【文章內(nèi)容簡介】 關(guān)法律規(guī)定對酒店處以15萬元的罰款。酒店不服，對事故批復(fù)申請行政復(fù)議，同時(shí)又對行政處罰提起行政訴訟，要求依法撤銷。【法律評(píng)析】一、酒店不服事故批復(fù)，申請行政復(fù)議是否屬于行政復(fù)議范圍？與事故批復(fù)有利害關(guān)系的事故責(zé)任者對事故批復(fù)不服，能否申請行政復(fù)議，安全生產(chǎn)法并沒有明確規(guī)定。司法實(shí)踐中主要有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為事故批復(fù)是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的內(nèi)部行政行為，不發(fā)生對外的法律效力，對申請人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的是依據(jù)事故批復(fù)作出的 1行政處罰行為，故申請人對事故批復(fù)不服，不能申請行政復(fù)議，不屬于行政復(fù)議范圍。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為事故批復(fù)是有關(guān)政府依照職權(quán)獨(dú)立作出的、直接確定事故責(zé)任者的義務(wù)和責(zé)任，具有法律效力和強(qiáng)制約束力的行政決定。從作出事故批復(fù)的主體、內(nèi)容和效力上看，事故批復(fù)具備具體行政行為的構(gòu)成要件。事故責(zé)任者如認(rèn)為事故批復(fù)侵犯了其合法權(quán)益，有權(quán)申請行政復(fù)議。筆者同意第二種觀點(diǎn)，事故批復(fù)具有可復(fù)議性。具體理由如下：首先、事故批復(fù)對申請人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，最終具有對外的法律效力，與不具有可復(fù)議性的其他內(nèi)部行政行為相比有重大區(qū)別。事故批復(fù)雖然冠以“批復(fù)”之名，從形式上看是內(nèi)部行政行為，但是安監(jiān)局必須依據(jù)事故批復(fù)對茶苑粥店及其負(fù)責(zé)人作出行政處罰，通過行政處罰行為，事故批復(fù)必然外化為外部行政行為，產(chǎn)生對外的法律效力。因此事故批復(fù)涉及外部相對人的具體利益，對酒店的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響。并且事故批復(fù)也是事故發(fā)生單位對本單位責(zé)任人員進(jìn)行處理的依據(jù)。這與不涉及外部相對人利益的內(nèi)部行為明顯不同，與行政機(jī)關(guān)對其公務(wù)人員作出的獎(jiǎng)懲、任免等不產(chǎn)生對外效力的人事處理決定又有著顯著差異。其次、從對依據(jù)事故批復(fù)作出的行政處罰不服，申請行政復(fù)議的情況來看，事故批復(fù)行為也具有可復(fù)議性。事故批復(fù)是安監(jiān)局作出行政處罰決定的直接依據(jù)。如不考慮處罰程序的合法性，一般來說，事故批復(fù)違法，行政處罰也就違法；事故批復(fù)合法，行政處罰也就合法。相對人如不服行政處罰，申請行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)就必須對行政處罰的直接依據(jù)——事故批復(fù)進(jìn)行審查。如行政處罰違法不當(dāng)，則復(fù)議機(jī)關(guān)在撤銷行政處罰行為的同時(shí)，還必須撤銷事故批復(fù)行為。否則，復(fù)議機(jī)關(guān)對行政處罰行為的實(shí)體審查便成為空談，相對人尋求行政救濟(jì)則失去了意義。從這個(gè)角度來說，事故批復(fù)具有可復(fù)議性。再者、酒店對事故批復(fù)不服，申請行政復(fù)議屬于行政復(fù)議法規(guī)定的復(fù)議范圍，且不在排除范圍之列。酒店認(rèn)為事故批復(fù)侵犯了其合法權(quán)益，申請行政復(fù)議，符合行政復(fù)議法第6條第1款第11項(xiàng)規(guī)定的情形，并且不屬于行政復(fù)議法第8條規(guī)定的排除范圍。法無明文禁止既應(yīng)允許。在法律沒有明確排除或禁止的情況下，酒店對事故批復(fù)的行政復(fù)議請求權(quán)不應(yīng)被剝奪。二、酒店與維修人員王某、林某之間屬于何種法律關(guān)系？區(qū)政府及安監(jiān)局認(rèn)為酒店與維修人員之間的法律關(guān)系是民事問題，不是行政法上的問題；認(rèn)定一起事故是不是安全生產(chǎn)責(zé)任事故應(yīng)該適用行政法，而不是民法。所以確認(rèn)雙方之間的民事關(guān)系對認(rèn)定安全生產(chǎn)事故來說沒有必要。筆者認(rèn)為，雙方之間屬于何種法律關(guān)系是正確適用安全生產(chǎn)法的前提和基礎(chǔ)。如對基礎(chǔ)法律關(guān)系認(rèn)識(shí)不清或定性錯(cuò)誤，那么必將導(dǎo)致不能正確確定灶具維修活動(dòng)中的生產(chǎn)經(jīng)營單位和觸電事故中的事故責(zé)任主體。準(zhǔn)確認(rèn)定基礎(chǔ)法律關(guān)系的性質(zhì)是正確認(rèn)定安全生產(chǎn)責(zé)任事故必須首先解決的問題。筆者認(rèn)為酒店與維修人員之間構(gòu)成承攬關(guān)系。理由有四：首先，維修灶具所需工具屬于維修人員，并非酒店提供。其次，維修人員以自己的設(shè)備、技術(shù)和勞力來完成維修灶具的工作，向酒店交付的是工作成果——能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)的灶具，而不是單純的提供勞力。再者，維修人員交付工作成果時(shí)，酒店須支付報(bào)酬。該報(bào)酬是按照維修灶具的工作成果來結(jié)算，不是按照工作時(shí)間定期支付。最后，維修人員在維修過程中獨(dú)立完成工作，不受酒店的控制和支配，不在酒店的管理下工作。