【正文】 ,公車改革方案的制定與實(shí)施與參與其中的公務(wù)人員有著直接的利害關(guān)系,在這樣一個利益格局中,政府官員自己制定出方案,然后自己實(shí)施,他們既是公車制度改革方案的制定者,又是執(zhí)行者。政府官員的自利性不可避免的引發(fā)政府的自利傾向。首先,政府代表公共利益,在市場經(jīng)濟(jì)中,各個地方政府都有其自身特殊的利益,而且政府只是代表公共利益,并非完全等價于公共利益,政府利益與公共利益的關(guān)系較其它利益主體而言更為密切和規(guī)范,約束力更強(qiáng)。公車的所有權(quán)和使用權(quán)本來都?xì)w國家所有,然而,在實(shí)際工作中,公車的所有權(quán)和使用權(quán)被人為的分離,與公車各種消費(fèi)相關(guān)的審批也由主管領(lǐng)導(dǎo)或分管財(cái)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)說了算,既不合理,也不規(guī)范。另外,預(yù)算決策機(jī)制的不科學(xué)也難以保證財(cái)政支出的合理性,在實(shí)際的工作中,財(cái)政決策權(quán)仍然掌握在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)手里,即使工作人員擁有預(yù)算編制,也不一定擁有使用權(quán),所有權(quán)往往取決于領(lǐng)導(dǎo)的個人偏好。公車規(guī)模膨脹,使用浪費(fèi)是公共財(cái)政支出不合理的另一個結(jié)果。另外,財(cái)政預(yù)算編制所有權(quán)過于分散使得預(yù)算編制多的單位配備超標(biāo)超編汽車也越多,有的單位甚至還想方設(shè)法通過預(yù)算外收入設(shè)立自己的“小金庫”,憑借國家財(cái)政對預(yù)算外資金薄弱的約束力來逃避政府對隱性收入的監(jiān)管,導(dǎo)致預(yù)算外資金的失控。財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金存在的漏洞,讓部分單位乘虛而入從中獲得好處。多年來,由于公務(wù)用車改革缺少必要的預(yù)算和支出的約束,造成公車消費(fèi)越改越高。因此,公車私用產(chǎn)生了汽車消費(fèi)的“擠出”效應(yīng),即既然有公車可用,又何必“浪費(fèi)錢”去買私家車,就是這種大眾“顧家”思想,成為延緩汽車工業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的阻礙因素。下班時間或節(jié)假日,停車場卻不見車的蹤影。目前,公車私用的現(xiàn)象比較普遍,在實(shí)際工作中,常常將“公”與“私”混為一體,產(chǎn)生公車不公的現(xiàn)象。科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)要用科學(xué)的辦法解決一切問題,要用科學(xué)的眼光看發(fā)展,而現(xiàn)行的公務(wù)用車制度設(shè)計(jì)并非完全科學(xué),當(dāng)然,公務(wù)用車制度改革的本身出發(fā)點(diǎn)是好的,但真正落實(shí)的時候就出現(xiàn)了許多違背初衷的情況。這種對于公務(wù)用車管理模式的多樣性直接導(dǎo)致對公務(wù)用車實(shí)際管理的隨意性、普遍性。我國目前對公車的配備和使用大多停留在行政制度層面,缺乏有效的外部監(jiān)督和法律約束,這樣就為某些官員制造了尋租的機(jī)會,在公車購買、使用、管理、維修、更新等環(huán)節(jié)運(yùn)用各種手段謀取自身利益,侵占了國家財(cái)產(chǎn),滋生了腐敗的溫床。按照規(guī)定,并不是所有級別的干部都可以配備專車。我國現(xiàn)行的公車管理制度仍然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的舊模式,將公務(wù)用車等同于領(lǐng)導(dǎo)專車似乎成了約定俗成的常態(tài),領(lǐng)導(dǎo)不使用公車時,司勤人員和車便處于閑置待命狀態(tài),這種不經(jīng)過市場交換,沒有競爭關(guān)系的自我供給方式直接造成投入與產(chǎn)出比失調(diào),不僅導(dǎo)致人力資源的浪費(fèi),也降低了公車使用效率。