【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 離幵市場(chǎng)的改革就不能稱得上真正意義的改革,加強(qiáng)公車監(jiān)管沒有從根本上觸動(dòng)既得利益者的利益,破壞了社會(huì)利益均衡,容易發(fā)生改革反彈的情況。也有學(xué)者認(rèn)為這是追溯我國(guó)政治淵源,靠政治運(yùn)動(dòng)、喊口號(hào)提出的,雖然肯定了它在減少管理變革成本方面的作用,但也提出這是治標(biāo)不治本的改革,容易反彈回改革前的樣子,導(dǎo)致“上有政策,下有對(duì)策”的弊端產(chǎn)生,達(dá)不到預(yù)想的改革效果。除了上述介紹的主要改革模式以外,還有學(xué)者提出了其它的改革思路。王明珠(2009)在《從利益均衡分析看公車改革的出路》中提出了公車市場(chǎng)化改革,并分析了這種模式的兩種形式,即“公車租用”和“私車公用”,并闡述了這兩種形式的可實(shí)施價(jià)值。經(jīng)過查閱文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn),西方國(guó)家沒有專題理論研究公務(wù)用車問題,但是各國(guó)在公車管理上都制定了一套符合本國(guó)國(guó)情的制度。因此,我們可以借鑒國(guó)外已經(jīng)成熟的公車管理經(jīng)驗(yàn)將其運(yùn)用于我國(guó)的公車改革。國(guó)外對(duì)于公車的管理主要有以下三種形式:(1)規(guī)范公車購(gòu)置預(yù)算管理在法國(guó),政府各個(gè)部門的購(gòu)車預(yù)算必須首先由政府各部委在制定預(yù)算方案時(shí)提出申請(qǐng),由“國(guó)有汽車購(gòu)置委員會(huì)”進(jìn)行審批,審批通過后,再由代表政府的“國(guó)家采購(gòu)聯(lián)合總會(huì)”統(tǒng)一購(gòu)買。在比利時(shí),政府部門按照公務(wù)用車用途的不同將符合購(gòu)買條件的公車分為7個(gè)級(jí)別,并對(duì)每個(gè)級(jí)別公車的可購(gòu)買的最高價(jià)格作出了限定。同樣,在采購(gòu)車輛前需要提交報(bào)告,告知購(gòu)買用途以及所需的級(jí)別,最后將報(bào)告提交財(cái)政部等待審核。這樣多層級(jí)限制公車采購(gòu)和配備,相當(dāng)大程度地縮減了財(cái)政開支。(2)嚴(yán)格控制公車配備數(shù)量和規(guī)模在日本,嚴(yán)格控制公車配備數(shù)量。政府通過發(fā)放交通補(bǔ)貼的形式鼓勵(lì)公務(wù)人員外出辦理公務(wù)時(shí)乘坐電車、公汽、火車等公共交通工具,以減少對(duì)公車的使用,并且在發(fā)放補(bǔ)貼時(shí)規(guī)定以最短的距離所需要的交通費(fèi)為準(zhǔn)則,實(shí)報(bào)實(shí)銷。(3)強(qiáng)化公車監(jiān)管嚴(yán)防公車私用在美國(guó),為了嚴(yán)防公車私用,聯(lián)邦政府規(guī)定每次用車記錄都必須登記在冊(cè),詳細(xì)記錄車輛使用情況；瑞典推行的“公車監(jiān)控系統(tǒng)”,也有效遏制了公車私用情況的出現(xiàn)。通過對(duì)國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)的總結(jié)可以發(fā)現(xiàn),公車改革已經(jīng)不可避免地成為當(dāng)今社會(huì)的熱門話題。我國(guó)學(xué)者對(duì)于車改的探討,也取得了初步進(jìn)展。但相對(duì)而言,我國(guó)在這方面的究還是缺乏全面性、系統(tǒng)性和可操作性,首先,相當(dāng)一部分研究側(cè)重于一個(gè)方面的分析,比如將公車改革等同于貨幣化改革等,研究的視角和方法比較單一。其次,觀點(diǎn)片面,缺乏辯證思考和系統(tǒng)論證,拆東墻補(bǔ)西墻的現(xiàn)象比較普遍。最后,過于注重借鑒其他地區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn),忽視了本地改革環(huán)境和實(shí)際情況,沒有因地制宜地制定改革方案,提出的對(duì)策不夠切中要害,缺乏可操作性。二、我國(guó)公務(wù)用車改革（一）我國(guó)公務(wù)用車改革歷程隨著我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)的推進(jìn),公務(wù)用車改革受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注?？