【正文】 大問題。[參考文獻(xiàn)][1] 確保司法公正—關(guān)于司法公正與訴訟效率的調(diào)查與思考[J].理論導(dǎo)刊，2005，2.[2]—建立適合司法特點(diǎn)的財(cái)政福利制度[J].檢察日報(bào)，1999，8.[3][N].人民法院報(bào)，[M].北京：商務(wù)印書館，1980，[M].北京：商務(wù)印書館，1980，[J].安徽師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，6，[J].政治與法律，2006，6，[J].江西廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2005，[N].檢察日報(bào)，、[J].理論月刊，2007，1，、—以審判獨(dú)立為視覺[J].廣西大學(xué)梧州分校學(xué)報(bào)，[4][5][6][7][8][9][10][11]2004，3，50.[12][J].法律科學(xué)（西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)），2003，5，近年來,在各級黨委、政府的高度重視和大力支持下,總體上講，基層司法行政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障狀況有了較大改善。從完善我國的司法保障制度來說，這點(diǎn)代價(jià)是值得的，產(chǎn)生的社會效益是無法估量的。特別是國家實(shí)行分稅制改革后，中央財(cái)力增長迅速，中央宏觀調(diào)控能力增強(qiáng)。筆者認(rèn)為第三種方案是可行的。二是自籌基本建設(shè)支出協(xié)調(diào)地方財(cái)政負(fù)責(zé)。（3）最高人民法院編制全國地方法院經(jīng)費(fèi)預(yù)算，會同財(cái)政部協(xié)商，報(bào)全國人大常委會通過后，根據(jù)最高法院的授權(quán)，高級法院會同財(cái)政廳將經(jīng)費(fèi)按預(yù)算進(jìn)度直接劃入各級法院銀行帳戶，不得層層截留。具體制度：（1）省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政廳設(shè)立專門法院經(jīng)費(fèi)銀行帳戶，負(fù)責(zé)收交、管理各級地方法院的財(cái)政經(jīng)費(fèi)。地方各級法院將訴訟費(fèi)用、罰金等預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外收入全額交納集中于省財(cái)政。同時(shí)，實(shí)行訴訟收費(fèi)制度改革，在最高人民法院和專門人民法院進(jìn)行訴訟的當(dāng)事人將訴訟費(fèi)用全額交納中央國庫，財(cái)政部按全國人大通過的最高人民法院、專門人民法院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算結(jié)合預(yù)算內(nèi)資金全額劃撥。目前，全國各地公務(wù)員 “陽光工資” 全面實(shí)施，為法院經(jīng)費(fèi)保障體制改革提供了新的突破口。但由于《公務(wù)員法》的貫徹實(shí)施，為全國公務(wù)員工資的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一提供了法律依據(jù)，亦為法官工資的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一提供了法律依據(jù)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，法官工資差距也較大，西部地區(qū)法官平均收入大大低于東部地區(qū)，西部法官薪金不可能脫離地方實(shí)際而高出當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均收入過多。同時(shí)，各級地方法院的產(chǎn)生在我國政治體制架構(gòu)下與地方又有天然的聯(lián)系，因此，法院的經(jīng)費(fèi)保障體制改革完全脫離地方根本不現(xiàn)實(shí)。地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。原因在于：一是難以突破憲法規(guī)定。在中央財(cái)力暫時(shí)無法保障所有法院經(jīng)費(fèi)支出的情況下，前者則更符合實(shí)際情況。各級法院將訴訟費(fèi)用、辦案中追繳的贓款等收入全額交納集中于中央國庫，由國家財(cái)政部按全國人大通過的全國法院經(jīng)費(fèi)預(yù)算全額劃撥，由最高人民法院按照各級人民法院的收支計(jì)劃統(tǒng)籌、核撥和監(jiān)督使用，用于補(bǔ)助各級法院的辦案經(jīng)費(fèi)，防止法院在經(jīng)費(fèi)問題上受制于地方。