公務(wù)用車的公共性決定了由其所產(chǎn)生的一切費(fèi)用均由公共財(cái)政承擔(dān),正是基于這個原因,導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中使用公車時對車輛本身不愛惜以及忽視公車使用成本的現(xiàn)象隨處可見。公車費(fèi)用高是造成國家財(cái)政沉重負(fù)擔(dān)的另一個主要原因。公車購置的隨意性直接造成公車數(shù)量越來越多,規(guī)模嚴(yán)重膨脹,進(jìn)一步加劇了國家財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時,隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、市場經(jīng)濟(jì)體制的健全、行政管理體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn),現(xiàn)有公車制度改革的不足也日趨明顯,主要包括以下幾點(diǎn): 雖然我國現(xiàn)行的公務(wù)用車制度在汽車釆購、定編及財(cái)政預(yù)算方面作出了各種限制,但是在實(shí)際機(jī)關(guān)公務(wù)用車過程中依然出現(xiàn)了 “上有政策,下有對策”的現(xiàn)象?？偠灾?在摸索中前進(jìn),在前進(jìn)中探索成為了我國公務(wù)用車改革歷程的真實(shí)寫照。迄今為止,我國公務(wù)用車改革已經(jīng)進(jìn)行了 18年,從開始的各地艱難自發(fā)探索改革到有組織有計(jì)劃地深度改革,這期間不僅經(jīng)歷了車改熱潮,也曾陷入車改低谷。2010年,民革中央在全國政協(xié)十一屆三次會議上提交了《如何破解公車改革之困局》的提案,建議建立財(cái)政預(yù)算約束體系,限制公車采購標(biāo)準(zhǔn),控制公車購置數(shù)量,加強(qiáng)政策執(zhí)行和聯(lián)動內(nèi)外監(jiān)督。(2008年——至今)2008年,為了落實(shí)節(jié)能減排,切實(shí)降低能源消耗,中共中央直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局和國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局頒布了《關(guān)于中央和國家機(jī)關(guān)進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)油節(jié)電工作和深入幵展全民節(jié)能行動具體措施的通知》，這次改革不僅限制了黨政機(jī)關(guān)公車使用時間,而且進(jìn)一步降低了領(lǐng)導(dǎo)干部的配車標(biāo)準(zhǔn)。然而,2005年,就在各地因地制宜進(jìn)行車改之際,國家有關(guān)部門通知即將推行公車改革的政府機(jī)關(guān)或正在進(jìn)行公車改革的機(jī)關(guān)單位暫時停止已經(jīng)開展的改革工作。同年,部分國家機(jī)關(guān)會同北京、上海、安徽、廣東、山東、湖北等多個省(市、區(qū))均以分期分批逐步推進(jìn)的方式競相幵展公車改革試點(diǎn)工作。這一階段的公車改革在前一階段的基礎(chǔ)之上探索出一條公務(wù)用車社會化、市場化的創(chuàng)新之路,對推動全社會的公務(wù)用車改革作出了貢獻(xiàn)。2003年,為了進(jìn)一步降低行政運(yùn)行成本,促進(jìn)黨政機(jī)關(guān)廉潔高效,十六屆三中全會在《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的的決定》中明確要求規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi),并且將公車改革納入其中。