v觀我國(guó)公務(wù)用車改革歷程,以公車政策改革為基礎(chǔ)延伸至地方公車改革實(shí)踐,大致可分為以下四個(gè)階段: (1994年——1998年)1994年,隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,國(guó)家財(cái)政對(duì)行政投入的增多使得各級(jí)政府部門對(duì)公務(wù)用車的需求也逐漸增大,同時(shí),公車在使用過程中也滋生出部分官員攀比汽車檔次、公車私用等腐敗問題,因此,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》,《規(guī)定》首次明確不同級(jí)別官員的用車標(biāo)準(zhǔn),限制了進(jìn)口轎車的購(gòu)買量,在很大程度上節(jié)約了國(guó)家財(cái)政開支,遏制了部分干部盲目攀比的不良傾向。1997年,中紀(jì)委、監(jiān)察部首次提出公務(wù)用車貨幣化方案,在此背景下,深圳、珠海、中山等地也先后自發(fā)進(jìn)行公務(wù)用車改革探索。1998年,黑龍江省大慶市成為第一個(gè)在市直機(jī)關(guān)實(shí)行公務(wù)用車改革的黨政機(jī)關(guān),此次車改不僅涉及多個(gè)部門,而且還制定相關(guān)規(guī)定規(guī)范公務(wù)活動(dòng),加大了用車監(jiān)督力度,成為全國(guó)車改的領(lǐng)頭羊,但由于各種因素的影響,大慶車改沒能繼續(xù)推廣。同年9月,國(guó)家體制改革委員會(huì)會(huì)同相關(guān)部門制定了《中央黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》,《方案》以減少國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)為目標(biāo),逐步實(shí)現(xiàn)部分中央機(jī)關(guān)陸續(xù)改革的計(jì)劃。首輪公務(wù)用車改革涉及范圍較廣并且均以各地自發(fā)探索為主,缺乏一定的系統(tǒng)性和規(guī)范性,在沒有經(jīng)驗(yàn)借鑒的情況下,效果也不夠理想,但作為全國(guó)車改的第一塊試驗(yàn)田,這一階段的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為以后的公務(wù)用車改革起到了拋磚引玉的作用。(1999年——2003年)1999年,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于調(diào)整黨政機(jī)關(guān)汽車配備使用標(biāo)準(zhǔn)的通知》。《通知》更加明確的規(guī)范了不同級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)公車的使用,并且詳細(xì)規(guī)定了公車釆購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)及對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部配車的價(jià)格限制。2000年,江西省定南縣在總結(jié)黑龍江大慶車改的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,開始試行對(duì)該縣公務(wù)用車的改革,以期實(shí)現(xiàn)縮減機(jī)關(guān)財(cái)政開支,遏制車輪上的腐敗的最終目標(biāo)。2001年,江蘇省和浙江省分別從單個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)幵始新一輪車改試點(diǎn)。同年4月,湖北省老河口市實(shí)行了公車貨幣化改革,老河口市的公車改革在借鑒其它地方車改經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,有計(jì)劃地依次推進(jìn),平穩(wěn)過度,逐步完善,在當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是獲得較好效果的一次改革。2002年,山東省泰安市提出將各個(gè)機(jī)關(guān)公務(wù)用車統(tǒng)一交由機(jī)關(guān)后勤公務(wù)用車管理中心集中管理,所有公車交由公車管理中心集中調(diào)配使用,這也是第一次提出將公車集中管理的公車改革方案。同年,遼寧省葫蘆島市通過控制車輛編制、限制車輛采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量以及鼓勵(lì)公車租用等方式在保證公務(wù)活動(dòng)正常進(jìn)行的同時(shí)對(duì)公車施行創(chuàng)新式改革。