按照全國各級法院（包括普通法院和專門法院）的具體預(yù)算統(tǒng)籌、分配。世界發(fā)達(dá)國家司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)管理體制大都采取垂直管理方式。方案二 全國法院經(jīng)費(fèi)由最高人民法院報(bào)全國人大確定預(yù)算，國家財(cái)政統(tǒng)一預(yù)算、統(tǒng)一撥付，由最高人民法院統(tǒng)一管理。減少市、縣兩級司法機(jī)關(guān)對同級財(cái)政的依賴，逐步克服地方保護(hù)主義的影響，從制度上保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使司法權(quán)。同時(shí)，實(shí)行訴訟費(fèi)用省高級人民法院統(tǒng)一支配方案。高級、中級人民法院和基層人民法院經(jīng)費(fèi)實(shí)行司法經(jīng)費(fèi)省級統(tǒng)籌，省級財(cái)政統(tǒng)一預(yù)算撥付，省級法院統(tǒng)一管理。從當(dāng)前和長遠(yuǎn)角度出發(fā)，我國理論界對改革和完善法院經(jīng)費(fèi)保障體制有兩個(gè)方案：方案一 最高人民法院編制本院和專門人民法院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，報(bào)全國人大批準(zhǔn)后，由國家財(cái)政按預(yù)算撥款?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國際公約》在我國不久的將來得到實(shí)施，一些普適的人權(quán)保障司法原則同國際接軌也是必然的。正如有的學(xué)者早期提出：“法院系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列，由中央財(cái)政統(tǒng)一支出，使法院經(jīng)費(fèi)不受地方控制。德國聯(lián)邦司法部負(fù)責(zé)管理聯(lián)邦法院、聯(lián)邦檢察院的經(jīng)費(fèi)，每年年初，聯(lián)邦各法院及檢察院提出經(jīng)費(fèi)預(yù)算送司法部，由司法部審查，商財(cái)政部綜合平衡后，報(bào)請聯(lián)邦議會批準(zhǔn)。荷蘭于2002年正式成立司法委員會，司法委員會管理除最高法院以外的全國各級法院。俄羅斯為了保障法官獨(dú)立審判只服從法律，改變了法院的財(cái)政管理體制，將過去的財(cái)政分級管理改為聯(lián)邦政府一級財(cái)政管理?！狈▏痉ú控?fù)責(zé)全國普通法院系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制和管理。日本、法國是單一制國家，其法院的經(jīng)費(fèi)由中央統(tǒng)一支出，國會批準(zhǔn)即生效力?！泵绹?939 年設(shè)立了聯(lián)邦法院司法行政管理局，專門擔(dān)任聯(lián)邦司法系統(tǒng)的行政管理職責(zé)，由它制定并向國會提出聯(lián)邦法院預(yù)算，審核并分配各聯(lián)邦法院的經(jīng)費(fèi)?！钡?1條規(guī)定：“保證司法機(jī)關(guān)具有充足的司法資源。通常的做法是由國家最高司法機(jī)關(guān)獨(dú)立編制全國各級司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)的總預(yù)算，由行政機(jī)關(guān)匯總，交由立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)，最后再由最高司法機(jī)關(guān)根據(jù)預(yù)算在全國司法系統(tǒng)內(nèi)部統(tǒng)一分配使用。[11]世界上大多數(shù)國家都將司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)獨(dú)立出來，單獨(dú)列入國家預(yù)算，由中央財(cái)政統(tǒng)一劃撥。聯(lián)合國《關(guān)于司法機(jī)關(guān)獨(dú)立的基本原則》第7條規(guī)定：“向司法機(jī)關(guān)提供充足的資源，以使之得以適當(dāng)?shù)芈男衅渎氊?zé)，是每一會員國的義務(wù)”，上述“資源”包括提供需要的辦公條件、辦案費(fèi)用等。[10]在大多數(shù)國家，盡管存在著立法權(quán)和行政權(quán)如何在中央政府和地方政府之間配置的問題，但司法權(quán)無一例外地由中央依法設(shè)立和直接管理的司法機(jī)關(guān)（主要指法院）獨(dú)立行使，不容地方政府染指。因此，法院判案要看地方的臉色，保護(hù)地方的利益。