【文章內容簡介】 了總非稅收入的60%70%，財政對這方面資金的監(jiān)管十分困難。資料顯示，上世紀80年代以來，我國政府非稅收入規(guī)模一直呈上升趨勢，占財政收入的比重不斷攀升。2004年，我國政府非稅收入突破了6000億元大關，地方政府的非稅收入規(guī)模更是超常增長，占地方財政收入的比重迅速提高。安徽省安慶市，非稅收入占財政收入比重連續(xù)多年在50%以上，望江縣非稅收入占財政收入比重更高達55％。發(fā)達國家非常重視非稅收入管理，并建立了嚴格的法律制度規(guī)范，將其作為整個財政管理的重要組成部分。國際貨幣基金組織的統(tǒng)計資料顯示，發(fā)達國家（如美國、法國）的非稅收入，一般占財政收入的比重為20％左右。在加拿大，％，％；在美國，州和地方政府的財政收入20％以上來自非稅收入。問題。當前在非稅收入管理方面仍然存在一些亟待解決的問題。非稅收入總體規(guī)模偏大。與大多數(shù)市場經濟國家中央（聯(lián)邦）非稅收入、?。ㄖ荩┓嵌愂杖胝急炯壺斦杖?0%以下和1020%相比，我國中央非稅收入、地方非稅收入約占本級財政收入15%和45%的比例明顯偏高。非稅收入管理政出多門。大多數(shù)市場經濟國家均由財政部門集中管理非稅收入。我國非稅收入管理相對分散。如，行政事業(yè)性收費項目和標準分別由中央和省兩級財政、價格部門牽頭審批。政府性基金按規(guī)定應當集中由國務院或財政部審批，但在實際執(zhí)行過程中，越權審批現(xiàn)象時有發(fā)生。國有資源（資產）有償使用收入等，有相當一部分由其他部門為主負責管理。財政部門內部缺乏非稅收入牽頭負責機構，容易形成管理脫節(jié)。非稅收入未完全納入預算管理。中央審批的收費項目有10%未納入預算管理。按有關規(guī)定，土地出讓金收入應當全額繳入國庫，但實際執(zhí)行過程中，相當一部分未繳入國庫。其他按照規(guī)定應納入財政預算管理的非稅收入，執(zhí)行情況也不理想。一些已納入財政管理的非稅收入，存在與執(zhí)收單位利益掛鉤現(xiàn)象。非稅收入管理法制建設滯后。我國在非稅收入管理方面至今尚未制定一部統(tǒng)一的法律或行政法規(guī)，《預算法》以及《預算法實施條例》基本不涉及非稅收入管理。一些地方雖然制定了地方性法規(guī)，如湖南、河南、安徽、四川等頒發(fā)了《非稅收入管理條例》或《非稅收入管理辦法》等，但是沒有全面涵蓋非稅收入管理內容。建議。初步建立起公共財政下的政府非稅收入管理新體制，實現(xiàn)政府非稅收入管理的科學化、規(guī)范化和法制化。（一）確立非稅收入的新理念，加大政策研究和宣傳力度。（二）成立專門機構負責非稅收入的征管工作。我國非稅收入由財政部門的基建、農稅、工交、國資等有關業(yè)務部門（司/處/科/股）分散征收，有些是委托有關部門和單位代征，沒有一個規(guī)范、統(tǒng)一的機關負責征收管理（除少數(shù)已經成立了非稅局的省份以外）。有必要從中央到地方成立專門的非稅收入征收管理局，明確征管權限，專司非稅收入征管,做到“統(tǒng)一征收機構、統(tǒng)一征收政策、統(tǒng)一征收票據(jù)、統(tǒng)一征管辦法”。（三）利用財政改革創(chuàng)造的條件，繼續(xù)深化非稅收入征繳管理制度。對非稅收入嚴格實行“收支兩條線”的管理辦法，把單位所有收入全部納入綜合財政預算管理，實施“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管、政府統(tǒng)籌”為核心的管理解決方案。（四）要進一步規(guī)范票據(jù)管理。企業(yè)單位和實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位使用稅務部門統(tǒng)一印制的發(fā)票，行政機關和事業(yè)單位執(zhí)收執(zhí)罰的收入使用財政部門統(tǒng)一印制的票據(jù)，有利于防止執(zhí)收執(zhí)罰單位串用票據(jù)，截留坐支財政性資金的違紀行為。