóng)村信用社，其農(nóng)業(yè)貸款余額8424億元，占全部正規(guī)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款總額的約86%。（2）信用社。不過(guò)，此文件現(xiàn)在已不執(zhí)行。（1）商業(yè)銀行?！?005年中央一號(hào)文件第一次明確提出：培育競(jìng)爭(zhēng)性的農(nóng)村金融市場(chǎng)，有關(guān)部門要抓緊制定農(nóng)村新辦多種所有制金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件和監(jiān)管辦法，在有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，盡快啟動(dòng)試點(diǎn)工作。1999年中央扶貧開發(fā)工作大會(huì)再次強(qiáng)調(diào)小額信貸扶貧的作用，中發(fā)（99）10號(hào)文件進(jìn)一步提出，小額信貸是一種有效的扶貧到戶形式，要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、規(guī)范運(yùn)作的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥地推行。提出要“總結(jié)推廣小額信貸等扶貧資金到戶的有效做法”。會(huì)議指出，從今年始，凡是沒(méi)有進(jìn)行小額信貸試點(diǎn)的省區(qū)，要積極進(jìn)行試點(diǎn)工作；已進(jìn)行試點(diǎn)的，要逐步推廣；試點(diǎn)并取得成功的，可以穩(wěn)步在較大范圍內(nèi)推廣。1998年2月，國(guó)務(wù)院扶貧辦召開全國(guó)扶貧到戶工作座談會(huì)，在這次會(huì)上國(guó)務(wù)委員、國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)陳俊生指出，小額信貸扶貧到戶是一種有效的扶貧形式，應(yīng)該積極試點(diǎn)，穩(wěn)步推廣。1996年9月，中共中央和國(guó)務(wù)院召開中央扶貧工作會(huì)議，強(qiáng)調(diào)加大扶貧資金的投入和執(zhí)行資金的到村到戶的制度以及各級(jí)黨政一把手扶貧負(fù)責(zé)制度。國(guó)家對(duì)小額信貸政策的演變：最初，以解決扶貧資金使用效率和扶貧攻堅(jiān)為主要目標(biāo)的中國(guó)小額信貸項(xiàng)目，主要是在中共中央和國(guó)務(wù)院扶貧政策的大背景下發(fā)展起來(lái)的。2013年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于金融支持小微企業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》、《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見》，要求優(yōu)化小微企業(yè)金融服務(wù)，加快豐富和創(chuàng)新小微企業(yè)金融服務(wù)方式，積極發(fā)展小型金融機(jī)構(gòu)，大力拓展小微企業(yè)直接融資渠道，切實(shí)降低小微企業(yè)融資成本，加大對(duì)小微企業(yè)金融服務(wù)的政策支持力度，全面營(yíng)造良好的小微金融發(fā)展環(huán)境?！?“國(guó)家吉祥，我就好做生意了！” 總理笑了，大家都笑了。又問(wèn)： “你叫什么名字？” “我叫張國(guó)祥。李克強(qiáng)邊聽邊對(duì)隨行的金融財(cái)稅部門負(fù)責(zé)人說(shuō)，要抓緊研究，盡量支持?！靶☆~貸款服務(wù)小微企業(yè)，兩‘小’和諧疊加，就能做出大美的事業(yè)”。連年貸款、數(shù)額遞增，意味著事業(yè)的進(jìn)步。張?chǎng)未髮W(xué)畢業(yè)10年，自己和老公一起創(chuàng)業(yè)做汽車用品生意，以前走銀行商業(yè)貸款，需要抵押物，手續(xù)特麻煩，三年前，他們開始在這里嘗試小額貸款，第一年貸款20萬(wàn)，第二年35萬(wàn)，今天是來(lái)辦第三年50萬(wàn)的貸款手續(xù)。負(fù)責(zé)人介紹，這家小額貸款公司在沈陽(yáng)開業(yè)不到3年，已為2500多戶小微企業(yè)、個(gè)體工商戶及個(gè)人提供融資服務(wù)，從進(jìn)城農(nóng)民工到城市中低收入家庭，都是他們的客戶。沈陽(yáng)瀚華科技小額貸款有限公司就是眾多小額貸款公司中的一家。在我國(guó)，貸款難、利率高、融資渠道少，是眾多小微企業(yè)的長(zhǎng)期困擾。26日上午，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在沈陽(yáng)考察期間，來(lái)這里調(diào)研一家專門服務(wù)小微企業(yè)的“小貸公司”。該意見為非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)早日實(shí)現(xiàn)合法化提供了契機(jī)，這類小額信貸機(jī)構(gòu)在放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入的機(jī)遇下，有望通過(guò)努力取得金融牌照，進(jìn)入正規(guī)金融，有了合法地位后就能吸收存款，就有了籌集資金的渠道。