這種司法地方化的現(xiàn)象最終導(dǎo)致法院作為司法機(jī)關(guān)沒能通過案例對社會起到法律指引作用，而“淪落”為一個(gè)純粹意義上的糾紛解決機(jī)關(guān)，在當(dāng)?shù)卣劾铮@種糾紛解決機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)相比只是解決糾紛的程序性比較強(qiáng)而已，這也是司法權(quán)威不能樹立的重要原因之一。正是這種依賴性和被控制的關(guān)系，司法權(quán)力必然無法避免地方控制而真正實(shí)行依法辦案。然而，在中國目前的司法實(shí)踐活動中，卻存在著嚴(yán)重的司法權(quán)地方化傾向。[4]（三）司法權(quán)力地方化中國是一個(gè)單一制國家，司法權(quán)在理論上是一種中央權(quán)力。[6]在這里特別要說明的是，法官獨(dú)立是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的法官獨(dú)立，我國司法體制是具有中國特色的適合中國國情的司法體制，因此，法官獨(dú)立是建立在維護(hù)黨的事業(yè)、維護(hù)憲法與法律、維護(hù)人民利益的前提下。許茨指出：“行政侵犯司法，特別是侵犯法官的獨(dú)立，在任何時(shí)代都是一個(gè)問題”，“地方影響對于確立法制和文明性來說，即令不是唯一有害的障礙，也是最有害的障礙之一。這個(gè)問題不僅中國存在，而且在世界范圍內(nèi)都具有普遍性。” [5]不只是工資，還有各種各樣的與法官密切相關(guān)的個(gè)人利益，如住房、孩子上學(xué)、個(gè)人的升遷等，總之，法官的衣、食、住、行，托兒養(yǎng)老，都系于地方，法院也不可能置地方利益不顧。因?yàn)榉ㄔ撼缘氖堑胤降娘?，用的是地方的錢，自然受地方控制；反之，不受地方政府控制，法院人員的吃飯都成問題。（二）法官不獨(dú)立漢密樂頓指出：“就人類天性之一般而言，對某人的生活的有控制權(quán)，等于對其意志有控制權(quán)。一些基層法院電話打不通的情況很普遍，因?yàn)榍焚M(fèi)，一個(gè)法院只剩下院長辦公室一部電話可以正常使用?！盵3]近年來，國家西部大開發(fā)政策成效顯著。[1]法院是司法機(jī)關(guān)，掌握著充足的司法資源，在正常經(jīng)費(fèi)難以保障的情形下，除非全是不食人間煙火的圣人，否則，“能”“想”“敢”“要”腐敗的現(xiàn)象總難禁絕。有的拿“法官協(xié)會會員”交易換取私企老板集資，有的向當(dāng)事人另行收取各種名目的費(fèi)用，如實(shí)支費(fèi)、贊助費(fèi)、協(xié)調(diào)款等。一些法院所需經(jīng)費(fèi)無法保障，許多基層縣（區(qū)）法院財(cái)政僅能維持在“吃飯”的水平上。在客觀上使各級地方法院的經(jīng)費(fèi)保障水平取決于本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況，一些欠發(fā)達(dá)或者不發(fā)達(dá)地區(qū)的基層法院經(jīng)費(fèi)十分困難，這已經(jīng)成為制約審判職能充分發(fā)揮的重要因素。案件受理費(fèi)、申請費(fèi)全額上繳財(cái)政，納入預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理?！毙罗k法規(guī)定，訴訟費(fèi)用的交納和收取制度應(yīng)當(dāng)公示。國務(wù)院制定的新的訴訟費(fèi)收費(fèi)辦法，對法院訴訟費(fèi)用的范圍和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化，大幅減少了收費(fèi)項(xiàng)目，降低了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。從人民法院的收入結(jié)構(gòu)看，不上繳財(cái)政專戶的少量預(yù)算外資金和其他收入在人民法院總收入中所占比例甚微，人民法院的收入主要由訴訟費(fèi)收入和財(cái)政撥款（即預(yù)算內(nèi)收入）構(gòu)成。法院的審判成本是由人民法院的收入來支付的，人民法院的收入也由三塊構(gòu)成，即財(cái)政預(yù)算撥款收入、預(yù)算外資金收入以及其他合法收入。第二，項(xiàng)目支出，其范圍按照財(cái)政部門規(guī)定的項(xiàng)目計(jì)劃予以確認(rèn)，其項(xiàng)目申報(bào)、審核、實(shí)施、監(jiān)督檢查和績效考核按財(cái)政部門的有關(guān)項(xiàng)目管理辦法執(zhí)行。該辦法從2002年1月1日起施行?！笆罩蓷l線”制度進(jìn)一步落實(shí)。該辦法明確規(guī)定，各級[2]人民法院依法收取的訴訟費(fèi)用，屬于國家財(cái)政性資金，訴訟收費(fèi)制度是我國的一項(xiàng)重要司法制度。