【文章內容簡介】 法權在理論上是一種中央權力。地方各級人民法院是國家設在地方的司法機關，應當代表國家行使司法權，維護憲法與法律，適用統一的法律規(guī)范，平等地保護各方當事人的利益。然而，在中國目前的司法實踐活動中，卻存在著嚴重的司法權地方化傾向。決定因素之一是法院的經費依賴于當地政府，這就必然要維護當地利益，一方面，法院吃的是地方的飯，用的是地方的錢，自然受地方控制；法院稍有“不慎”，就可能遭至地方政府的經濟“報復”，使自己處于一種尷尬的地步；[7]另一方面，法院經費的多少取決于地方經濟的發(fā)展和財政收入狀況，這就使其與地方利益形成依附關系，因此，法院往往更多地從發(fā)展和保護本地經濟利益出發(fā)去執(zhí)行法律，而不是著眼于維護國家法制的統一和司法公正，其結果必然是司法上的地方保護主義。正是這種依賴性和被控制的關系，司法權力必然無法避免地方控制而真正實行依法辦案。[8]法官不獨立，司法地方化是本，司法活動中普遍存在的金錢案、人情案、關系案是標；地方政府對司法活動的不當干預和控制是本，其他影響司法公正的因素是標。這種司法地方化的現象最終導致法院作為司法機關沒能通過案例對社會起到法律指引作用，而“淪落”為一個純粹意義上的糾紛解決機關，在當地政府眼里，這種糾紛解決機關與其他機關相比只是解決糾紛的程序性比較強而已，這也是司法權威不能樹立的重要原因之一。[5]更有甚者，如果不聽從當地黨委、人大和政府的意見，黨委就會運用人事任免權、調動權，人大會運用法律職務的任免權，政府會運用財權來予以制約，而這些權力或影響的制約往往是無機的、隨意的。因此，法院判案要看地方的臉色，保護地方的利益。[9]三、我國法院經費保障體制的完善（一）它山之石——國外法院經費保障制度的考察與借鑒 西方國家已建立了一套完整的法律保障機構來保障司法獨立。[10]在大多數國家，盡管存在著立法權和行政權如何在中央政府和地方政府之間配置的問題，但司法權無一例外地由中央依法設立和直接管理的司法機關（主要指法院）獨立行使，不容地方政府染指。為確保國家司法權的統一，各國在法院經費保障體制上都采取了一些必要的措施，以確保各級司法機關能獨立、公正地行使司法權，不受地方權力機關的影響。聯合國《關于司法機關獨立的基本原則》第7條規(guī)定：“向司法機關提供充足的資源，以使之得以適當地履行其職責，是每一會員國的義務”，上述“資源”包括提供需要的辦公條件、辦案費用等。無論對法院還是對法官，如果受自身利益驅動，那么就無司法獨立與公正可言。[11]世界上大多數國家都將司法機關的經費獨立出來，單獨列入國家預算，由中央財政統一劃撥。一般來講，在各主要國家，全國各級司法機關的經費開支都由中央財政負擔，并以法律的形式確保司法機關經費的充足。通常的做法是由國家最高司法機關獨立編制全國各級司法機關經費的總預算，由行政機關匯總，交由立法機關審議批準，最后再由最高司法機關根據預算在全國司法系統內部統一分配使用。聯合國大會《北京聲明》[6]第37條規(guī)定：“法院的預算應由法院制定，或者由有關機關與司法機關共同列出。”第41條規(guī)定：“保證司法機關具有充足的司法資源。為了使法官們能夠履行其職責，向其提供必要的資源是至關重要的?！泵绹?939 年設立了聯邦法院司法行政管理局，專門擔任聯邦司法系統的行政管理職責，由它制定并向國會提出聯邦法院預算，審核并分配各聯邦法院的經費。美國聯邦各級法院的經費都由聯邦政府撥給,由聯邦最高法院統一分配使用。日本、法國是單一制國家，其法院的經費由中央統一支出，國會批準即生效力。日本早在1947 年的《裁判所法》中就規(guī)定：“裁判所的經費是獨立的，應計入國家預算內。”法國司法部負責全國普通法院系統的經費預算編制和管理。各基層法院向上訴法院提出每年所需經費預算，上訴法院匯總后報司法部，司法部對最高法院和上訴法院的經費預算進行審查，并商財政部綜合平衡，最后報議會批準。俄羅斯為了保障法官獨立審判只服從法律，改變了法院的財政管理體制，將過去的財政分級管理改為聯邦政府一級財政管理。俄羅斯憲法第124條規(guī)定：法院的經費只能來自聯邦預算，應能保障按照聯邦法律充分而獨立地進行審判。荷蘭于2002年正式成立司法委員會，司法委員會管理除最高法院以外的全國各級法院。