2002年,山東省泰安市提出將各個機(jī)關(guān)公務(wù)用車統(tǒng)一交由機(jī)關(guān)后勤公務(wù)用車管理中心集中管理,所有公車交由公車管理中心集中調(diào)配使用,這也是第一次提出將公車集中管理的公車改革方案。2001年,江蘇省和浙江省分別從單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)幵始新一輪車改試點(diǎn)?！锻ㄖ犯用鞔_的規(guī)范了不同級別的領(lǐng)導(dǎo)干部對公車的使用,并且詳細(xì)規(guī)定了公車釆購標(biāo)準(zhǔn)及對領(lǐng)導(dǎo)干部配車的價格限制。首輪公務(wù)用車改革涉及范圍較廣并且均以各地自發(fā)探索為主,缺乏一定的系統(tǒng)性和規(guī)范性,在沒有經(jīng)驗(yàn)借鑒的情況下,效果也不夠理想,但作為全國車改的第一塊試驗(yàn)田,這一階段的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為以后的公務(wù)用車改革起到了拋磚引玉的作用。1998年,黑龍江省大慶市成為第一個在市直機(jī)關(guān)實(shí)行公務(wù)用車改革的黨政機(jī)關(guān),此次車改不僅涉及多個部門,而且還制定相關(guān)規(guī)定規(guī)范公務(wù)活動,加大了用車監(jiān)督力度,成為全國車改的領(lǐng)頭羊,但由于各種因素的影響,大慶車改沒能繼續(xù)推廣?？v觀我國公務(wù)用車改革歷程,以公車政策改革為基礎(chǔ)延伸至地方公車改革實(shí)踐,大致可分為以下四個階段: (1994年——1998年)1994年,隨著我國社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,國家財(cái)政對行政投入的增多使得各級政府部門對公務(wù)用車的需求也逐漸增大,同時,公車在使用過程中也滋生出部分官員攀比汽車檔次、公車私用等腐敗問題,因此,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》,《規(guī)定》首次明確不同級別官員的用車標(biāo)準(zhǔn),限制了進(jìn)口轎車的購買量,在很大程度上節(jié)約了國家財(cái)政開支,遏制了部分干部盲目攀比的不良傾向。最后,過于注重借鑒其他地區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn),忽視了本地改革環(huán)境和實(shí)際情況,沒有因地制宜地制定改革方案,提出的對策不夠切中要害,缺乏可操作性。但相對而言,我國在這方面的究還是缺乏全面性、系統(tǒng)性和可操作性,首先,相當(dāng)一部分研究側(cè)重于一個方面的分析,比如將公車改革等同于貨幣化改革等,研究的視角和方法比較單一。通過對國內(nèi)外文獻(xiàn)的總結(jié)可以發(fā)現(xiàn),公車改革已經(jīng)不可避免地成為當(dāng)今社會的熱門話題。政府通過發(fā)放交通補(bǔ)貼的形式鼓勵公務(wù)人員外出辦理公務(wù)時乘坐電車、公汽、火車等公共交通工具,以減少對公車的使用,并且在發(fā)放補(bǔ)貼時規(guī)定以最短的距離所需要的交通費(fèi)為準(zhǔn)則,實(shí)報(bào)實(shí)銷。這樣多層級限制公車采購和配備,相當(dāng)大程度地縮減了財(cái)政開支。在比利時,政府部門按照公務(wù)用車用途的不同將符合購買條件的公車分為7個級別,并對每個級別公車的可購買的最高價格作出了限定。因此,我們可以借鑒國外已經(jīng)成熟的公車管理經(jīng)驗(yàn)將其運(yùn)用于我國的公車改革。王明珠(2009)在《從利益均衡分析看公車改革的出路》中提出了公車市場化改革,并分析了這種模式的兩種形式,即“公車租用”和“私車公用”,并闡述了這兩種形式的可實(shí)施價值。