【文章內(nèi)容簡介】 建制沒有存在的價值，建議撤銷，以此作為城市行政體制改革的突破口。一、中小城市區(qū)級政府機(jī)構(gòu)功能描述我們的調(diào)查是從區(qū)級政府機(jī)構(gòu)的功能人手的，因為功能及其實現(xiàn)是衡量行政組織地位、作用的最佳尺度。某種行政組織的設(shè)置必須具備并能發(fā)揮一定的功能，而且是其它行政組織不可替代的功能．從我們所調(diào)查的七個城市及”城區(qū)工作探討會”十多個城市提供的資料看，區(qū)級政府機(jī)構(gòu)的功能基本相同，大致可歸結(jié)為以下五種：1．城市市政管理功能城市市政管理占區(qū)政府工作量的三分之一，內(nèi)容主要有：（1）公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維修，包括街巷里弄道路的翻修，居民公宅的維修、拆遷，公共廁所的修建，下水道的鋪設(shè)，城市垃圾、糞便的處理等；（2）環(huán)境保護(hù)，如“三廢”的處理，“三害”的防治等；（3）交通、市場管理，包括交通秩序的維護(hù)，交通要道違章建筑、堆放物的拆除和清理，市場物價、品種、銷售場所的規(guī)定與管理等；（4）城市美化，主導(dǎo)工程是綠化，包括開辟綠地，植樹栽花，城市雕塑，盆景花壇，園林小景的建造等。2．城市服務(wù)功能發(fā)展城市的社會公益事業(yè)，為社會提供優(yōu)良服務(wù)，是城市功能的另一主要方面。各區(qū)政府所做工作體現(xiàn)在：（1）社會公共福利事業(yè)，包括敬老院、托兒所、幼兒園的開辦，烈軍屬照顧、社會救濟(jì)、殘疾人福利、待業(yè)人員安置等；（2）教育、科技，衛(wèi)生及于計化生育工作，包括小學(xué)教育、區(qū)級醫(yī)院、衛(wèi)生站（所）管理，科技交流與協(xié)作，科普宣傳，計劃生育政策的宣傳落實等；（3）第三產(chǎn)業(yè)，包括飲食業(yè)、旅館業(yè)、各種維修業(yè)務(wù)及商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的開設(shè)，個體戶的管理，咨詢業(yè)等。3．城市保衛(wèi)功能這方面區(qū)政府的工作包括：（1）普法宣傳、教育；（2）社會秩序維護(hù)，治安保衛(wèi)值勤；（3）以街道里弄對失足青少年的幫、教、改為主的社會綜合治理；（4）民事糾紛的調(diào)解；（5）配合公安部門打擊刑事犯罪和經(jīng)濟(jì)犯罪活動等。4．精神文明建設(shè)這雖說不上是一大功能，但確實是目前各區(qū)政府著力抓的一項重要工作。包括；（1）形勢、政策的宣傳；（2）”四有”、“五四三”教育；（3）學(xué)英模、學(xué)先進(jìn)，創(chuàng)“三優(yōu)”活動；（4）軍（警）民共建精神文明活動：（5）群眾文體，如興建群眾文化館所、文體活動中心、圖書館（室），開展多層次多類型的群眾文化體育活動等。5．經(jīng)濟(jì)管理功能自黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，經(jīng)濟(jì)工作成了城市工作的中心內(nèi)容。從調(diào)查情況看，所有城市的區(qū)政府都一分重視經(jīng)濟(jì)活動，通常由政府中一名主要負(fù)責(zé)人管理經(jīng)濟(jì)。各區(qū)皆有自己所屬的區(qū)、街工業(yè)，年總產(chǎn)值一般達(dá)千萬元以上，高的上億元。區(qū)政府對所屬城區(qū)的管理和服務(wù)，很大程度上依賴區(qū)屬工業(yè)的發(fā)展。二、中小城市區(qū)級政權(quán)組織機(jī)構(gòu)及工作人員配備狀況區(qū)級建制的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備及相互關(guān)系狀況是我們調(diào)查的另一大目標(biāo)。調(diào)查表明，區(qū)級政權(quán)組織機(jī)構(gòu)構(gòu)成及人員配備有如下特點(diǎn)。