【文章內(nèi)容簡介】 關法律規(guī)定對酒店處以15萬元的罰款。酒店不服，對事故批復申請行政復議，同時又對行政處罰提起行政訴訟，要求依法撤銷?！痉稍u析】一、酒店不服事故批復，申請行政復議是否屬于行政復議范圍？與事故批復有利害關系的事故責任者對事故批復不服，能否申請行政復議，安全生產(chǎn)法并沒有明確規(guī)定。司法實踐中主要有兩種觀點：一種觀點認為事故批復是上級行政機關對下級行政機關作出的內(nèi)部行政行為，不發(fā)生對外的法律效力，對申請人的權利義務產(chǎn)生實際影響的是依據(jù)事故批復作出的 1行政處罰行為，故申請人對事故批復不服，不能申請行政復議，不屬于行政復議范圍。另一種觀點認為事故批復是有關政府依照職權獨立作出的、直接確定事故責任者的義務和責任，具有法律效力和強制約束力的行政決定。從作出事故批復的主體、內(nèi)容和效力上看，事故批復具備具體行政行為的構成要件。事故責任者如認為事故批復侵犯了其合法權益，有權申請行政復議。筆者同意第二種觀點，事故批復具有可復議性。具體理由如下：首先、事故批復對申請人的權利義務產(chǎn)生了實際影響，最終具有對外的法律效力，與不具有可復議性的其他內(nèi)部行政行為相比有重大區(qū)別。事故批復雖然冠以“批復”之名，從形式上看是內(nèi)部行政行為，但是安監(jiān)局必須依據(jù)事故批復對茶苑粥店及其負責人作出行政處罰，通過行政處罰行為，事故批復必然外化為外部行政行為，產(chǎn)生對外的法律效力。因此事故批復涉及外部相對人的具體利益，對酒店的權利義務產(chǎn)生了實際影響。并且事故批復也是事故發(fā)生單位對本單位責任人員進行處理的依據(jù)。這與不涉及外部相對人利益的內(nèi)部行為明顯不同，與行政機關對其公務人員作出的獎懲、任免等不產(chǎn)生對外效力的人事處理決定又有著顯著差異。其次、從對依據(jù)事故批復作出的行政處罰不服，申請行政復議的情況來看，事故批復行為也具有可復議性。事故批復是安監(jiān)局作出行政處罰決定的直接依據(jù)。如不考慮處罰程序的合法性，一般來說，事故批復違法，行政處罰也就違法；事故批復合法，行政處罰也就合法。相對人如不服行政處罰，申請行政復議，復議機關就必須對行政處罰的直接依據(jù)——事故批復進行審查。如行政處罰違法不當，則復議機關在撤銷行政處罰行為的同時，還必須撤銷事故批復行為。否則，復議機關對行政處罰行為的實體審查便成為空談，相對人尋求行政救濟則失去了意義。從這個角度來說，事故批復具有可復議性。再者、酒店對事故批復不服，申請行政復議屬于行政復議法規(guī)定的復議范圍，且不在排除范圍之列。酒店認為事故批復侵犯了其合法權益，申請行政復議，符合行政復議法第6條第1款第11項規(guī)定的情形，并且不屬于行政復議法第8條規(guī)定的排除范圍。法無明文禁止既應允許。在法律沒有明確排除或禁止的情況下，酒店對事故批復的行政復議請求權不應被剝奪。二、酒店與維修人員王某、林某之間屬于何種法律關系？區(qū)政府及安監(jiān)局認為酒店與維修人員之間的法律關系是民事問題，不是行政法上的問題；認定一起事故是不是安全生產(chǎn)責任事故應該適用行政法，而不是民法。所以確認雙方之間的民事關系對認定安全生產(chǎn)事故來說沒有必要。筆者認為，雙方之間屬于何種法律關系是正確適用安全生產(chǎn)法的前提和基礎。如對基礎法律關系認識不清或定性錯誤，那么必將導致不能正確確定灶具維修活動中的生產(chǎn)經(jīng)營單位和觸電事故中的事故責任主體。準確認定基礎法律關系的性質是正確認定安全生產(chǎn)責任事故必須首先解決的問題。筆者認為酒店與維修人員之間構成承攬關系。理由有四：首先，維修灶具所需工具屬于維修人員，并非酒店提供。其次，維修人員以自己的設備、技術和勞力來完成維修灶具的工作，向酒店交付的是工作成果——能夠正常運轉的灶具，而不是單純的提供勞力。再者，維修人員交付工作成果時，酒店須支付報酬。該報酬是按照維修灶具的工作成果來結算，不是按照工作時間定期支付。最后，維修人員在維修過程中獨立完成工作，不受酒店的控制和支配，不在酒店的管理下工作。因此，酒店與維修人員之間形成承攬關系，而不可能是勞動或雇傭關系，更不是承包或承租關系。