2003年,為了進(jìn)一步降低行政運(yùn)行成本,促進(jìn)黨政機(jī)關(guān)廉潔高效,十六屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的的決定》中明確要求規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi),并且將公車改革納入其中。第二輪的公務(wù)用車改革充分總結(jié)了第一輪公車改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),較之第一輪自發(fā)探索車改而言更有計(jì)劃和組織。這一階段的公車改革在前一階段的基礎(chǔ)之上探索出一條公務(wù)用車社會(huì)化、市場(chǎng)化的創(chuàng)新之路,對(duì)推動(dòng)全社會(huì)的公務(wù)用車改革作出了貢獻(xiàn)。(2004年——2007年)2004年,我國(guó)的汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛,隨著汽車銷量和車型種類的增加,我國(guó)的汽車銷售價(jià)格也隨之下降,因此,國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局發(fā)布了《中央國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)用車編制和配備標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，再次明確限制用車編制和規(guī)范采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn),但對(duì)于公車編制和配備標(biāo)準(zhǔn)沒作出新的規(guī)定,仍沿用了 1999年制定的標(biāo)準(zhǔn)。同年,部分國(guó)家機(jī)關(guān)會(huì)同北京、上海、安徽、廣東、山東、湖北等多個(gè)省(市、區(qū))均以分期分批逐步推進(jìn)的方式競(jìng)相幵展公車改革試點(diǎn)工作。新規(guī)定的出臺(tái)進(jìn)一步推進(jìn)了全國(guó)各地公務(wù)用車改革進(jìn)程。然而,2005年,就在各地因地制宜進(jìn)行車改之際,國(guó)家有關(guān)部門通知即將推行公車改革的政府機(jī)關(guān)或正在進(jìn)行公車改革的機(jī)關(guān)單位暫時(shí)停止已經(jīng)開展的改革工作。這次“緊急剎車”導(dǎo)致又一輪車改熱潮的降溫。(2008年——至今)2008年,為了落實(shí)節(jié)能減排,切實(shí)降低能源消耗,中共中央直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局和國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局頒布了《關(guān)于中央和國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)油節(jié)電工作和深入幵展全民節(jié)能行動(dòng)具體措施的通知》，這次改革不僅限制了黨政機(jī)關(guān)公車使用時(shí)間,而且進(jìn)一步降低了領(lǐng)導(dǎo)干部的配車標(biāo)準(zhǔn)。2009年,浙江省杭州市經(jīng)過7年的醞釀?wù)綄?duì)機(jī)關(guān)公務(wù)用車的改革,以按級(jí)按月發(fā)放補(bǔ)貼的形式取消了副廳級(jí)以下干部對(duì)于公務(wù)專車的使用。2010年,民革中央在全國(guó)政協(xié)十一屆三次會(huì)議上提交了《如何破解公車改革之困局》的提案,建議建立財(cái)政預(yù)算約束體系,限制公車采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn),控制公車購(gòu)置數(shù)量,加強(qiáng)政策執(zhí)行和聯(lián)動(dòng)內(nèi)外監(jiān)督。2011年,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開展黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車問題專項(xiàng)治理工作的實(shí)施意見》,這表明我國(guó)各地的公務(wù)用車改革將踏上新的征程,又一輪新的改革拭目以待。迄今為止,我國(guó)公務(wù)用車改革已經(jīng)進(jìn)行了 18年,從開始的各地艱難自發(fā)探索改革到有組織有計(jì)劃地深度改革,這期間不僅經(jīng)歷了車改熱潮,也曾陷入車改低谷。