1．麻雀雖小，五臟懼全我國現(xiàn)行憲法規(guī)定，除縣級市外，市可設(shè)區(qū)，作為一級國家政權(quán)是國家機(jī)構(gòu)的基層組織。因此，區(qū)相當(dāng)于縣級機(jī)構(gòu)（縣級市與直轄市除外），黨委員會、人民政府、人民代表大會常務(wù)委員會、人民政協(xié)委員會四套班子齊全，加上各種群眾性政治組織機(jī)構(gòu)，總計四五十之多。2．上下對應(yīng)，機(jī)構(gòu)龐雜由于長期形成的機(jī)構(gòu)組織上下一一對應(yīng)的慣例，使得區(qū)政府政權(quán)組織各類機(jī)構(gòu)繁多。黨委系統(tǒng)有辦公室、組織部、宣傳部、紀(jì)檢委、科協(xié)、人武部、退委會、退休科協(xié)等機(jī)構(gòu)。群眾團(tuán)體有工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等。區(qū)政府最為龐大，有區(qū)政府辦公室、財務(wù)科、民政局、工業(yè)局、城建局、文教科、衛(wèi)生局，勞資科、人事科、商業(yè)局、工商分局、司法科、公安分局、老干部科、環(huán)保局、房管局、房屋建筑辦公室、愛國衛(wèi)生運(yùn)動委員會辦公室、職工教育辦公室、體委等，有的區(qū)還設(shè)有計經(jīng)委、協(xié)作辦、體改辦和眾多臨時性機(jī)構(gòu)（配有正式編制），如五講四美三熱愛辦公室、老齡工作委員會、綠化領(lǐng)導(dǎo)小組、拆遷辦公室等十多個。3．工作人員超編各區(qū)的正式編制一般都在150－200人之間（少數(shù)廈高達(dá)200人以上）。但由于各種臨時性機(jī)構(gòu)林立以及人浮于事，互相扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重，每個區(qū)都從街道委員會、區(qū)矚企業(yè)中抽調(diào)若干以工代干性質(zhì)的臨時工作人員，這類人數(shù)量很大，約占全部工作人員的三分之一。使得區(qū)級機(jī)關(guān)十分龐大。三、撤銷中小城市區(qū)級建制的理由首先，界定一下中小城市的概念，理論標(biāo)準(zhǔn)是50萬人口以下稱中小城市。但從城市總的情況看，100萬人口以上城市與100萬人口以下城市在其運(yùn)行、管理各方面存在較大差異，而100萬以下則無明顯差別，故以100萬為界劃分大中城市比較符合現(xiàn)實。我們這里所說的中小城市，即揩100萬人口以下的城市。問題的提出始于對區(qū)級建制存在的合理性及其價值的懷疑，最初的理由很簡單，第一，中小城市既具有人口密集，工業(yè)集中，經(jīng)濟(jì)、政治、文化相對發(fā)達(dá)等城市特征，但交通、住房等社會問題不如大城市突出，規(guī)模也相對小得多。中小城市機(jī)構(gòu)設(shè)置與行政管理有何特點(diǎn)，以往極少注意，談到城市無論大小部一樣，這從理論上講不太科學(xué)。有的中小城市僅相當(dāng)于大城市的一個區(qū)，甚至無論地域還是人口都不如大城市的一個區(qū)，是否也要象大城市那樣劃分若干個小城區(qū)？第二，已有一些城市進(jìn)行了改革，把原來三個區(qū)或四個區(qū)合并成兩個區(qū)甚至一個區(qū)，不僅不影響城市的管理，而且有利于城市整體協(xié)調(diào)與功能發(fā)揮。有些小城市，人口僅二、三十萬，又不轄郊縣，也要設(shè)立一個所謂的“城區(qū)”，增加一個層次，實無必要。第三，很多區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員抱怨手中無權(quán)，于工作別扭，認(rèn)為市領(lǐng)導(dǎo)不肯放權(quán)，對區(qū)的工作不重視。我們走訪的許多市領(lǐng)導(dǎo)的意識中似乎并不存在區(qū)，除了召開人大、政協(xié)會議或黨代會外，市政領(lǐng)導(dǎo)與區(qū)的聯(lián)系很少，而與各部委辦、主管局之間的關(guān)系則十分密切，矛盾癥結(jié)何在？