【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 違法行為，可能處以差別很大的行政處罰，而同一稅務(wù)人員對(duì)情節(jié)不同的涉稅違法行為，則可能處以相同的行政處罰，從而造成裁量異化，前后不一，有失公平。2．稅務(wù)自由裁量權(quán)的濫用仍然存在。主要表現(xiàn)是：在涉稅事項(xiàng)核查方面，拖延時(shí)間，消極履職；在行政處罰方面，因人、因時(shí)和因地的不同而各自不一，有失公平；在核定應(yīng)納稅額時(shí)輕重不同，不夠合理；在稅務(wù)事實(shí)性質(zhì)認(rèn)定方面，任意作為，行為不當(dāng)。在稅務(wù)檢查過程中，胡亂執(zhí)法、濫用職權(quán)。如有的稅務(wù)案件該查不查，或查而不結(jié)；或?qū)`法行為不定性，對(duì)違法情節(jié)嚴(yán)重按一般來處理；或應(yīng)移送而未移送公安部門追究刑事責(zé)任，以補(bǔ)代罰、以罰代刑等。3．稅務(wù)自由裁量過程不夠透明。稅務(wù)機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)，納稅人和扣繳義務(wù)人只知道具體行政行為的結(jié)果，而具體行政行為的裁量過程則無從知曉，只有當(dāng)納稅人和扣繳義務(wù)人向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)聽證或向法院中請(qǐng)?jiān)V訟時(shí)才能有所了解。4．稅務(wù)自由裁量權(quán)的救濟(jì)機(jī)制不完善。稅務(wù)自由裁量權(quán)的救濟(jì)可以分為行政救濟(jì)和司法救濟(jì)。行政救濟(jì)是納稅人如果不服稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，可以向作出行為的上一級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。由于上下級(jí)機(jī)關(guān)之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，在不違反法律規(guī)定的情況下，納稅人對(duì)于自由裁量的行政救濟(jì)很難實(shí)現(xiàn)。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定，對(duì)于行政處罰顯失公正的，法院可以作出變更。因此，納稅人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)自由裁量行為不服可以向司法機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)。但在實(shí)踐中，由于稅務(wù)行政執(zhí)法專業(yè)性、技術(shù)性因素很強(qiáng)，許多涉稅案件案情復(fù)雜，司法機(jī)關(guān)對(duì)于稅務(wù)案件的事實(shí)和法律適用也無法正確把握，因此對(duì)自由裁量的司法救濟(jì)，也多流于形式。5．稅務(wù)自由裁量權(quán)的監(jiān)督薄弱。對(duì)于稅務(wù)自由裁量權(quán)的監(jiān)督，無論是從稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督來看，還是從司法監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等外部監(jiān)督來看，目前都比較薄弱，這從稅務(wù)機(jī)關(guān)目前實(shí)行的稅務(wù)執(zhí)法責(zé)任追究情況，以及納稅人向稅務(wù)機(jī)關(guān)提出的投訴、向人大和政協(xié)提交的提案以及納稅人要求行政聽證、申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟的數(shù)量極少中可以得到一定的反映。四、進(jìn)一步強(qiáng)化稅務(wù)行政自由裁量權(quán)監(jiān)督控制的途徑權(quán)力的賦予與控制總是相互共存的，稅務(wù)自由裁量權(quán)也不例外。對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法賦予其一定程度的自由裁量權(quán)是合理和必要的。但我國(guó)稅務(wù)行政執(zhí)法中運(yùn)用自由裁量權(quán)方面，重實(shí)體輕程序，重效率輕權(quán)力制約。因此，為防止自由裁量權(quán)被濫用，有必要對(duì)其進(jìn)行控制和規(guī)范。（一）稅務(wù)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的立法控制在立法上盡可能降低行政自由裁量的成分，避免授予稅務(wù)機(jī)關(guān)以完全的，沒有任何限制的自由裁量權(quán)，這是從源頭上予以防堵。首先要建立合理的稅務(wù)立法結(jié)構(gòu)。