1999年7月22日，財(cái)政部、最高人民法院聯(lián)合發(fā)布《人民法院訴訟費(fèi)用暫行管理辦法》（財(cái)公字[1999]406號），自1999年10月1日起施行。訴訟費(fèi)用使用范圍主要用于補(bǔ)充辦案所需業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和事先征得同級財(cái)政部門同意的其他支出。《人民法院訴訟費(fèi)用暫行管理辦法》（以下簡稱《暫行管理辦法》）標(biāo)志著我國法院經(jīng)費(fèi)保障體制進(jìn)入新的階段。為了配合《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》的實(shí)施，最高人民法院聯(lián)合財(cái)政部頒布了《關(guān)于加強(qiáng)訴訟費(fèi)用管理的暫行規(guī)定》[法（司）發(fā)[1989]25號]，應(yīng)當(dāng)說法院訴訟費(fèi)用管理是法院經(jīng)費(fèi)保障體制的重要內(nèi)容。1984年，最高人民法院依據(jù)《民事訴訟法（試行）》頒布了第一個(gè)《民事訴訟法收費(fèi)辦法（試行）》，1985年9月20日最高人民法院、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于法院業(yè)務(wù)費(fèi)開支范圍的規(guī)定的通知》[法（司）發(fā)[1985]23號]，用以規(guī)范法院內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理。原最高人民法院肖揚(yáng)院長也曾指出：“配合財(cái)政部門制定和完善基層法院公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，爭取中央和省級財(cái)政支持”。[1]2007年10月24日，黨的十七大報(bào)告指出：“深化司法體制改革，優(yōu)化司法資源配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)。我國法院經(jīng)費(fèi)保障體制改革研究黨的十六大報(bào)告把司法體制改革列為“政治建設(shè)和政治體制改革”的第六個(gè)問題，表明司法體制改革是政治體制改革的一個(gè)重要組成部分，同時(shí)明確指出了司法體制改革的目標(biāo)、改革的思路和重點(diǎn)。[4] 王明理、安毅:“對中國檢察制度三對矛盾的思考”,載中國檢察理論研究所、中國檢察官協(xié)會編《新世紀(jì)檢察改革展望》,中國檢察出版社2000 年版,第167 頁。[2] 參見肖揚(yáng):“人民法院改革的進(jìn)程與展望”,載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2000 年第3 期,第8 頁。其次,應(yīng)當(dāng)借鑒國外的有益經(jīng)驗(yàn),通過立法賦予檢察機(jī)關(guān)下列民、行監(jiān)督權(quán)，即起訴權(quán)、參訴權(quán)、二審抗訴權(quán)。要加強(qiáng)民、行法律監(jiān)督,必須進(jìn)行司法體制改革,改變目前檢察機(jī)關(guān)不了解民、行審判活動情況,只能實(shí)行事后監(jiān)督并缺乏具體監(jiān)督手段的狀況。（三）協(xié)調(diào)檢、法職能,保證司法權(quán)全面行使眾所周知,法律監(jiān)督是我國憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的根本職權(quán),而法律監(jiān)督的真正落實(shí),必須通過完善檢察職能來實(shí)現(xiàn),否則,法律監(jiān)督權(quán)將成為空洞的口號。目前司法機(jī)關(guān)對辦案機(jī)制進(jìn)行了改革,即實(shí)行主審法官和主訴（辦）檢察官辦案責(zé)任制,同時(shí)一些基層法院還實(shí)行了普通程序簡易審改革,檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了“捕訴合一”的改革試點(diǎn),等等。過去司法機(jī)關(guān)的辦案機(jī)制具有濃厚的行政管理色彩,辦案需要層層請示匯報(bào)、層層研究討論、層層審批把關(guān),這種辦案機(jī)制不僅人為地拖延訴訟時(shí)間,降低辦案效率,而且模糊了責(zé)任界限,不利于增強(qiáng)辦案人員的責(zé)任心,調(diào)動其積極性。關(guān)于“出口”問題,要想疏通,首先必須對各地司法機(jī)關(guān)的人員進(jìn)行科學(xué)定編,然后在此基礎(chǔ)上進(jìn)行主審法官、主訴（辦）檢察官和綜合部門領(lǐng)導(dǎo)競爭上崗及人員選配,落選人員可以限期調(diào)離司法機(jī)關(guān),或者商請其他部門作好妥善安置。