【文章內(nèi)容簡介】 告、設計文件、存量公共資產(chǎn)的歷史資料、PPP項目合同、績效監(jiān)測報告和中期評估報告等。在上述過程中，涉及的法律文件是：《項目物有所值評價報告》，該文件主要包括：①物有所值定性分析；②物有所值定量分析；③物有所值評價結(jié)論。（四）財政承受能力論證財政承受能力論證是指識別、測算PPP項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據(jù)。開展PPP項目財政承受能力論證，是政府履行合同義務的重要保障，有利于規(guī)范PPP項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防范和控制財政風險，實現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展。財政承受能力論證采用定量和定性分析方法，堅持合理預測、公開透明、從嚴把關，統(tǒng)籌處理好當期與長遠關系，嚴格控制PPP項目財政支出規(guī)模。財政承受能力論證的結(jié)論分為通過論證和未通過論證。通過論證的項目，各級財政部門應當在編制預算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責任納入預算統(tǒng)籌安排。未通過論證的項目，則不宜采用PPP模式。財政承受能力論證首先要進行責任識別。PPP項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。股權(quán)投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權(quán)投資支出責任。如果社會資本單獨組建項目公司，政府不承擔股權(quán)投資支出責任。運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。風險承擔支出責任是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。通常由政府承擔的法律風險、政策風險、最低需求風險以及因政府方原因?qū)е马椖亢贤K止等突發(fā)情況，會產(chǎn)生財政或有支出責任。配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現(xiàn)有相關基礎設施和公用事業(yè)的對接、投資補助、貸款貼息等。配套投入支出應依據(jù)項目實施方案合理確定。財政承受能力論證其次要進行支出測算。財政部門（或PPP中心）應當綜合考慮各類支出責任的特點、情景和發(fā)生概率等因素，對項目全生命周期內(nèi)財政支出責任分別進行測算。股權(quán)投資支出應當依據(jù)項目資本金要求以及項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定。股權(quán)投資支出責任中的土地等實物投入或無形資產(chǎn)投入，應依法進行評估，合理確定價值。計算公式為：運營補貼支出應當根據(jù)項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費模式分別測算。對政府付費模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔全部直接付費責任。政府每年直接付費數(shù)額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各現(xiàn)值）、運營成本和合理利潤。計算公式為：對可行性缺口補助模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔部分直接付費責任。政府每年直接付費數(shù)額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各現(xiàn)值）、運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數(shù)額。計算公式為：n代表折現(xiàn)年數(shù)。財政運營補貼周期指財政提供運營補貼的年數(shù)。折現(xiàn)率應考慮財政補貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。合理利潤率應以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準，充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景，結(jié)合風險等因素確定。在計算運營補貼支出時，應當充分考慮合理利潤率變化對運營補貼支出的影響。PPP項目實施方案中的定價和調(diào)價機制通常與消費物價指數(shù)、勞動力市場指數(shù)等因素掛鉤，會影響運營補貼支出責任。在可行性缺口補助模式下，運營補貼支出責任受到使用者付費數(shù)額的影響，而使用者付費的多少因定價和調(diào)價機制而變化。在計算運營補貼支出數(shù)額時，應當充分考慮定價和調(diào)價機制的影響。風險承擔支出應充分考慮各類風險出現(xiàn)的概率和帶來的支出責任，可采用比例法、情景分析法及概率法進行測算。如果PPP合同約定保險賠款的第一受益人為政府，則風險承擔支出應為扣除該等風險賠款金額的凈額。比例法。在各類風險支出數(shù)額和概率難以進行準確測算的情況下，可以按照項目的全部建設成本和一定時期內(nèi)的運營成本的一定比例確定風險承擔支出。情景分析法。在各類風險支出數(shù)額可以進行測算、但出現(xiàn)概率難以確定的情況下，可針對影響風險的各類事件和變量進行基本不利及最壞等情景假設，測算各類風險發(fā)生帶來的風險承擔支出。計算公式為：概率法。在各類風險支出數(shù)額和發(fā)生概率均可進行測算的情況下，可將所有可變風險參數(shù)作為變量，根據(jù)概率分布函數(shù)，計算各種風險發(fā)生帶來的風險承擔支出。配套投入支出責任應綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會資本方為此支付的費用。配套投入支出責任中的土地等實物投入或無形資產(chǎn)投入，應依法進行評估，合理確定價值。計算公式為：財政承受能力論證的核心是進行能力評估。財政部門（或PPP中心）識別和測算單個項目的財政支出責任后，匯總?cè)恳褜嵤┖蛿M實施的PPP項目，進行財政承受能力評估。財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業(yè)和領域平衡性評估。財政支出能力評估,是根據(jù)PPP項目預算支出責任，評估PPP項目實施對當前及今后財政支出的影響。行業(yè)和領域均衡性評估，是根據(jù)PPP模式適用的行業(yè)和領域范圍，以及經(jīng)濟社會發(fā)展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業(yè)和領域PPP項目，防止某一行業(yè)和領域PPP項目過于集中。每一全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。鼓勵列入地方政府性債務風險預警名單的高風險地區(qū)，采取PPP模式化解地方融資平臺公司存量債務。同時，審慎控制新建 PPP項目規(guī)模，防止因項目實施加劇財政收支矛盾。在進行財政支出能力評估時，未來一般公共預算支出數(shù)額可參照前五年相關數(shù)額的平均值及平均增長率計算，并根據(jù)實際情況進行適當調(diào)整。通過論證且經(jīng)同級人民政府審核同意實施的PPP項目，各級財政部門應當將其列入PPP項目目錄，并在編制中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責任納入預算統(tǒng)籌安排。在PPP項目正式簽訂合同時，財政部門（或PPP中心）應當對合同進行審核，確保合同內(nèi)容與財政承受能力論證保持一致，防止因合同內(nèi)容調(diào)整導致財政支出責任出現(xiàn)重大變化。財政部門要嚴格按照合同執(zhí)行，及時辦理支付手續(xù)，切實維護地方政府信用，保障公共服務有效供給。在上述過程中，涉及的法律文件是：《項目財政承受能力論證報告》，該文件主要包括：①項目基礎信息；②項目投資估算及資金籌措；③項目產(chǎn)出說明；④項目回報機制；⑤政府運營補貼支出；⑥風險承擔支出。二、項目準備階段（一）管理架構(gòu)構(gòu)成通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備?？h級（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機制，主要負責項目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導等工作，實現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu)，負責項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作。項目管理架構(gòu)形成后，通常應當委托中介機構(gòu)召開法律盡職調(diào)查。