我國(guó)目前盡管對(duì)各個(gè)稅種和稅務(wù)征管等有了單獨(dú)的法條，但就整個(gè)體系來看，還缺乏整體稅務(wù)制度規(guī)范的基本法律，要加快稅務(wù)法律化進(jìn)程，制定《稅務(wù)基本法》，為建立完整的稅法體系打好基礎(chǔ)。其次，要完善行政立法，促進(jìn)行政行為程序化。盡快制定《行政程序法》，通過程序的公開和公平原則，對(duì)行使自由裁量權(quán)的依據(jù)、條件、決定、結(jié)果等予以公開，促進(jìn)行政行為程序化。再次，要加強(qiáng)立法解釋，細(xì)化自由裁量權(quán)。立法部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)立法的解釋，規(guī)范抽象行政行為，盡量減少裁量空間，從源頭上加以控制，使稅法規(guī)則更為具體化、明確化。（二）稅務(wù)執(zhí)法自由裁量權(quán)的行政控制稅務(wù)機(jī)關(guān)要建立相關(guān)制度，完善自我監(jiān)督體系，對(duì)稅務(wù)執(zhí)法自由裁量權(quán)進(jìn)行有效控制。1．建立和實(shí)施稅務(wù)執(zhí)法責(zé)任制。稅務(wù)執(zhí)法責(zé)任制是依法治國(guó)，依法治稅的重要組成部分，對(duì)治理和限制稅務(wù)行政自由裁量有一定作用。國(guó)家稅務(wù)總局在2001 年制定了《稅務(wù)執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究辦法（試行）》，各地也相應(yīng)制定了實(shí)施細(xì)則。但目前的突出問題不是沒有制度，而是工作力度不夠，責(zé)任追究不到位。因此，要堅(jiān)持有錯(cuò)必究，責(zé)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，完善健全以稅務(wù)登記率、稅款人庫率、稅務(wù)收人任務(wù)完成率等為主要內(nèi)容的目標(biāo)管理考核制度，建立與稅務(wù)執(zhí)法工作規(guī)范相銜接的崗責(zé)考核制度，對(duì)人員崗位的成績(jī)和過錯(cuò)進(jìn)行監(jiān)控和認(rèn)定，并依托以執(zhí)法檢查為主的事后評(píng)估制度，將責(zé)任具體落實(shí)到執(zhí)法人員。通過以上三項(xiàng)考核制度的有機(jī)結(jié)合，以目標(biāo)考核、崗責(zé)考核為基礎(chǔ)，以執(zhí)法檢查、復(fù)查等為補(bǔ)充，健全內(nèi)部考核監(jiān)督機(jī)制，提高稅務(wù)執(zhí)法質(zhì)量。2．發(fā)揮重大稅務(wù)案件審理的監(jiān)督作用，嘗試建立稅務(wù)判例制度。在完善重大稅務(wù)案件審理制度的過程中，可以嘗試建立稅務(wù)判例制度，以重大稅務(wù)案件審查形成的案例為資料庫，作為以后類似問題的判例。既便于稅務(wù)人員對(duì)相同的涉稅事項(xiàng)處理方式保持一致，也便于公民頭腦中形成對(duì)法律行為結(jié)果的穩(wěn)定預(yù)期，從而減少自由裁量的不穩(wěn)定性和隨意性。3．完善聽證和行政復(fù)議制度，建立稅務(wù)行政救濟(jì)程序。開展聽證和行政復(fù)議，目的是使稅務(wù)行政處罰行為更具公正性與合理性，也是對(duì)稅務(wù)執(zhí)法人員的一種制約。但從目前的實(shí)踐來看，真正要求聽證和行政復(fù)議的案件并不多，一方面，是納稅人運(yùn)用法律手段保護(hù)自己合法權(quán)益的意識(shí)仍不強(qiáng)；另一方面，是納稅人出于對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的恐懼和稅務(wù)機(jī)關(guān)長(zhǎng)期征管的特性，不愿與稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)抗。因此，要進(jìn)一步完善聽證和行政復(fù)議具體制度，減少申請(qǐng)稅務(wù)行政復(fù)議的限制條件，增加稅務(wù)行政復(fù)議的公正性，保障行政相對(duì)人能充分行使復(fù)議權(quán)。同時(shí)，要加強(qiáng)稅務(wù)宣傳，改變以往以應(yīng)盡義務(wù)論為主調(diào)的觀念，轉(zhuǎn)向廣泛宣傳納稅人應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利和如何行使權(quán)利的程序，發(fā)揮行政相對(duì)人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。3．加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)行政自由裁量權(quán)的行使依賴于行政主體主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，行政主體的意志因素和能力因素在行使自由裁量權(quán)的過程中起著很大的作用。