【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 和通報(bào)批評(píng)。財(cái)產(chǎn)罰是指以科處受罰人財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損或 增加財(cái)產(chǎn)義務(wù)負(fù)擔(dān)為內(nèi)容的行政處罰形式，在此體現(xiàn)為罰款、沒(méi)收銷售收入、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收財(cái)物等。能力罰是指以剝奪、終止或者限制被處罰人從事一定的職業(yè)與活動(dòng)的權(quán)利資格為內(nèi)容的處罰，在此體現(xiàn)為責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、停止廣告業(yè)務(wù)等。在這三種處罰種類中最為復(fù)雜的是財(cái)產(chǎn)罰。前文已述，財(cái)產(chǎn)罰中既包括罰款又包括沒(méi)收，而在罰款中，按照目前學(xué)界的分類方法，在此又涉及數(shù)距式、封頂式和計(jì)算方法式三種。所謂數(shù)距式是指罰款設(shè)定了某個(gè)數(shù)值區(qū)間，設(shè)臵了上限和下限，如處一萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下罰款。從字典庫(kù)數(shù)據(jù)分析，目前工商部門處罰中數(shù)距最大值是《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為所作的一萬(wàn)以上二十萬(wàn)元以下的規(guī)定。所謂封頂式是指罰款設(shè)定為某個(gè)固定數(shù)值以下，如處一萬(wàn)元以下罰款。所謂計(jì)算方法式是指以某一個(gè)可度量的數(shù)值為基準(zhǔn)，通過(guò)某種計(jì)算方法確定罰款數(shù)額，如處以違法所得額三倍以下的罰款、處商品貨值金額10％至20％的罰款。在這些行政處罰規(guī)定中，沒(méi)有一條是以固定的數(shù)值形式（如處500元罰款）來(lái)對(duì)處罰數(shù)額作出具體規(guī)定的，而都不同程度的賦予了行政機(jī)關(guān)處罰處罰裁量權(quán)。從這1270條處罰內(nèi)容分析，這些法律性文件均賦予了工商部門處罰裁量權(quán)，由工商部門根據(jù)違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度來(lái)確定處罰的種類和罰款的幅度，這一權(quán)利的賦予有利于工商部門靈活、高效地實(shí)現(xiàn)立法目的，增強(qiáng)執(zhí)法的針對(duì)性，提高行政效率，維護(hù)正常的行政秩序（對(duì)行政處罰種類歸納詳見(jiàn)附件）。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工商部門管理的事務(wù)日益繁多和復(fù)雜，法律再完備再嚴(yán)密，也不可能對(duì)工商部門的所有監(jiān)管行為、監(jiān)管方式、監(jiān)管手段、處罰幅度等作出明確的規(guī)定，因而必須根據(jù)行政管理的需要為工商行政管理部門機(jī)關(guān)的行政行為留出必要的自由裁量空間。特別是在社會(huì)處于轉(zhuǎn)型過(guò)程中，面對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中經(jīng)常出現(xiàn)的新類型的違法行為，法律的滯后性決定了它必須賦予工商部門處罰裁量權(quán)，由此才能真正實(shí)現(xiàn)立法的目的、才能有效達(dá)到行政管理的目的。但是，就如前文所述的，處罰裁量權(quán)也最容易被濫用，從而導(dǎo)致對(duì)國(guó)家、社會(huì)利益和對(duì)公民、法人組織合法權(quán)益的損害。美國(guó)學(xué)者施瓦茨說(shuō)“無(wú)限自由裁量權(quán)是殘酷的統(tǒng)治”，因此，對(duì)處罰裁量權(quán)必須加以控制。特別是對(duì)工商部門來(lái)說(shuō)，每年要對(duì)大量的經(jīng)濟(jì)違法案件作出行政處罰，而這些行政處罰都存在著自由裁量，如果不對(duì)其加以合理控制，其負(fù)面影響也是顯而易見(jiàn)的。2000年全市工商部門共查處違法案件24433件，涉案金額365436萬(wàn)元，罰款金額5924萬(wàn)元；2001年共查處案件32123件，涉案金額142431萬(wàn)元，罰款金額10393萬(wàn)元；2002年共查處案件42700件，涉案金額363374萬(wàn)元，罰款金額14559萬(wàn)元。