有的地方成立了票據(jù)監(jiān)管中心，加強票據(jù)管理與監(jiān)督。（五）加大投入，為非稅收入管理改革提供技術支持。要充分利用“金財工程”網(wǎng)絡化來進行非稅收入管理。抓緊設計，加快有關非稅收入管理的報表系統(tǒng)、基數(shù)數(shù)據(jù)庫以及檢索、查詢、分析等信息系統(tǒng)建設，同時選備必要的人員提前進行培訓，為技術支持提供人才保障。分析：2004年《國務院關于全面推進依法行政實施綱要》指出：“要完善集中統(tǒng)一的公共財政體制，逐步實現(xiàn)規(guī)范的部門預算，統(tǒng)籌安排和規(guī)范使用財政資金，提高財政資金使用效益；清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費等政府非稅收入?！狈嵌愂杖胧秦斦杖氲慕M成部分，是保障地方政府正常運轉、促進社會經濟事業(yè)發(fā)展的重要財力。規(guī)范非稅收入管理是黨中央、國務院作出的重大決策，是深化財政改革，建立和完善公共財政體制，推進依法行政，優(yōu)化經濟發(fā)展環(huán)境的一個重要舉措。本案例主要涉及我國非稅收入現(xiàn)狀、問題及其改革方向。非稅收入主要是各項政府收費問題。世界各國政府收費收入占整個國家收入的比例較低，收費的種類也較少，主要有使用費、規(guī)費和少量雜項收費。我國各級政府的財政收入上不規(guī)范，收費占我國各級財政收入的比重也較多。這一問題在地方財政中表現(xiàn)尤為突出，而且目前大量的地方非稅收入并未納入國家預算，亟需進一步清理整頓。強化非稅收入管理也是建立完善我國部門預算的前提條件。思考題：地方政府非稅收入的主要形式有哪些？二、原理綜述非稅收入是指除稅收收入以外的財政收入，是各級國家機關、事業(yè)單位、社會團體以及其他組織，依據(jù)有關法律、行政法規(guī)和《非稅收入管理條例》的規(guī)定，履行管理職能、行使國有資產或者國有資源所有權、提供特定服務或者以政府名義征收或者收取的稅收以外的財政性資金。從理論上講，一是按照“誰受益、誰負擔”的原則，通過收費形式將部分具有明確受益主體的公共服務成本直接向受益者收取的收入；二是為了校正或制止具有外部負效應的行為，通過懲罰性收費和罰款等方式取得的收入；三是憑借國有資產（資源）所有權，通過資產（資源）收益的形式取得的收入。因此，從取得收入的依據(jù)上講，這部分資金的取得無不以國家的公共權利或所有者權力為依據(jù)，憑借這些權力取得的收入當然屬于政府的財政收入。第五節(jié) 我國預算管理制度改革一、案例及分析（一）：江蘇鹽城：認真實行部門預算 創(chuàng)新預算管理機制改革背景。傳統(tǒng)的支出預算管理模式已不適應我國社會主義市場經濟發(fā)展的需要，嚴重影響著財政預算職能的發(fā)揮，制約著政府職能的轉變，全國人大在1999年提出細化預算編制、編報部門預算的要求，中央部門和我省省級機關先后在2001年、2002年全面推行部門預算。部門預算改革，較好地消除了傳統(tǒng)預算編制模式存在的弊端。一是形式突破。由傳統(tǒng)的按支出功能編制的分散預算，轉變?yōu)橐圆块T為主體，編制統(tǒng)一完整的部門預算，即一個部門一本預算。二是內涵突破。改變過去預算內外資金管理“兩張皮”的做法，將部門所有收支統(tǒng)一納入部門預算管理，即綜合預算。三是方法突破。預算編制方法由過去基數(shù)加增長，轉變?yōu)榱慊A算。四是時間突破。將預算編制時間由過去的一兩個月延長到現(xiàn)在的半年左右甚至更長一些時間，并按法律規(guī)定的時間及時批復預算。五是監(jiān)督突破。通過資源調查，基本摸清了單位的財務狀況，通過部門預算編制，細化了預算項目，既便于財政部門管理，又便于人大審查監(jiān)督。改革內容。鹽城市直2002年選擇了市中級人民法院等4個部門試編部門預算,2003年在市直部門全面實行部門預算。按照早編預算、細化預算、綜合預算的要求，2003年部門預算編制工作從2002年7月份啟動。