司法委員會負責提出法院預算并將經費分配至各級法院，各級法院向司法委員會、司法委員會向司法部報告經費使用情況。德國聯邦司法部負責管理聯邦法院、聯邦檢察院的經費，每年年初，聯邦各法院及檢察院提出經費預算送司法部，由司法部審查，商財政部綜合平衡后，報請聯邦議會批準。（二）完善我國法院經費保障體制的具體對策針對我國法院經費保障體制存在的問題，研究人民法院業(yè)務經費分別列入中央財政和省級財政體制、地方政府撥款改為國家財政統一撥款的制度以及法院避免在財政上受制于地方政府的對策，才是符合現代司法理念的改革目標。正如有的學者早期提出：“法院系統經費預算單列，由中央財政統一支出，使法院經費不受地方控制?！盵12]如前所述，在很多國家，全國各級法院的經費開支都是由中央財政負擔，并以法律的形式確保法院的經費充足。《公民權利和政治權利國際公約》在我國不久的將來得到實施，一些普適的人權保障司法原則同國際接軌也是必然的。因此，司法體制改革目標的實現有賴于一些實際制度的改革，而法院經費保障體制（尤其是人事、薪金籌）對于法官獨立及司法公正就具有重要的推動作用。從當前和長遠角度出發(fā)，我國理論界對改革和完善法院經費保障體制有兩個方案：方案一 最高人民法院編制本院和專門人民法院的經費預算，報全國人大批準后，由國家財政按預算撥款。同時，實行訴訟收費制度改革，在最高人民法院和專門人民法院進行訴訟的當事人將訴訟費用全額交納中央國庫，財政部按全國人大通過的最高人民法院、專門人民法院的經費預算結合預算內資金全額劃撥。高級、中級人民法院和基層人民法院經費實行司法經費省級統籌，省級財政統一預算撥付，省級法院統一管理。具體由省級人大確定預算，省級財政執(zhí)行預算、統一撥付，由省高級人民法院統籌、分配。同時，實行訴訟費用省高級人民法院統一支配方案。法院將訴訟費用、辦案中追繳的贓款等收入，統一由省級財政管理，集中于省級國庫，?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）財政部門按省級人大通過的全省法院預算案結合預算內資金全額劃撥，由省高級人民法院按照本省各級人民法院的收支計劃統籌、核撥，用于補助全省各級法院的辦案經費。減少市、縣兩級司法機關對同級財政的依賴，逐步克服地方保護主義的影響，從制度上保障司法機關依法獨立公正地行使司法權。實行司法經費省級統籌后，為減輕省級財政的壓力，市、縣兩級財政按照一定比例向省級財政上繳財政收入。方案二 全國法院經費由最高人民法院報全國人大確定預算，國家財政統一預算、統一撥付，由最高人民法院統一管理。司法機關經費的垂直管理體制是司法的性質和特色的必然要求，是維護國家法制統一的必要保證，也是理順司法管理體制的前提和關鍵。世界發(fā)達國家司法機關經費管理體制大都采取垂直管理方式。為了使法院擺脫地方的束縛，就必須切斷在人、財、物等司法資源的供給上資源提供者對法院的控制力和影響力，因此，司法經費應當單列，由最高人民法院統一管理和支配。按照全國各級法院（包括普通法院和專門法院）的具體預算統籌、分配。同時，實行訴訟費用最高人民法院統一支配方案。各級法院將訴訟費用、辦案中追繳的贓款等收入全額交納集中于中央國庫，由國家財政部按全國人大通過的全國法院經費預算全額劃撥，由最高人民法院按照各級人民法院的收支計劃統籌、核撥和監(jiān)督使用，用于補助各級法院的辦案經費，防止法院在經費問題上受制于地方。兩個方案相比較，后者充分體現了單一制國家司法統一的原則，更徹底地避免了地方法院對地方財政過度依賴，以及由此造成的難以根本杜絕的地方保護。在中央財力暫時無法保障所有法院經費支出的情況下，前者則更符合實際情況。該“實際”是相對于后者來講的，在目前的財政體制下，實行起來仍應困難，或者說仍然有“理想化”的色彩。原因在于：一是難以突破憲法規(guī)定。我國憲法規(guī)定：“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責。”各級法院既然由地方各級人大產生，院長、副院長、審判委員會委員、審判員由人大任命，那么，人事權就歸地方控制。同時，各級地方法院的產生在我國政治體制架構下與地方又有天然的聯系，因此，法院的經費保障體制改革完全脫離地方根本不現實。