通過(guò)以上這些數(shù)據(jù)我們可以進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到對(duì)工商部門處罰裁量權(quán)進(jìn)行合理控制其作用和意義是巨大的，而如果對(duì)目前處罰裁量權(quán)存在的問(wèn)題聽(tīng)之任之，不及早加以引導(dǎo)、規(guī)范，其后果也是難以想象的。（二）處罰裁量權(quán)運(yùn)用中存在的問(wèn)題目前，工商行政管理機(jī)關(guān)在運(yùn)用處罰裁量權(quán)中主要存在以下幾方面的問(wèn)題，需要引起大家的重視。對(duì)違法行為存在罰與不罰兩種 在基層辦案中，辦案人員對(duì)違法行為一般都能做到違法必究，這不僅是在履行工商部門的職責(zé)，而且也維護(hù)了法律的尊嚴(yán)。但是，在實(shí)踐中，一些辦案人員對(duì)轄區(qū)內(nèi)的違法行為不能做到一視同仁，有的給予了行政處罰，而有的卻不聞不問(wèn)，聽(tīng)之任之，這就使被處罰的相對(duì)人對(duì)工商部門執(zhí)法的公正性提出了異議，影響到工商部門的權(quán)威和形象。某工商所轄區(qū)內(nèi)同一條馬路上有兩家無(wú)證經(jīng)營(yíng)網(wǎng)吧，工商部門在接到群眾舉報(bào)后，對(duì)其中的一家進(jìn)行了查處，不僅沒(méi)收了用于違法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的電腦等工具，而且作出了罰款的處罰決定。對(duì)此，相對(duì)人一開始并未提出異議。但事后相對(duì)人得知工商部門對(duì)另一家無(wú)證網(wǎng)吧并未進(jìn)行處罰，而且該網(wǎng)吧還在繼續(xù)違法經(jīng)營(yíng)時(shí)，相對(duì)人對(duì)工商部門對(duì)其進(jìn) 行處罰的動(dòng)機(jī)及處罰的合法性提出了強(qiáng)烈的不滿，不僅向市局提出了復(fù)議，還通過(guò)紀(jì)檢等渠道對(duì)工商所的執(zhí)法行為進(jìn)行了舉報(bào)，造成了不良的影響。以上案例告訴我們，在執(zhí)法辦案中對(duì)違法行為特別是同一轄區(qū)內(nèi)的同類違法行為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定作出處罰，不能有的處罰有的不罰。對(duì)同類違法行為的處罰尺度不一，相差懸殊。過(guò)罰相當(dāng)是行政處罰的一項(xiàng)基本原則，在此原則指導(dǎo)下對(duì)同類違法行為作出的行政處罰也應(yīng)當(dāng)基本相同。但在實(shí)踐中，對(duì)同類違法行為在處罰種類乃至處罰幅度上往往不能準(zhǔn)確把握，以致出現(xiàn)同一經(jīng)營(yíng)者的同類違法行為經(jīng)不同的工商行政管理機(jī)關(guān)處罰后，結(jié)果相差懸殊。某超市在全市多個(gè)連鎖店，因?yàn)橥瑯拥倪`法行為受到工商分局的查處，但是在不同的分局處罰的幅度卻完全不同，一個(gè)分局處10萬(wàn)元罰款，一個(gè)分局處1萬(wàn)元罰款，相差何其懸殊！對(duì)性質(zhì)不同的違法行為作出同樣的行政處罰 某貿(mào)易公司因超越經(jīng)營(yíng)范圍被甲工商所查處，經(jīng)調(diào)查核實(shí)，該公司沒(méi)有經(jīng)營(yíng)藥品的經(jīng)營(yíng)范圍而違法銷售藥品，工商分局根據(jù)《公司登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定作出罰款10萬(wàn)元的處罰決定。事后不久，該公司因超越核準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)范圍經(jīng)營(yíng)建筑材料被乙工商分局查處，工商分局根據(jù)《公司登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定同樣作出了罰款10萬(wàn)元的處罰決定。相對(duì)人表示難以接受，遂向市局提出復(fù)議申請(qǐng)。其在申請(qǐng)書中辯解，藥品是國(guó)家專賣?？氐纳唐?，自己違法經(jīng)營(yíng)被處以高額罰款尚可理解。