也有學(xué)者認(rèn)為這是追溯我國政治淵源,靠政治運(yùn)動、喊口號提出的,雖然肯定了它在減少管理變革成本方面的作用,但也提出這是治標(biāo)不治本的改革,容易反彈回改革前的樣子,導(dǎo)致“上有政策,下有對策”的弊端產(chǎn)生,達(dá)不到預(yù)想的改革效果。加強(qiáng)公車監(jiān)管,主要是政府針對公車的使用管理方面進(jìn)行的嚴(yán)格限制。公車集中管理不僅減輕了財(cái)政壓力,有效地遏制了 “車輪下的腐敗”,而且還妥善解決了司勤人員的再就業(yè)問題。賓小山(2005)在《簡論政府公車改革的基本思路》中提出公車集約化管理是針對目前我國公車體制中分散管理,造成運(yùn)輸成本上升等特點(diǎn)所制定的改革思路。該模式主要體現(xiàn)在公車集中管理和加強(qiáng)監(jiān)管兩個方面。同時也有學(xué)者認(rèn)為貨幣化改革中補(bǔ)貼金額的劃分標(biāo)準(zhǔn)沒有合理合法依據(jù),容易造成國有資產(chǎn)的流失,滋生腐敗現(xiàn)象。公車貨幣化模式是現(xiàn)階段應(yīng)用廣泛卻爭論不一的一種改革模式。其中,公車貨幣化模式包括半貨幣化模式和完全貨幣化模式。（二）國內(nèi)外研究綜述目前,我國公務(wù)用車改革尚處于初級階段,理論研究隨著改革實(shí)踐的不斷深入逐步加強(qiáng),針對已有的相關(guān)研究文獻(xiàn),現(xiàn)綜述如下: 我國公務(wù)用車改革思路目前有兩種,一種是公車貨幣化模式改革。另一方面,本課題的研究有利于改善政府形象。我國公務(wù)用車改革已經(jīng)進(jìn)行了 18年,在這18年里,不少地方都進(jìn)行了關(guān)于公車管理問題的改革,但是到目前為止公車私用、公車消費(fèi)支出高等現(xiàn)象仍然十分普遍。近年來,隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展、行政管理體制不斷深化、公共財(cái)政體制的不斷完善、社會化交通服務(wù)逐步改善以及私家車的日益普及,從總體上來看,推進(jìn)公車改革的社會和客觀條件已經(jīng)逐步形成。這一消息無疑給公車改革帶來了良好契機(jī),在大環(huán)境的支持下,總結(jié)公車改革18年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),從理論和實(shí)踐的角度探討適合我國公車改革的對策,為政府有效解決公務(wù)用車管理問題提供理論和實(shí)踐依據(jù)。本文首先以公務(wù)用車政策改革為基礎(chǔ)介紹我國公車改革的整體情況,繼而分析整個改革過程中出現(xiàn)的問題以及問題背后的原因，最后在借鑒國外公務(wù)用車管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上,提出了關(guān)于推進(jìn)適合我國國情的公車改革的對策和建議。同時嚴(yán)明公務(wù)用車使用紀(jì)律，對工作人員進(jìn)行教育學(xué)校，提高思想認(rèn)識，轉(zhuǎn)變思想，同時對違反者嚴(yán)肅處理。隨時監(jiān)控車輛，較少浪費(fèi)，提高車輛使用效率。完善日常管理制度，用車事由、時間、地點(diǎn)和駕乘人員應(yīng)逐條等級。[2]，嚴(yán)格控制車輛的數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)車輛編制是公務(wù)用車管理工作核心，是把握公務(wù)用車總量，控制公務(wù)車規(guī)模的有效途徑，各級政府機(jī)構(gòu)公務(wù)車都應(yīng)納入編制管理，統(tǒng)籌調(diào)配。車輛管理是機(jī)關(guān)后勤管理的重要組成部分，由于我國的機(jī)關(guān)后勤管理是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，過時的機(jī)關(guān)后勤管理造成了公務(wù)用車服務(wù)方式以“被動服務(wù)”為主，缺乏競爭機(jī)制，后勤機(jī)構(gòu)龐大，人多車多，造成財(cái)政不堪重負(fù)。