部門預算編制工作堅持了以下原則：一是財政收入和各部門收入的增長與國民經濟和事業(yè)發(fā)展相適應，各項收入安排實事求是，積極穩(wěn)妥，做到既不虛收，又按政策應收盡收。二是堅持“一要吃飯，二要建設”的方針，嚴格支出預算安排順序，確保公教人員工資性支出和國家政權機構正常運轉，保證農業(yè)、教育、科技和社會保障等社會公共需要，國家明文規(guī)定的政策性投入、市委市政府已經決定的事項優(yōu)先安排。三是統(tǒng)籌運用預算內外資金，實行綜合預算，將部門和單位按規(guī)定組織的各項收入以及安排的各項支出全部納入部門預算，統(tǒng)籌安排，綜合平衡。四是充分考慮市直財力情況和各部門、單位當年收支因素，量入為出，量財辦事，確保預算收支平衡。五是按零基預算方法編制部門預算，各類支出取消“基數(shù)加增長”的做法，按預算所有因素和事項的輕重緩急，重新測算每一個科目、款項的支出需求。通過宣傳發(fā)動、開展資源調查和經過部門編制預算建議數(shù)、財政部門下達預算控制數(shù)、部門編制預算和審核匯總平衡“兩上兩下”編制程序等幾個階段的工作，編制了2003年市直部門預算草案，報市人大審查同意后，于今年3月初批復下達各部門執(zhí)行。改革成效。我市市直部門預算改革，經過2002年試點和2003年全面推行，取得了初步成效。通過開展資源調查，基本摸清了各部門的編制、人員、資產及其他財政資源狀況，為加強單位財務管理、提高財政預算管理水平提供了基礎數(shù)據(jù)資料。在預算編制工作中，各部門根據(jù)實際情況提出本部門貫徹意見和增收節(jié)支措施，預算管理和預算約束意識明顯增強。各部門力求按照綜合預算和零基預算要求，認真排查測算，合理編制收支預算，加大預算內外資金統(tǒng)籌安排的力度，提高財務統(tǒng)管水平。各部門將所有收入和支出全部細化到具體項目，對一年有多少錢，錢從哪里來，用到哪里去，做到一目了然，心中有數(shù)，并嚴格按照預算組織收入，安排支出。分析：部門預算，通俗地講，就是一個部門一本預算，就是將預算支出按部門和支出項目進行分配。認真編制實行部門預算，是財政預算管理體制的一次革命，實行部門預算，可以提高預算的完整性和科學性，是市場經濟國家的通行做法。本案例主要涉及江蘇鹽城市直部門預算試編及全面推行的改革背景、內容和成效。鹽城市直部門預算改革是在全國財政部門預算改革和規(guī)范政府資金分配、強化預算約束的大背景下實施的，應該說，鹽城市直部門也是非常認真和忠實地執(zhí)行了部門預算改革，其中，零基預算確定預算收支指標的普遍實施進一步使部門預算編制更加科學、規(guī)范，總體來講，實施效果良好，也為下級部門和其他地區(qū)部門預算改革提供了借鑒經驗。思考題：如何進一步完善部門預算改革？（二）：“國庫集中支付”反腐作用有多大？被媒體稱作反腐倡廉又一“重大舉措”的“國庫集中支付”核算方式，將從2003年1月1日起在湖南省實施改革試點工作。為此，該省成立國庫集中支付核算局，專門負責國庫集中支付工作。采取“國庫集中支付”核算方式，目的是從制度和源頭上防止截留挪用、私設“小金庫”等腐敗現(xiàn)象。觀點：真的是這樣嗎？恐怕未必。其一，“國庫集中支付”核算方式，說到底仍屬于核算或支付方式上的改革，即不過是將通常的一次性支付改作多次和分筆支付罷了。并不能觸及到腐敗的核心層面，因為所謂的國庫集中支付核算局這種機構，其職能主要是支付款項，它不可能也沒有能力將所有的花錢項目從頭至尾來個“一肩挑”。再說了，若果真它來個“一肩挑”，反而使權力更集中，產生更大的腐敗隱患。其二，“國庫集中支付”核算方式的采用，使得憑空又冒出一個核算局這樣不倫不類的機構，又很容易造成職能管理上的混亂。因為核算局開展的工作，并不是什么新業(yè)務，而是過去由各級財政部門負責的業(yè)務的整體轉移。因為按照《預算法》第十七條的規(guī)定：“各部門編制本部門預算、決算草案；組織和監(jiān)督本部門預算的執(zhí)行；定期向本級政府財政部門報告預算的執(zhí)行情況?！