因此，酒店與維修人員之間形成承攬關(guān)系，而不可能是勞動(dòng)或雇傭關(guān)系，更不是承包或承租關(guān)系。安監(jiān)局所作的詢問筆錄證明酒店直接聯(lián)系王某前來維修灶具。王某在筆錄中對其起初是灶具廠家委派，且長期給酒店提供灶具維修服務(wù)等事實(shí)明確予以承認(rèn)。因此林某屬于承攬人王某委派的第三人，其與酒店之間沒有直接的合同關(guān)系。王某作為承攬人應(yīng)就林某完成的工作成果向酒店負(fù)責(zé)。三、酒店是不是灶具維修中的生產(chǎn)經(jīng)營單位和觸電事故中的事故發(fā)生單位？區(qū)政府及安監(jiān)局認(rèn)為酒店是個(gè)體戶，法律上是生產(chǎn)經(jīng)營單位。灶具維修與酒店的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)密切相關(guān)，是酒店生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)和組成部分。觸電事故發(fā)生在酒店的生產(chǎn)設(shè)備維修作業(yè)中，就是發(fā)生在酒店的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中。因此酒店是生產(chǎn)經(jīng)營單位和事故發(fā)生單位。筆者認(rèn)為，安監(jiān)局混淆了法律意義上的生產(chǎn)經(jīng)營主體資格和具體案件中的生產(chǎn)經(jīng)營單位。酒店法律上確實(shí)享有生產(chǎn)經(jīng)營主體資格，但未必就是灶具維修活動(dòng)中的生產(chǎn)經(jīng)營單位。衡量具體案件中生產(chǎn)經(jīng)營單位和事故發(fā)生單位的標(biāo)準(zhǔn)是看該單位是否為生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的行為主體，該事故是否發(fā)生在該單位的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)之中。酒店與維修人員是承攬關(guān)系。維修人員作為承攬人是獨(dú)立的民事主體，獨(dú)立完成維修工作，不受酒店的指揮、管理，因此灶具維修的行為主體是承攬人——維修人員，而不是定作人——酒店。灶具維修對于承攬人來說是生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，而對定作人來說，雖與其生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)——餐飲服務(wù)密切相關(guān)，但畢竟不是餐飲活動(dòng)本身，不屬于酒店的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)范圍。觸電事故發(fā)生在灶具維修的過程之中，而不是發(fā)生在酒店的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)之中。因此本案中的生產(chǎn)經(jīng)營單位、事故發(fā)生單位是維修人員，而不是酒店。四、酒店在灶具維修過程中是否存在安全生產(chǎn)違法行為？區(qū)政府及安監(jiān)局認(rèn)為酒店存在未審查維修人員電工資格，未安排安全人員現(xiàn)場管理，未設(shè)置安全警示標(biāo)志等安全生產(chǎn)違法行為。筆者認(rèn)為，區(qū)政府及安監(jiān)局適用法律錯(cuò)誤，定性嚴(yán)重不當(dāng)。安全生產(chǎn)法調(diào)整的是生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中發(fā)生的社會(huì)關(guān)系，其調(diào)整對象和范圍不僅包括生產(chǎn)經(jīng)營單位及其內(nèi)部的從業(yè)人員，還包括生產(chǎn)經(jīng)營單位將其生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目、場所、設(shè)備發(fā)包或出租與他人的承包或租賃關(guān)系。但是安全生產(chǎn)法并不調(diào)整承攬關(guān)系，沒有規(guī)定定做人對承攬工作負(fù)有安全生產(chǎn)法上的相關(guān)義務(wù)。本案中，維修人員非酒店的從業(yè)人員，雙方間沒有勞動(dòng)關(guān)系；灶具維修活動(dòng)也不屬于酒店的生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目，雙方間沒有承包關(guān)系，因此酒店對灶具維修活動(dòng)不承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營主體責(zé)任，沒有義務(wù)審查維修人員的資質(zhì)，沒有義務(wù)對其進(jìn)行培訓(xùn)，沒有義務(wù)安排人員現(xiàn)場管理，故也就不存在安全生產(chǎn)違法行為。嚴(yán)格遵守安全生產(chǎn)操作規(guī)程是承攬人的法定職責(zé)，不是定做人的義務(wù)。區(qū)政府及安監(jiān)局認(rèn)為酒店在灶具維修過程中存在安全生產(chǎn)違法行為顯然缺乏安全生產(chǎn)法上的依據(jù)。另外，酒店作為定作人負(fù)有謹(jǐn)慎選擇承攬人的注意義務(wù)，該義務(wù)性質(zhì)上為民法義務(wù)，并非行政法上的義務(wù)。酒店有無選任過失，是否違反注意義務(wù)，只與民事責(zé)任相聯(lián)系，不可能產(chǎn)生行政責(zé)任。安全生產(chǎn)事故責(zé)任屬于行政責(zé)任，安監(jiān)局不能以酒店違反民法義務(wù)為由要求其承擔(dān)行政責(zé)任。五、酒店在生產(chǎn)經(jīng)營中的“違法行為”與觸電事故之間有無因果關(guān)系？區(qū)政府及安監(jiān)局認(rèn)為酒店未建立健全安全生