加強(qiáng)稅務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，提高稅務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，是保障稅務(wù)行政自由裁量權(quán)正確行使，提高稅務(wù)執(zhí)法水平的關(guān)鍵。主要有三種手段：一是通過加強(qiáng)道德教育，提高稅務(wù)隊(duì)伍整體職業(yè)道德水平，樹立執(zhí)法為民、忠于職守、廉潔奉公的執(zhí)法理念，杜絕消極不作為，有利才作為，以權(quán)謀私的現(xiàn)象。二是開展執(zhí)法能力建設(shè)，通過法制教育，培養(yǎng)法律意識(shí)，大力提高稅務(wù)人員法律素養(yǎng)，從立法的目的、背景、指導(dǎo)思想等方面對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行更深層次的學(xué)習(xí)和理解，使自由裁量行為與立法意圖保持一致。三是積極開展稅務(wù)業(yè)務(wù)和法律知識(shí)培訓(xùn)，提高稅務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，使他們熟悉政策法規(guī)，明確執(zhí)法程序，做到辦案有法、定性準(zhǔn)確、處罰有據(jù)，糾正執(zhí)法隨意性，為正確和合理行使自由裁量權(quán)奠定基礎(chǔ)。（三）健全稅收自由裁量權(quán)的司法審查制度，強(qiáng)化外部監(jiān)督 司法審查是控制稅收自由裁量權(quán)的最后一道屏障。司法審查一方面可以通過糾錯(cuò)實(shí)行權(quán)利救濟(jì)，另一方面可以形成外部強(qiáng)制壓力，規(guī)范稅收自由裁量權(quán)的行使。為了充分發(fā)揮司法審查制度的控制作用，首先要在立法上擴(kuò)大司法對(duì)稅收自由裁量權(quán)的審查范圍，突破審查范圍的限制，避免審查標(biāo)準(zhǔn)的含混不清。其次，在稅收行政訴訟程序中，要提高管轄級(jí)別，防止地方政府對(duì)稅收司法審查的干預(yù)。最后，應(yīng)逐步引人行政判例制度，用行政判例的方式確立司法審查的參照標(biāo)準(zhǔn)，彌合成文法的不足。五、正確行使稅務(wù)行政自由裁量權(quán)對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)的意義 正確行使稅務(wù)自由裁量權(quán)對(duì)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要意義。正確行使稅務(wù)行政自由裁量權(quán)的基本要求是行政執(zhí)法者在執(zhí)法過程中嚴(yán)格依照法律辦事，平衡行政主體與相對(duì)方的權(quán)利義務(wù)，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。也就是說，要做到行政合法，即行政主體所實(shí)施的行政行為應(yīng)當(dāng)有法律的明確授權(quán)，一切沒有法律授權(quán)的行為，行政主體都不得為之。同時(shí)，正確行使自由裁量權(quán)還要求稅務(wù)人員在執(zhí)法過程中必須做到公平、合理地對(duì)待一切公民、法人和其他組織，排除不相關(guān)因素的介入，保證執(zhí)法的公平、公正，以合乎理性的方式和盡量溫和的態(tài)度履行行政管理職能，只有堅(jiān)持合法行政、合理行政，廣大人民的合法權(quán)益才能得到切實(shí)的維護(hù)，這樣人民才會(huì)滿意，社會(huì)才能夠和諧。具體說，正確行使自由裁量權(quán)對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)的意義在于：首先，正確行使稅務(wù)行政自由裁量權(quán)可以促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。社會(huì)主義和諧社會(huì)應(yīng)該是公平正義的社會(huì)。也就是說，它應(yīng)是社會(huì)各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，人民內(nèi)部矛盾和其他社會(huì)矛盾得到正確處理，社會(huì)公平和正義得到切實(shí)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)的社會(huì)。社會(huì)主義和諧社會(huì)應(yīng)當(dāng)是整體和諧、全面和諧，而不是局部的、片面的和諧，而要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的整體、全面和諧，就不能離開公平和正義，而公平和正義的實(shí)現(xiàn)離不開依法行政的作用。而正確行使稅務(wù)行政自由裁量權(quán)又是依法行政的核心，所以對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義起到了促進(jìn)作用。