在一定程度上,既取得了改革成效,又不可避免地產(chǎn)生了新的問題?？偠灾?在摸索中前進(jìn),在前進(jìn)中探索成為了我國(guó)公務(wù)用車改革歷程的真實(shí)寫照。（二）我國(guó)公務(wù)用車改革過程中存在的問題經(jīng)過18年的公務(wù)用車制度改革和地方公車改革實(shí)踐,我國(guó)現(xiàn)有的公務(wù)用車管理制度對(duì)于黨政機(jī)關(guān)高效運(yùn)轉(zhuǎn)及黨風(fēng)廉政建設(shè)作出了積極貢獻(xiàn)。同時(shí),隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的健全、行政管理體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn),現(xiàn)有公車制度改革的不足也日趨明顯,主要包括以下幾點(diǎn): 雖然我國(guó)現(xiàn)行的公務(wù)用車制度在汽車釆購(gòu)、定編及財(cái)政預(yù)算方面作出了各種限制,但是在實(shí)際機(jī)關(guān)公務(wù)用車過程中依然出現(xiàn)了 “上有政策,下有對(duì)策”的現(xiàn)象。部分政府部門憑借對(duì)公車購(gòu)置審批的隨意性,千方百計(jì)通過各種方法購(gòu)置新車以及解決汽車編制資金問題,這就使得之前規(guī)定的種種限制成為泡沫,架空了對(duì)公車購(gòu)置作出規(guī)定的文件,導(dǎo)致公車改革整體效果不佳。公車購(gòu)置的隨意性直接造成公車數(shù)量越來越多,規(guī)模嚴(yán)重膨脹,進(jìn)一步加劇了國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。目前,我國(guó)公務(wù)用車總量多達(dá)200多萬輛,超編配車率50%以上,并且以每年20%的速度增長(zhǎng),有的科級(jí)單位人員編制不多,但小車配備卻不少,幾乎黨組成員或其它副職干部一人一臺(tái)車,甚至有的主要領(lǐng)導(dǎo)一人配多臺(tái)車,就是如此這般的公車配備依然會(huì)出現(xiàn)公務(wù)活動(dòng)無車可用的怪象。公車費(fèi)用高是造成國(guó)家財(cái)政沉重負(fù)擔(dān)的另一個(gè)主要原因。除了公車運(yùn)行的基本成本支出外,還包括公車運(yùn)行里程、燃油費(fèi)、維修費(fèi)、保養(yǎng)費(fèi)、路橋費(fèi)、停車費(fèi)等均存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱,這些現(xiàn)象均在一定程度上消耗了財(cái)政資金。公務(wù)用車的公共性決定了由其所產(chǎn)生的一切費(fèi)用均由公共財(cái)政承擔(dān),正是基于這個(gè)原因,導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中使用公車時(shí)對(duì)車輛本身不愛惜以及忽視公車使用成本的現(xiàn)象隨處可見。同時(shí),由于公車制度本身的缺陷,導(dǎo)致與公車相關(guān)的消費(fèi)存在很多尋租的機(jī)會(huì),領(lǐng)導(dǎo)指定修車點(diǎn)維修得回扣,司機(jī)多開發(fā)票得回扣,單位假借修車發(fā)票報(bào)銷得回扣等已經(jīng)成為常態(tài)。我國(guó)現(xiàn)行的公車管理制度仍然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的舊模式,將公務(wù)用車等同于領(lǐng)導(dǎo)專車似乎成了約定俗成的常態(tài),領(lǐng)導(dǎo)不使用公車時(shí),司勤人員和車便處于閑置待命狀態(tài),這種不經(jīng)過市場(chǎng)交換,沒有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的自我供給方式直接造成投入與產(chǎn)出比失調(diào),不僅導(dǎo)致人力資源的浪費(fèi),也降低了公車使用效率。同時(shí),公車管理體制缺失還影響了工作效率和同事之間的團(tuán)結(jié)。按照規(guī)定,并不是所有級(jí)別的干部都可以配備專車。但是,在現(xiàn)實(shí)工作中,違規(guī)配車的領(lǐng)導(dǎo)不在少數(shù),而對(duì)于那些沒有配到車的干部或者單位其它需要經(jīng)常使用公車辦業(yè)務(wù)而又無車可用的人員就會(huì)心理失衡,產(chǎn)生供需矛盾,不利于同事間的團(tuán)結(jié),更不利于工作的開展,影響了公務(wù)人員的工作積極性。