一是項目內(nèi)部調(diào)查。項目實施機構(gòu)擬定調(diào)研提綱，應至少從法律和政策、經(jīng)濟和財務、項目自身三個方面把握，主要包括政府項目的批文和授權(quán)書、國家、省和地方對項目的關于土地、稅收等方面的優(yōu)惠政策、特許經(jīng)營和收費的相關規(guī)定等；社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀及總體發(fā)展規(guī)劃、與項目有關的市政基礎設施建設情況、建設規(guī)劃、現(xiàn)有管理體制、現(xiàn)有收費情況及結(jié)算和調(diào)整機制等；項目可行性研究報告、環(huán)境影響評價報告、初步設計、已形成的相關資產(chǎn)、配套設施的建設情況、項目用地的征地情況等。二是外部投資人調(diào)查。根據(jù)項目基本情況、行業(yè)現(xiàn)狀、發(fā)展規(guī)劃等，與潛在投資人進行聯(lián)系溝通，獲得潛在投資人的投資意愿信息，并對各類投資人的投資偏好、資金實力、運營能力、項目訴求等因素進行分析研究，與潛在合適的投資人進行溝通，組織調(diào)研及考察。（二）項目實施方案編制項目實施機構(gòu)應組織編制項目實施方案。在上述過程中，涉及：《項目實施方案》，該文件主要包括：項目概況。項目概況主要包括基本情況、經(jīng)濟技術指標和項目公司股權(quán)情況等?；厩闆r主要明確項目提供的公共產(chǎn)品和服務內(nèi)容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。經(jīng)濟技術指標主要明確項目區(qū)位、占地面積、建設內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、投資規(guī)?；蛸Y產(chǎn)價值、主要產(chǎn)出說明和資金來源等。項目公司股權(quán)情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。風險分配基本框架。按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。項目運作方式。項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設運營移交、建設擁有運營、轉(zhuǎn)讓運營移交和改建運營移交等。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。委托運營（Operations amp。 Maintenance，Oamp。M）,是指政府將存量公共資產(chǎn)的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項目公司支付委托運營費。合同期限一般不超過8年。管理合同（Management Contract，MC），是指政府將存量公共資產(chǎn)的運營、維護及用戶服務職責授權(quán)給社會資本或項目公司的項目運作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項目公司支付管理費。管理合同通常作為轉(zhuǎn)讓運營移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年。建設運營移交（BuildOperateTransfer，BOT）,是指由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產(chǎn)及相關權(quán)利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為2030年。建設擁有運營（BuildOwnOperate，BOO），由BOT方式演變而來，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權(quán)，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。轉(zhuǎn)讓運營移交（TransferOperateTransfer，TOT），是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為2030年。改建運營移交（RehabilitateOperateTransfer，ROT），是指政府在TOT模式的基礎上，增加改擴建內(nèi)容的項目運作方式。合同期限一般為2030年。交易結(jié)構(gòu)。交易結(jié)構(gòu)主要包括項目投融資結(jié)構(gòu)、回報機制和相關配套安排。項目投融資結(jié)構(gòu)主要說明項目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。相關配套安排主要說明由項目以外相關機構(gòu)提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。使用者付費（User Charge），是指由最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務?？尚行匀笨谘a助（Viability Gap Funding），是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經(jīng)濟補助。.政府付費（Government Payment），是指政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務，主要包括可用性付費（Availability Payment）、使用量付費（Usage Payment）和績效付費（Performance Payment）。政府付費的依據(jù)主要是設施可用性、產(chǎn)品和服務使用量和質(zhì)量等要素。合同體系。合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。監(jiān)管架構(gòu)。監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關系和監(jiān)管方式。授權(quán)關系主要是政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項目實施機構(gòu)對社會資本的授權(quán)；監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。采購方式選擇。項目采購應根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構(gòu)應根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。公開招標主要適用于核心邊界條件和技術經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。（三）物有所值、財政承受能力驗證財政部門應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構(gòu)報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調(diào)整后重新驗證；經(jīng)重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。三、項目采購階段（一）資格預審項目實施機構(gòu)應根據(jù)項目需要準備資格預審文件，發(fā)布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現(xiàn)充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門備案。項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準備工作；項目通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構(gòu)應在實施方案調(diào)整后重新組織資格預審；項目經(jīng)重新資格預審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實施方案選擇的采購方式。資格預審公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發(fā)布。資格預審合格的社會資本在簽訂項目合同前資格發(fā)生變化的，應及時通知項目實施機構(gòu)。在上述過程中，涉及：《資格預審公告》應包括項目授權(quán)主體、項目實施機構(gòu)和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數(shù)和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。提交資格預審申請文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于15個工作日?！顿Y格預審申請》?！顿Y格預審評審》。（二）項目采購文件的編制項目有3家以上社會資本通過資