其次，正確行使稅務(wù)行政自由裁量權(quán)可以對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)起到保障作用。社會(huì)主義和諧社會(huì)應(yīng)該是安定有序的社會(huì)，這就是說，它應(yīng)是社會(huì)組織機(jī)制健全，社會(huì)管理完善，社會(huì)秩序良好，人民群眾安居樂業(yè)，社會(huì)保持安定團(tuán)結(jié)的社會(huì)。實(shí)際上，在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)各階層的地位和利益關(guān)系都在發(fā)生深刻變動(dòng)，社會(huì)各方面也在發(fā)生一些變化，各種市場(chǎng)主體和利益主體的愿望和要求需要充分表達(dá)，這就要求我們必須依法開辟和疏通各種渠道，反映他們的利益需求，這樣才能引導(dǎo)各種利益主體以理性、合法方式表達(dá)利益訴求、解決利益矛盾和沖突。安定有序是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的前提條件，沒有安定有序的社會(huì)環(huán)境，社會(huì)不可能和諧。因?yàn)?，安定有序的社?huì)環(huán)境，可以使人們更好地協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，更好地處理各種社會(huì)矛盾，使廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果，更好地激發(fā)全社會(huì)的創(chuàng)造活力，激發(fā)人們的創(chuàng)造性，增加社會(huì)的穩(wěn)定和諧因素。而正確行使稅務(wù)行政自由裁量權(quán)保障了社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)、和諧有序。參考文獻(xiàn)：[1]王勵(lì)．談自由裁量權(quán)在稅收管理中的有效運(yùn)用．經(jīng)濟(jì)問題探索，2003。[2]楊森平．稅收?qǐng)?zhí)法自由裁量權(quán)濫用及其救濟(jì)制度設(shè)計(jì)．稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)，2005。[3] 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1 的存在彌補(bǔ)了法制本身的不足，解決了法律的穩(wěn)定性、滯后性與社會(huì)變化的快速性、行政管理活動(dòng)的廣泛性與復(fù)雜性所帶來的矛盾。行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是對(duì)法治的一個(gè)補(bǔ)充，其本身并不破壞法治，“事物的本性就是如此，任何一個(gè)有道義的生物，任何一個(gè)機(jī)關(guān)，任何一個(gè)人都有自己的意志，當(dāng)他們握有大權(quán)的時(shí)候，尤其當(dāng)這種權(quán)力不服從于一種不斷地使它回復(fù)到已確定的秩序和法律的更高權(quán)力的時(shí)候，他們就會(huì)不斷①地力求使其意志取得統(tǒng)治地位?！弊杂刹昧繖?quán)的濫用是因?yàn)閾碛凶杂刹昧繖?quán)的行政執(zhí)法者在某種情況下所作出的裁量并不是依據(jù)對(duì)事實(shí)的合理判斷，而是摻入了個(gè)人感情。歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力?！雹诙⑿姓?zhí)法自由裁量權(quán)存在的必要性行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)是現(xiàn)代法治行政法的核心內(nèi)容，舍棄行政執(zhí)法的自由裁量權(quán)會(huì)因?yàn)槠湫姓顒?dòng)的機(jī)械性而無法全面實(shí)施對(duì)社會(huì)的管理，維護(hù)正常的社會(huì)秩序。所以，行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的存在不僅是合理的而且也是必須的，其必要性主要有以下幾點(diǎn)：（一）行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的存在是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要行政執(zhí)法的根本目的是維護(hù)社會(huì)秩序，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。而現(xiàn)代社會(huì)瞬息萬變、變遷迅速，行政事務(wù)繁雜，“積極行政”要求現(xiàn)代行政增加職能，兼顧民主和效率，對(duì)社會(huì)進(jìn)行干預(yù)，以有效調(diào)整社會(huì)生活，維持正常秩序?；?