帶著上述問題，我們對區(qū)的結(jié)構(gòu)一功能進(jìn)行了深刻分析，發(fā)現(xiàn)了弟四點(diǎn)理由，也是最根本、最關(guān)鍵的理由：區(qū)級政權(quán)組織作為國家政權(quán)系統(tǒng)的一個組成部分，并不具備屬于自身的獨(dú)立功能。目前區(qū)政權(quán)組織所做的工作只是城市功能的不正?；蚧伪憩F(xiàn)?，F(xiàn)代城市政府的功能到底是什么？有人說是管理，有人說是服務(wù)，其實并不矛盾，在一種意義上是管理，另一種意義上就是服務(wù)。究其實質(zhì)，城市政府的作用就是＊過有效的管理達(dá)到為居民創(chuàng)造一個優(yōu)美、舒適的工作、學(xué)習(xí)、生活的環(huán)境這樣一個服務(wù)目的。但是，如果粗略劃分，兩者還是可以區(qū)別的，并且，這種區(qū)分對城市機(jī)構(gòu)的設(shè)置具有很大的指導(dǎo)意義。據(jù)此，我們將前文所描述的區(qū)政府功能作了一些有意義的調(diào)整，類歸為管理和服務(wù)兩大部分。上表左邊是目前區(qū)政府履行的主要職能．共五大部分，右邊則是我們依據(jù)行政管理原理對中小城市總體功能的分類。一經(jīng)綜合調(diào)整，就比較清楚地看出，右邊第一大類即管理功能，基本屬于國家行政事務(wù)管理活動范圍，是需要國家行政推行或干預(yù)的直接性國家行政事務(wù)。這類功能雖然區(qū)政府有所體現(xiàn)，但科學(xué)意義上應(yīng)由市政府具備，因為城市是一個相對集中的整體，無論是城市的發(fā)展規(guī)劃或模式設(shè)計，還是對政治、經(jīng)濟(jì)、文化、衛(wèi)生、科技、教育等行政事務(wù)的管理，都具有嚴(yán)密的系統(tǒng)性，需要總體考慮。尤其是城市總體規(guī)劃，是城市為適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展需要而日益重視和必須具備的重大功能。人為劃分成不同的區(qū)，造成不必要的條塊分割，嚴(yán)重影響城市總體功能的實現(xiàn)，區(qū)對上述各種功能只是一種名義上的或者是部分的因而也是畸形的實現(xiàn)。如區(qū)政府履行城市市政管理功能維修公用基礎(chǔ)設(shè)施時，僅負(fù)責(zé)本區(qū)范圍內(nèi)各街巷里弄小道的翻修，拓建，所有交通干道、支線都?xì)w城建、市政工程部門管：又如文教系統(tǒng)中，所有中學(xué)、中專、職校、干校等全由市政府管理，只有小學(xué)由區(qū)政府負(fù)責(zé)。完全是人為因素破壞了教育管理的系統(tǒng)性。最典型的是經(jīng)濟(jì)管理，區(qū)名義上執(zhí)行這一功能，但實際上只擁有數(shù)量極少的區(qū)屬企業(yè)（街道工廠實行間接管理）。規(guī)模稍大，經(jīng)濟(jì)效益稍好的企業(yè)全由市里收管。即使是數(shù)量極少的這部分區(qū)屬企業(yè)，也不應(yīng)由區(qū)政府按現(xiàn)在的方法管理。在調(diào)查中，幾乎所有的區(qū)領(lǐng)導(dǎo)都介紹了他們是如何抓經(jīng)濟(jì)的，把這看作是工作中心轉(zhuǎn)移的標(biāo)志，這是一種誤解，當(dāng)然，也是現(xiàn)行管理體制的弊端所在。正確的做法應(yīng)該是區(qū)政府如何創(chuàng)造條件，為經(jīng)濟(jì)活動提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，而不是眾多領(lǐng)導(dǎo)圍著幾個小廠團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)。象上述區(qū)政府功能的畸形化幾乎在各項管理中都存在。由此，我們可以解釋一個長期以來尤其是機(jī)構(gòu)改革以來爭論不休的對區(qū)級政權(quán)是否要放權(quán)的問題。區(qū)級