二是現(xiàn)有的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入小額信貸領(lǐng)域。盡快出臺(tái)針對(duì)小額信貸的法律法規(guī)，給予現(xiàn)有的小額信貸機(jī)構(gòu)合法地位，并為其提供一系列配套的優(yōu)惠政策，如免除小額信貸業(yè)務(wù)的營(yíng)業(yè)稅，降低所得稅，發(fā)放低利率的政府再貸款等。政府在設(shè)計(jì)監(jiān)管框架時(shí)必須考慮到小額信貸機(jī)構(gòu)所付出的成本，如各種信息披露文件的整理和報(bào)送的成本；其次還要考慮到監(jiān)管者的監(jiān)管成本，即監(jiān)管者對(duì)大量的小額信貸組織必須付出很多的人力、物力和財(cái)力。而對(duì)于那些“只貸不存”的專業(yè)小額信貸公司和農(nóng)村資金互助社、公益性小額信貸組織則適用非審慎性監(jiān)管原則，為小額信貸機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)行為準(zhǔn)則。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于那些允許吸收公眾存款的從事小額信貸業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，如農(nóng)村信用社，農(nóng)村合作銀行，綜合性商業(yè)銀行的小額信貸事業(yè)部，適用“低門檻、嚴(yán)監(jiān)管”的審慎性原則，將其納入銀行監(jiān)管框架中。為了分散和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，可以在農(nóng)村推行農(nóng)業(yè)意外保險(xiǎn)制度，3 擴(kuò)大承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的主體，提高貸款當(dāng)事人的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，使農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由信用社和保險(xiǎn)公司共同承擔(dān)，同時(shí)做好信用社資本金的補(bǔ)充，完善呆、壞帳準(zhǔn)備金制度。對(duì)于那些歷史記錄不好的農(nóng)戶取消資格或加以限制，而對(duì)于信用良好的可以給予一定的利率優(yōu)惠和優(yōu)先貸款。(4)建立小額信貸的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制通過(guò)建立農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)檔案，對(duì)農(nóng)戶的家庭住址、人口、田畝、經(jīng)濟(jì)收入情況等詳細(xì)記載并經(jīng)常更新，這樣，在發(fā)放貸款時(shí)可以減少不必要的違約風(fēng)險(xiǎn)。創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，對(duì)不同產(chǎn)品實(shí)行差別利率。(3)放開小額信貸利率，實(shí)現(xiàn)利率市場(chǎng)化地方政府不再?gòu)?qiáng)制性規(guī)定具體利率，在不超過(guò)基準(zhǔn)利率四倍這一前提下，放開利率水平，根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y金需求情況，自主地制定利率水平，比如可以采取由借貸雙方自主協(xié)商的方式來(lái)確立交易利率。農(nóng)業(yè)投資和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期較長(zhǎng)，要解決農(nóng)信社的資金余缺問(wèn)題，單靠短期拆借是難以解決的，這就需要發(fā)展金融機(jī)構(gòu)之間的資金借貸，以提高資金使用效率。此外，農(nóng)信社還可以通過(guò)發(fā)展農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)之間的資金借貸，疏通橫向資金融通渠道。(2)尋求多渠道的資金來(lái)源中央銀行應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)信社支農(nóng)再貸款的投放力度，以有效調(diào)節(jié)農(nóng)村資金供求緊張狀況。中國(guó)地域廣闊，而各地的自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及社會(huì)宗教文化等千差萬(wàn)別，照搬一種小額信貸模式難以滿足不同地區(qū)的個(gè)性化需求。將小額信貸從單一的扶貧中解放出來(lái)，一方面把小額信貸機(jī)構(gòu)發(fā)展逐漸建立在市場(chǎng)化基礎(chǔ)上，按照現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)的原則進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，創(chuàng)建可持續(xù)資金運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)模式。