安監(jiān)局所作的詢問筆錄證明酒店直接聯(lián)系王某前來維修灶具。王某在筆錄中對其起初是灶具廠家委派，且長期給酒店提供灶具維修服務等事實明確予以承認。因此林某屬于承攬人王某委派的第三人，其與酒店之間沒有直接的合同關系。王某作為承攬人應就林某完成的工作成果向酒店負責。三、酒店是不是灶具維修中的生產(chǎn)經(jīng)營單位和觸電事故中的事故發(fā)生單位？區(qū)政府及安監(jiān)局認為酒店是個體戶，法律上是生產(chǎn)經(jīng)營單位。灶具維修與酒店的生產(chǎn)經(jīng)營活動密切相關，是酒店生產(chǎn)經(jīng)營活動的重要環(huán)節(jié)和組成部分。觸電事故發(fā)生在酒店的生產(chǎn)設備維修作業(yè)中，就是發(fā)生在酒店的生產(chǎn)經(jīng)營活動中。因此酒店是生產(chǎn)經(jīng)營單位和事故發(fā)生單位。筆者認為，安監(jiān)局混淆了法律意義上的生產(chǎn)經(jīng)營主體資格和具體案件中的生產(chǎn)經(jīng)營單位。酒店法律上確實享有生產(chǎn)經(jīng)營主體資格，但未必就是灶具維修活動中的生產(chǎn)經(jīng)營單位。衡量具體案件中生產(chǎn)經(jīng)營單位和事故發(fā)生單位的標準是看該單位是否為生產(chǎn)經(jīng)營活動的行為主體，該事故是否發(fā)生在該單位的生產(chǎn)經(jīng)營活動之中。酒店與維修人員是承攬關系。維修人員作為承攬人是獨立的民事主體，獨立完成維修工作，不受酒店的指揮、管理，因此灶具維修的行為主體是承攬人——維修人員，而不是定作人——酒店。灶具維修對于承攬人來說是生產(chǎn)經(jīng)營活動，而對定作人來說，雖與其生產(chǎn)經(jīng)營活動——餐飲服務密切相關，但畢竟不是餐飲活動本身，不屬于酒店的生產(chǎn)經(jīng)營活動范圍。觸電事故發(fā)生在灶具維修的過程之中，而不是發(fā)生在酒店的生產(chǎn)經(jīng)營活動之中。因此本案中的生產(chǎn)經(jīng)營單位、事故發(fā)生單位是維修人員，而不是酒店。四、酒店在灶具維修過程中是否存在安全生產(chǎn)違法行為？區(qū)政府及安監(jiān)局認為酒店存在未審查維修人員電工資格，未安排安全人員現(xiàn)場管理，未設置安全警示標志等安全生產(chǎn)違法行為。筆者認為，區(qū)政府及安監(jiān)局適用法律錯誤，定性嚴重不當。安全生產(chǎn)法調(diào)整的是生產(chǎn)經(jīng)營活動中發(fā)生的社會關系，其調(diào)整對象和范圍不僅包括生產(chǎn)經(jīng)營單位及其內(nèi)部的從業(yè)人員，還包括生產(chǎn)經(jīng)營單位將其生產(chǎn)經(jīng)營項目、場所、設備發(fā)包或出租與他人的承包或租賃關系。但是安全生產(chǎn)法并不調(diào)整承攬關系，沒有規(guī)定定做人對承攬工作負有安全生產(chǎn)法上的相關義務。本案中，維修人員非酒店的從業(yè)人員，雙方間沒有勞動關系；灶具維修活動也不屬于酒店的生產(chǎn)經(jīng)營項目，雙方間沒有承包關系，因此酒店對灶具維修活動不承擔生產(chǎn)經(jīng)營主體責任，沒有義務審查維修人員的資質，沒有義務對其進行培訓，沒有義務安排人員現(xiàn)場管理，故也就不存在安全生產(chǎn)違法行為。嚴格遵守安全生產(chǎn)操作規(guī)程是承攬人的法定職責，不是定做人的義務。區(qū)政府及安監(jiān)局認為酒店在灶具維修過程中存在安全生產(chǎn)違法行為顯然缺乏安全生產(chǎn)法上的依據(jù)。另外，酒店作為定作人負有謹慎選擇承攬人的注意義務，該義務性質上為民法義務，并非行政法上的義務。酒店有無選任過失，是否違反注意義務，只與民事責任相聯(lián)系，不可能產(chǎn)生行政責任。安全生產(chǎn)事故責任屬于行政責任，安監(jiān)局不能以酒店違反民法義務為由要求其承擔行政責任。五、酒店在生產(chǎn)經(jīng)營中的“違法行為”與觸電事故之間有無因果關系？區(qū)政府及安監(jiān)局認為酒店未建立健全安全生