有鑒于此,要全面提高司法人員的整體素質(zhì),必須嚴(yán)把“進(jìn)口”,疏通“出口”。造成這種現(xiàn)象的原因雖然是多方面的,但筆者認(rèn)為,最重要的原因有兩方面:一是司法機(jī)關(guān)沒有把好人員的“進(jìn)口關(guān)”,例如有的司法機(jī)關(guān)違反規(guī)定超編進(jìn)人,有的則不按法官法或檢察官法規(guī)定的條件進(jìn)人；等等。就司法機(jī)關(guān)來說,要提高公正司法水平,必須提高司法人員的素質(zhì)。關(guān)于人員問題。（4）司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政和上級司法機(jī)關(guān)分擔(dān),即基建、行政經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政解決,業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由上級司法機(jī)關(guān)解決。（2）司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)實(shí)行中央和省兩級管理的體制。這種經(jīng)費(fèi)體制不僅造成各地司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)多少不一,而且導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)“嚴(yán)重地方化”,出現(xiàn)地方保護(hù)主義。關(guān)于經(jīng)費(fèi)保障問題。目前司法機(jī)關(guān)實(shí)行的領(lǐng)導(dǎo)體制是,各級司法機(jī)關(guān)受各地黨委領(lǐng)導(dǎo),同時(shí)檢察機(jī)關(guān)還要受其上級檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。從構(gòu)成要素分析,權(quán)力、財(cái)物和人員是一個(gè)機(jī)關(guān)構(gòu)成的三要素,限制司法機(jī)關(guān)的因素也主要體現(xiàn)在權(quán)、財(cái)、人三方面,因而從這三方面入手就成為司法體制改革的具體方法。對這種具體方法進(jìn)行研究分析,無疑有助于落實(shí)司法體制改革的途徑,實(shí)現(xiàn)司法體制改革的目標(biāo)。檢查權(quán)本來屬于具有司法權(quán)色彩的行政權(quán)，卻擁有了對逮捕措施的批準(zhǔn)權(quán)和決定權(quán)，行使大量涉及剝奪公民權(quán)利的強(qiáng)制處分權(quán)。法院除了對自己的生效判決進(jìn)行執(zhí)行以外，行政機(jī)關(guān)的決定執(zhí)行不了還可以交給法院執(zhí)行。最大的混淆來自于司法權(quán)和行政權(quán)的配置，本來應(yīng)該由行政機(jī)關(guān)享有的行政權(quán)交給了司法機(jī)關(guān)，本來應(yīng)該由司法機(jī)關(guān)享有的裁判權(quán)卻交給了行政機(jī)關(guān)。這種情況下，法院怎能維護(hù)司法公正。而我們今天訴權(quán)約束不了，內(nèi)部的行政報(bào)批，任意的實(shí)行裁判權(quán)。自由裁判權(quán)的濫用，腐敗頻頻發(fā)生，因?yàn)樗皇茉V權(quán)的制約。第三個(gè)，我們司空見慣的房屋拆遷、耕地問題、環(huán)境污染，特別是像“三鹿奶粉”事件引起的消費(fèi)者訴訟問題，不敢受理，沒有權(quán)威已經(jīng)到了極限。第二個(gè)沒有權(quán)威是勞動教養(yǎng)。第一，法院對于違反刑法的犯罪行為，可以進(jìn)行司法審判，但對發(fā)生在偵查領(lǐng)域中的程序性違法行為沒有任何審查權(quán)。這些憲法和法律都沒有規(guī)定，這都是潛規(guī)則。中國的上級特別喜歡對下級進(jìn)行業(yè)績考核，排隊(duì)排名。每年把柳州、桂林、南寧地區(qū)所得的訴訟費(fèi)按比例上交給高級法院，高級法院再把這些錢用給貧困地區(qū)的法院，像出國啊、法官培訓(xùn)啊，這叫殺富濟(jì)貧。第二個(gè)，財(cái)政撥款權(quán)，特別是省里的高級法院殺富濟(jì)貧現(xiàn)象嚴(yán)重。上級法院通過什么手段來控制下級法院？有幾種手段，以最高法院為例，第一個(gè)是人事任命，現(xiàn)在中國最高法院還在跟地方爭人事。第三點(diǎn)是內(nèi)部不獨(dú)立。第二點(diǎn)是部門保護(hù)。今天中國法院作出的一切努力和掙扎都是想要擺脫地方的干預(yù)。二、中國司法體制的主要缺陷首先是司法不獨(dú)立問題。