倍额A算法》第四十八條又規(guī)定：“各級國庫庫款的支配權屬于本級政府財政部門。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，未經本級政府財政部門同意，任何部門、單位和個人都無權動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫的庫款?！比缃瘢驗閷嵤凹兄Ц丁?，就設立了一個職能與財政部門相雷同的平行機構，那么二者之間就很容易形成本不該有的磨擦和推諉，從而影響到行政工作的效率，更會造成行政資源的無端浪費。其三，采取“國庫集中支付”核算方式的目的是防止截留挪用和私設“小金庫”等腐敗現(xiàn)象，而要防止腐敗，工作的重點應放在監(jiān)督機制上的改革和完善上。分析：這是有關國庫集中支付制度的案例。國庫集中支付制度的建立可以強化財政支出的全程監(jiān)管，財政部門能夠掌握各支出部門和支出單位每一筆資金的用途，有利于對財政資金支出的全過程進行監(jiān)督和管理，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。建立國庫集中支付核算局，專門負責國庫集中支付工作，從制度上和財務收支的運作上有明確、系統(tǒng)的規(guī)定，資金運作過程透明度高，制約機制完善，政府可以對資金的使用情況實施有效的監(jiān)督，規(guī)范資金使用者的行為，防止利用財政資金謀取私利。任何一項改革不可能一開始就是一帆風順的，國庫集中支付制度改革的難點在于觸動了一些部門的現(xiàn)有權益，會遇到來自財政部門內部、國庫、商業(yè)銀行和支出部門的阻力。由于財政部門成為掌握財政資金支付的最后環(huán)節(jié)，面對千家萬戶支出單位及方方面面的資金用途，財政部門的工作量大大增加，責任也加大。同時對國庫核算的要求和管理水平大大提高，難度可想而知。但是困難和問題并不能阻礙改革的步伐，只要本著一個科學、負責的態(tài)度對待國庫集中支付制度的改革，不斷總結改革的經驗教訓，進一步完善各項規(guī)章制度，國庫集中支付制度的改革一定會成功。思考題：國庫集中支付制度改革存在的問題及如何進一步完善？（三）：政府采購：謹防腐敗轉移政府招標采購制度是目前世界公認的最為合理的公共財政支出制度，美國1761年就頒布了《政府采購法》，英國政府也于1782年設立了專門負責政府采購文具公用局。其后，許多國家紛紛效仿。我國1996年開始試行政府采購制度，目前已被中央和地方各級政府廣泛采用。實行政府采購是我國財政支出管理的一項重要改革，對市場經濟的發(fā)展具有多重積極意義。政府采購在我國受到特別重視的一個關鍵原因在于，這項制度有望解決前一段普遍存在、但卻一直無法有效遏止的公共支出中決策或經辦人員收受回扣現(xiàn)象。因此，政府采購被稱為從源頭上防治腐敗的“陽光采購”。然而，近年來，社會上對曾經寄予厚望的“陽光采購”不乏失望之聲。有的批評政府采購仍然存在暗箱操作，只是更換了操作主體；有的批評政府采購是“變許多人的分散腐敗為少數(shù)人的集中腐敗”等等。2001年4月國家重大項目稽查辦公室通報，漳州市新門診樓工程、成都雙流機場的污水處理工程等重大項目在招標采購過程中，均發(fā)生過虛假招投標行為。2002年6月12日，北京市朝陽區(qū)法院開庭審理浙江金華市益迪醫(yī)療設備廠訴農業(yè)部全國畜牧獸醫(yī)總站和農業(yè)部畜牧獸醫(yī)器械質量監(jiān)督檢測中心政府招標采購一案。被譽為“陽光采購”的現(xiàn)行政府招標采購制度受到了質疑。案件雖然勝負未定，但從媒體報道的招標過程看，招標采購程序、準入資格審查等方面確實存在許多問題。觀點（寧匯文）：政府采購之所以具有防腐功能，原因首先在于采購主體分權制衡，天然存在互相監(jiān)督制約的機制；其次在于公開信息，公平競爭，無法暗箱操作；三是在于嚴格按程序運作，按標準衡量取舍，從而保證了公平公正。以上三方面應當是一個有機整體，互相銜制，互相彌補，可以說缺一不可。但我國目前政府