四、加快后勤機(jī)關(guān)改革機(jī)關(guān)后勤管理，其基本任務(wù)就是合理組織安排財(cái)力、物力為機(jī)關(guān)日常辦公創(chuàng)造良好的條件。具體做法比較靈活：一是可借鑒國外的做法，將公務(wù)用車出租公司的車輛統(tǒng)一噴刷醒目顏色，機(jī)關(guān)保留的專車配掛特殊車牌號；也可參考國內(nèi)的做法，對黨政機(jī)關(guān)公車統(tǒng)一粘貼“公務(wù)車”標(biāo)識，令公眾一目了然，為公眾監(jiān)督提供方便。通過對如公務(wù)用車使用管理細(xì)則及違紀(jì)處罰規(guī)定、公車使用情況定期公開量化制度、車輛維修保養(yǎng)場所公開招標(biāo)制度、公車使用財(cái)務(wù)公開制度等公務(wù)用車管理使用中各個敏感環(huán)節(jié)管理制度的完善，建立用車工作檔案，對每次出車的任務(wù)、人員、時間、地點(diǎn)一一登記，并定期量化公開，避免公務(wù)用車改革中出現(xiàn)暗箱操作。集體審批時應(yīng)由機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、財(cái)政局、紀(jì)委、編辦等部門負(fù)責(zé)人參加，以加強(qiáng)公務(wù)用車的管理。需經(jīng)相關(guān)部門審批同意后方可實(shí)施，絕不允許先斬后奏。任何單位和部門都要在政府指定的供應(yīng)商處，按程序和要求進(jìn)行加油、維修和保險，所產(chǎn)生的費(fèi)用由政府按相關(guān)手續(xù)直接支付給供應(yīng)商。在執(zhí)行預(yù)算時，研究并計(jì)算出公務(wù)用車的燃油費(fèi)、維修費(fèi)、保險費(fèi)和路橋費(fèi)等，在定額的基礎(chǔ)上，實(shí)行打卡制，一定時期后由財(cái)政部門和相關(guān)單位進(jìn)行核實(shí)和結(jié)算，若無正常理由，超支不補(bǔ)。財(cái)務(wù)部門在制定預(yù)算前，根據(jù)單位性質(zhì)、公車類型將公務(wù)用車進(jìn)行分類，確定每類車的定額費(fèi)用，然后再計(jì)算出各單位所有車輛的定額費(fèi)用。財(cái)務(wù)行政大體包括預(yù)算、會計(jì)、決算和審計(jì)四大部分，用財(cái)務(wù)管理的方法從源頭上“截流“是行之有效的辦法，在公務(wù)用車的管理上，必須以財(cái)政手段加以規(guī)范，以提高車改的科學(xué)性和規(guī)范性。由于客觀情況不斷變化，加之在車改中往往“上有政策，下有對策”，所以，在車改中進(jìn)行追蹤和修正必不可少。如果有的地區(qū)盲目推行貨幣化，造成了極大的負(fù)面影響。二是對方案時候后進(jìn)行成本和效益分析，其成本或代價不僅是經(jīng)濟(jì)成本，還包括政治代價、社會代價或成本等，如方案的成本高，效益差應(yīng)堅(jiān)決取消。在擬定方案后，必須對決策方案進(jìn)行可行性分析，在分析對比的基礎(chǔ)上，選擇最佳方案。在各地的車改前，要深入到第一線，收集充分的資料和信息，征集各方面意見和建議，然后擬出各種可行性方案，這時各地要深入調(diào)研研究，走群眾路線，充分發(fā)揮廣大決策參與者集體智慧。同時確定車改的目標(biāo)，實(shí)事求是，考慮其時效性和可行性。在全國各地的車改過程中，制定車改方案時要進(jìn)過一下幾個步驟: [1]，確定目標(biāo)。我國后勤機(jī)關(guān)管理沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代內(nèi)向型和半封閉服務(wù)模式，管理上用行政方式實(shí)行粗放式管理，使公車成為一部分人貪圖享受，化公為私，腐敗的一種工具。公務(wù)用車問題日益嚴(yán)重。缺少一個統(tǒng)一的全國性公務(wù)用車改革意見，只有各省市參照中央的規(guī)定來執(zhí)行。由于規(guī)范化改革沒有實(shí)質(zhì)性觸動公務(wù)員用車體制，采取了新措施，很快就出現(xiàn)對策