我國(guó)目前對(duì)公車的配備和使用大多停留在行政制度層面,缺乏有效的外部監(jiān)督和法律約束,這樣就為某些官員制造了尋租的機(jī)會(huì),在公車購(gòu)買、使用、管理、維修、更新等環(huán)節(jié)運(yùn)用各種手段謀取自身利益,侵占了國(guó)家財(cái)產(chǎn),滋生了腐敗的溫床。雖然現(xiàn)有的公車制度對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的公車配備和使用制定了相應(yīng)的規(guī)定,但是,具體落實(shí)到各個(gè)地方政府各個(gè)部門就要根據(jù)所謂的因地制宜”聽從單位領(lǐng)導(dǎo)層的意見。這種對(duì)于公務(wù)用車管理模式的多樣性直接導(dǎo)致對(duì)公務(wù)用車實(shí)際管理的隨意性、普遍性?？茖W(xué)發(fā)展觀是我國(guó)堅(jiān)持以人為本,實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的世界觀和方法論?？茖W(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)要用科學(xué)的辦法解決一切問題,要用科學(xué)的眼光看發(fā)展,而現(xiàn)行的公務(wù)用車制度設(shè)計(jì)并非完全科學(xué),當(dāng)然,公務(wù)用車制度改革的本身出發(fā)點(diǎn)是好的,但真正落實(shí)的時(shí)候就出現(xiàn)了許多違背初衷的情況。我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展使得原本被視為奢侈品的汽車越來越平民化,私家車的普及帶來了汽車工業(yè)的發(fā)展,汽車行業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。目前,公車私用的現(xiàn)象比較普遍,在實(shí)際工作中,常常將“公”與“私”混為一體,產(chǎn)生公車不公的現(xiàn)象。公務(wù)用車名為單位用車,在實(shí)際工作中變相成為領(lǐng)導(dǎo)或部門負(fù)責(zé)人的專車已經(jīng)成為眾所周知的事實(shí),人們經(jīng)?？梢栽跈C(jī)關(guān)大院停車場(chǎng)看到,上班時(shí)間,領(lǐng)導(dǎo)在,則車在。下班時(shí)間或節(jié)假日,停車場(chǎng)卻不見車的蹤影。如今有些干部利用公車為家人親戚辦事,自駕游,隨意送人情給他人使用等現(xiàn)象也隨處可見。因此,公車私用產(chǎn)生了汽車消費(fèi)的“擠出”效應(yīng),即既然有公車可用,又何必“浪費(fèi)錢”去買私家車,就是這種大眾“顧家”思想,成為延緩汽車工業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的阻礙因素。（三）影響我國(guó)公務(wù)用車改革的原因分析任何問題的形成都有一定的原因,我國(guó)公務(wù)用車制度改革過程中存在的問題更是由方方面面的原因所引起,針對(duì)上述三個(gè)造成公車制度改革過程中存在的主要問題,分析其背后的原因,有利于在以后的公車制度改革中有的放矢。多年來,由于公務(wù)用車改革缺少必要的預(yù)算和支出的約束,造成公車消費(fèi)越改越高。公車使用泛濫和和管理上的失控就是國(guó)家財(cái)政預(yù)算失控的結(jié)果。財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金存在的漏洞,讓部分單位乘虛而入從中獲得好處。目前,由國(guó)家財(cái)政撥劃到各級(jí)單位的財(cái)政預(yù)算包括公車費(fèi)用等其它各種費(fèi)用的支出都沒有明確的明細(xì)表,追求效用最大化的公共部門會(huì)爭(zhēng)取盡可能多的預(yù)算,由于信息不對(duì)稱,預(yù)算審批部門很難對(duì)預(yù)算提出異議。另外,財(cái)政預(yù)算編制所有權(quán)過于分散使得預(yù)算編制多的單位配備超標(biāo)超編汽車也越多,有的單位甚至還想方設(shè)法通過預(yù)算外收入設(shè)立自己的“小金庫(kù)”,憑借國(guó)家財(cái)政對(duì)預(yù)算外資金薄弱的約束力來逃避政府對(duì)隱性收入的監(jiān)管,導(dǎo)致預(yù)算外資金的失控。因此,如果不對(duì)財(cái)政預(yù)算制度進(jìn)行改革,那么所進(jìn)行的公務(wù)用車制度改革也形同虛設(shè),這種狀態(tài)必將在無形中增加行政成本,加大財(cái)政負(fù)擔(dān)。