到底小額信貸要由銀監(jiān)會(huì)還是由央行進(jìn)行監(jiān)管，各有關(guān)部門在監(jiān)管時(shí)如何進(jìn)行分工、協(xié)調(diào)等問(wèn)題在政策上還很模糊。而相應(yīng)的財(cái)政、稅收、資金支持等配套扶持政策還比較少，無(wú)法給予小額信貸發(fā)展有力的支持。 缺乏良好的政策環(huán)境首先，小額信貸的法律地位仍不明確。此外，小額信貸還存在道德風(fēng)險(xiǎn)，由于小額信貸是無(wú)需抵押擔(dān)保的，當(dāng)前一些農(nóng)戶信用意識(shí)淡薄，賴債、逃債思想較為嚴(yán)重，如果有個(gè)別借貸不還的示范效應(yīng)發(fā)生，則很容易造成拖欠行為的大面積蔓延。農(nóng)業(yè)還要受到自然災(zāi)害因素的影響，而貧困農(nóng)戶本身缺乏足夠抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，也沒(méi)有財(cái)產(chǎn)和 2 經(jīng)濟(jì)實(shí)力做后盾。農(nóng)業(yè)以一家一戶分散生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為主，小生產(chǎn)與大市場(chǎng)的矛盾是必然的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。國(guó)內(nèi)外大量的經(jīng)驗(yàn)己經(jīng)證明有補(bǔ)貼的優(yōu)惠貸款會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的尋租行為，許多人存在“不要白不要”、“白揀便宜”、“撈一把”、“搭便車”等思想，最終的結(jié)果是完全剝奪窮人獲得信貸支持的機(jī)會(huì)。另外，小額信貸業(yè)務(wù)是人力密集型行業(yè)，必須投入大量的人力物力，業(yè)務(wù)成本很高，為覆蓋各種成本只能實(shí)行較高的利率，而過(guò)高的貸款利率往往使得許多渴望獲得小額信貸的農(nóng)民望而卻步，小額信貸幫助貧困人群擺脫貧困的初衷無(wú)法兌現(xiàn)。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的二元經(jīng)濟(jì)，金融機(jī)構(gòu)的貸款傾向于現(xiàn)代工業(yè)、城市和發(fā)達(dá)地區(qū)，而農(nóng)村資金的供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足和適應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要，導(dǎo)致了農(nóng)村金融貸款利率一般較高。就農(nóng)信社而言，目前農(nóng)村資金多向分流嚴(yán)重，作為支農(nóng)主力軍的農(nóng)信社，不僅承擔(dān)發(fā)放小額農(nóng)貸的任務(wù)，更是肩負(fù)著投放整個(gè)農(nóng)業(yè)貸款的重?fù)?dān)，但吸存能力受阻，資金來(lái)源也明顯不足。（2）缺乏充足且穩(wěn)定的資金來(lái)源這一點(diǎn)主要存在于非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)和小額信貸試點(diǎn)公司，這類機(jī)構(gòu)不允許吸收公眾存款進(jìn)行籌資，只能運(yùn)用“來(lái)自幾個(gè)有限股東的自有資金和來(lái)自一個(gè)機(jī)構(gòu)的批發(fā)性融資開展相關(guān)業(yè)務(wù)”，以防范金融風(fēng)險(xiǎn)，這也就是目前所說(shuō)的“只貸不存”的限制。政府的過(guò)度干預(yù)會(huì)導(dǎo)致小額信貸機(jī)構(gòu)無(wú)法實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)作，經(jīng)營(yíng)效率低下。農(nóng)信社承擔(dān)著涉農(nóng)資金政策性投入任務(wù)，在發(fā)放小額信貸的過(guò)程中，一方面要執(zhí)行較低的利率，另一方面卻要承擔(dān)資金成本、業(yè)務(wù)成本以及潛在的經(jīng)濟(jì)損失，要想實(shí)現(xiàn)小額信貸的財(cái)務(wù)自立是非常艱難的，從而為農(nóng)村信用社自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧背上沉重的包袱。4．整個(gè)社會(huì)的誠(chéng)信體制缺失，小額貸款絕大部分依靠的是信用擔(dān)保，但是很多貸款戶將小 額貸款看作是“唐僧肉”，賑災(zāi)，扶貧款，逃廢，騙取等惡意行為時(shí)有發(fā)生。2．小額信貸缺少最終償還的保障機(jī)制，小額信貸的借款者一般是創(chuàng)業(yè)者，且多為資金匱乏者，如果創(chuàng)業(yè)成功，他愿意歸還貸款，可是如果創(chuàng)業(yè)失敗，資金損失，貸款者的利益就難以保障。有6100萬(wàn)農(nóng)戶享受到1927億元貸款，%；還有一部分農(nóng)戶聯(lián)保貸款，約有1200萬(wàn)戶享受到141億元的貸款；三是存在的100多個(gè)非政府小額信貸組織，提供了約10億元的貸款。