二是我國東、西部經濟發(fā)展差距較大。由于經濟發(fā)展不平衡，法官工資差距也較大，西部地區(qū)法官平均收入大大低于東部地區(qū)，西部法官薪金不可能脫離地方實際而高出當地公務員平均收入過多。三是由于歷史原因和眾所周知的事實，法官工資水平不可能高于公務員。但由于《公務員法》的貫徹實施，為全國公務員工資的標準統一提供了法律依據，亦為法官工資的標準統一提供了法律依據。法官工資應以公務員工資為參考。目前，全國各地公務員 “陽光工資” 全面實施，為法院經費保障體制改革提供了新的突破口。在此，筆者提出第三種方案：即最高人民法院編制本院和專門人民法院的經費預算，報全國人大批準后，由國家財政按預算撥款。同時，實行訴訟收費制度改革，在最高人民法院和專門人民法院進行訴訟的當事人將訴訟費用全額交納中央國庫，財政部按全國人大通過的最高人民法院、專門人民法院的經費預算結合預算內資金全額劃撥。地方高級人民法院、中級人民法院和基層人民法院經費保障具體包括：一是實行訴訟費用省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院統一支配方案。地方各級法院將訴訟費用、罰金等預算內、預算外收入全額交納集中于省財政。[7]省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院編制本省地方法院經費預算，報省、直轄市、自治區(qū)人大常委會確定，由省級財政廳全額劃撥，占省、直轄市、自治區(qū)地方法院基本支出與項目支出部分的70%，其余30%從最高人民法院編制的全國地方法院經費預算列支。具體制度：（1）省、自治區(qū)、直轄市財政廳設立專門法院經費銀行帳戶，負責收交、管理各級地方法院的財政經費。（2）省、自治區(qū)、直轄市各高級人民法院根據各級地方法院上報的預算支出計劃，該計劃包括行政編法官人數，事業(yè)編人數，審判法官人數，助理法官（含聘用制）人數，速記員（含聘用制）人數，行政事務法官支出[以地區(qū)市級公務員平均工資收入為準，省級法院行政事務法官以省級公務員平均收入為準）]、審判法官支出[高出該地區(qū)市級公務員平均工資收入的符度（以3050%為宜），省級法院審判法官高出省級公務員平均收入的符度（以3050%為宜）]，法官助理工資支出、速錄員工資支出、其他人員工資支出、辦公經費預算支出、項目預算支出及進度情況（包括已經發(fā)生的項目與該年度將要實行的項目）等，[8]會同省財政廳協商，經省、自治區(qū)、直轄市人大常委會通過后實行，上報最高法與財政部備案。（3）最高人民法院編制全國地方法院經費預算，會同財政部協商，報全國人大常委會通過后，根據最高法院的授權，高級法院會同財政廳將經費按預算進度直接劃入各級法院銀行帳戶，不得層層截留。[9]（4）年度經費使用情況由國家審計部門授權省級審計部門進行嚴格年度審計，并進行內部通報，對虛報、假報不實者及濫用經費者主要負責人進行相應的制裁。二是自籌基本建設支出協調地方財政負責。法院經費由中央財政和省財政統籌以后，各級地方政府財政應按一定比例做出預算安排，作為各級法院的基本建設支出。筆者認為第三種方案是可行的。改革開放以來，我國的社會主義市場經濟發(fā)展迅速，綜合國力不斷提升，為中央財力的增長提供了雄厚的經濟基礎。特別是國家實行分稅制改革后，中央財力增長迅速，中央宏觀調控能力增強。實行地方各級法院基本支出和項目支出費用統籌以后，中央財政依靠其雄厚的實力，根據各地區(qū)的發(fā)展情形，給予法院經費補貼，實際上只要付出不大的代價，就可以為人民法院創(chuàng)造良好的執(zhí)法環(huán)境。從完善我國的司法保障制度來說，這點代價是值得的，產生的社會效益是無法估量的。當然，法院經費保障體制的改革涉及到現行的法律、行政管理體制和財政管理體制等一系列因素，尤其是涉及我國司法體制的改革和完善，因此需要統籌考慮各方面的因素，才能最終建立起適合我國國情和法制建設實際需要的法院經費保障體制。[參考文獻][1] 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