5現(xiàn)狀：我國(guó)自1993年試辦小額信貸以來(lái)，至今已有20年的歷史，我國(guó)由民間組織主導(dǎo)的小額信貸開始發(fā)展經(jīng)歷了從國(guó)際捐助、政府補(bǔ)貼支持到商業(yè)化運(yùn)作的過(guò)程。其中原因，王靈俊認(rèn)為，首先NGO小額信貸機(jī)構(gòu)沒(méi)有合法身份，在中國(guó)注冊(cè)NGO需要掛靠一家黨政機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位，政府的干預(yù)導(dǎo)致NGO難以形成有效的治理結(jié)構(gòu)，管理水平不高。據(jù)中國(guó)小額信貸資深專家王靈俊對(duì)本報(bào)記者介紹，NGO小額信貸在中國(guó)最早出現(xiàn)在1994年左右，一開始是靠國(guó)際援助起來(lái)的，當(dāng)時(shí)被稱作小額信貸項(xiàng)目，逐漸發(fā)展為社團(tuán)性質(zhì)的民間組織，掛靠在政府機(jī)關(guān)。此后一年間，山西、陜西、四川、貴州、內(nèi)蒙古五個(gè)試點(diǎn)省份先后成立了7家商業(yè)性小額貸款公司，分別是山西的晉源泰和日升隆、四川的全力、貴州的江口華地、山西的信昌和大洋匯鑫、內(nèi)蒙古的融豐，其中除了中國(guó)扶貧基金會(huì)持有融豐小額貸款公司部分股份，其余股東均為民營(yíng)企業(yè)或個(gè)人，注冊(cè)資本為1600萬(wàn)至5000萬(wàn)元不等，這也標(biāo)志著民間資本投資的商業(yè)性小額信貸機(jī)構(gòu)正式在我國(guó)出現(xiàn)。2005年中央1號(hào)文件明確“有條件的地方可以探索建立更加貼近農(nóng)民和農(nóng)村需要、由自然人或企業(yè)發(fā)起的小額信貸組織”。4小額信貸的前世今生：2008年5月4日，銀監(jiān)會(huì)和央行聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》)，其中明確了小額貸款公司的性質(zhì)，并對(duì)公司的設(shè)立、資金來(lái)源、資金運(yùn)用、監(jiān)督管理和終止等環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)定。2主要的服務(wù)對(duì)象：為廣大工商個(gè)體戶、小作坊、小業(yè)主、中小微型企業(yè)主。政府對(duì)小額貸款的發(fā)展缺乏更為經(jīng)濟(jì)有效的措施，甚至在一些地區(qū)個(gè)別地方政府的行為會(huì)對(duì)農(nóng)村小額貸款產(chǎn)生某些負(fù)面效應(yīng)，破壞農(nóng)村的信用，違背市場(chǎng)規(guī)律，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行一些缺乏論證的結(jié)構(gòu)調(diào)整，更有甚者利用小額貸款以謀私權(quán)等等。農(nóng)村小額貸款的外部監(jiān)管仍處于“盲點(diǎn)”。（七）、相關(guān)政策法規(guī)不完善、政府職能的經(jīng)濟(jì)管理職能的弱化使得農(nóng)村小額貸款發(fā)展緩慢。③、貸款管理難到位。農(nóng)業(yè)屬于高風(fēng)險(xiǎn)、微利行業(yè)，小額農(nóng)戶貸款擔(dān)保機(jī)制缺失。小額農(nóng)貸以額小、靈活、簡(jiǎn)便深受眾多農(nóng)戶的青睞。農(nóng)戶小額貸款具有點(diǎn)多、面廣、額小、業(yè)務(wù)量大的特點(diǎn)，而目前基層行又沒(méi)有專職的農(nóng)戶小額貸款客戶經(jīng)理，這對(duì)于工作量大的農(nóng)戶小額貸款業(yè)務(wù)來(lái)說(shuō)，管理很難到位，加上基層行客戶經(jīng)理緊缺，且要承擔(dān)公司業(yè)務(wù)、法人客戶、個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶的貸款管理和中間業(yè)務(wù)、銀行產(chǎn)品營(yíng)銷等，僅維持現(xiàn)有業(yè)務(wù)量都很困難，不可能抽出大量的時(shí)間和精力放到農(nóng)戶小額貸款業(yè)務(wù)上，由此，影響了對(duì)農(nóng)戶小額貸款業(yè)務(wù)的拓展。個(gè)別信用社存在畏難情緒，沒(méi)有積極主動(dòng)地向當(dāng)?shù)卣畢R報(bào)和銀子支持，加上認(rèn)為小額信貸量小、筆數(shù)多、成本高，不愿意積極參與。由于部分鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)收入有限，屬空殼村，村集體經(jīng)濟(jì)組織形成的不良貸款較多，少數(shù)地方政府、司法部門打擊惡意逃廢債的力度不足，無(wú)法滿足信用村鎮(zhèn)的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。多年來(lái)農(nóng)行對(duì)農(nóng)戶貸款業(yè)務(wù)基本上停辦，因此一些農(nóng)戶對(duì)農(nóng)行開展農(nóng)戶小額貸款業(yè)務(wù)缺乏信心，由此造成雙方缺乏了解，除了抵押物不足，主要原因是兩者