而建筑材料并非國(guó)家專賣物資，且并未對(duì)人體安全產(chǎn)生影響，在此情況下處以法定最高額罰款半年體現(xiàn)不同行為區(qū)別對(duì)待的原則，要求予以改變處罰決定。以上案例中乙工商分局沒(méi)有針對(duì)不同的違法行為作出相應(yīng)的處罰決定，以致引起了相對(duì)人的不滿。（三）產(chǎn)生問(wèn)題的原因工商行政管理機(jī)關(guān)在運(yùn)用處罰裁量權(quán)過(guò)程中存在的這些問(wèn)題，其原因是多方面的。前文已經(jīng)論述到其中有自由裁量權(quán)本身和法律制定中的因素，在此不再贅述。現(xiàn)就工商部門以及辦案人員中存在的問(wèn)題作一分析。執(zhí)法指導(dǎo)思想的偏差是產(chǎn)生上述問(wèn)題的主觀原因。思想指揮著行動(dòng)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于受政府行政體制和財(cái)政體制的影響，政府的行政經(jīng)費(fèi)無(wú)法完全依靠政府財(cái)政予以保證，有一部分行政經(jīng)費(fèi)甚至辦案人員的個(gè)人收入需要從行政處罰的罰沒(méi)款中予以補(bǔ)貼，受此利益驅(qū)動(dòng)，一些行政機(jī)關(guān)存在著搞“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”的錯(cuò)誤傾向，將罰沒(méi)款的多少作為衡量其工作好壞的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而在一些辦案人員頭腦中則始終存在著“能罰就罰、能多罰就多罰”的執(zhí)法思想，具體表現(xiàn)在作出行政處罰時(shí)，往往將相對(duì)人違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度等撇在一邊，而只是機(jī)械地根據(jù)法律條文在處罰規(guī)定的上限作出處罰決定，這不僅違反了行政處罰應(yīng)當(dāng)遵循的過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，也使行政相對(duì)人對(duì)執(zhí)法部門執(zhí)法的動(dòng)機(jī)產(chǎn)生不信任感，從而影響到政府在人民心目中的形象，有些甚至造成了行政相對(duì)人與執(zhí)法部門之間的對(duì)抗。針對(duì)這種情況，國(guó)家通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能、加大行政經(jīng)費(fèi)投入，并通過(guò)建立罰繳分離、收支兩條線等多種方面來(lái)理順行政管理體制、端正執(zhí)法指導(dǎo)思想、減少直至消除執(zhí)法部門對(duì)罰沒(méi)款的依賴。同時(shí)，辦案人員政治素養(yǎng)不高也是執(zhí)法指導(dǎo)思想發(fā)生偏差的重要因素。在一些辦案人員頭腦中還沒(méi)有搞清“為什么執(zhí)法和為誰(shuí)執(zhí)法”的問(wèn)題，“執(zhí)法為民”的思想還只是停留在書面上。我們的一些執(zhí)法干部甚至將人民賦予他的權(quán)利作為其謀取個(gè)人私利的工具，在這種情況下，違法行政和執(zhí)法不公也就很平常了。因此，如何端正辦案人員的指導(dǎo)思想、如何從“三個(gè)代表”的高度樹立執(zhí)法為民的思想是目前各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)迫切需要解決的問(wèn)題。辦案人員文化、法律素質(zhì)不高、執(zhí)法業(yè)務(wù)不精是產(chǎn)生以上問(wèn)題的客觀原因。法律賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)有其必要性和合理性，但自由裁量權(quán)的運(yùn)用最終要由辦案人員來(lái)完成，因此，辦案人員自身的文化素質(zhì)、法律功底以及專業(yè)知識(shí)的高低決定了在自由裁量時(shí)能否真正實(shí)現(xiàn)立法者的意 圖、能否真正做到公平和正義。實(shí)踐中，由于一些辦案人員缺乏相應(yīng)的文化知識(shí)、法律知識(shí)和專業(yè)知識(shí)，在對(duì)違法行為的情節(jié)乃至處罰種類和幅度作自由裁量時(shí)，往往不能很好地把握法律規(guī)定的實(shí)質(zhì)，不能領(lǐng)會(huì)立法者的立法意圖，從而在裁量個(gè)案時(shí)不能實(shí)現(xiàn)個(gè)案的公平和正義。由此看來(lái)，即使辦案人員有了正確的執(zhí)法指導(dǎo)思想，也必須具備應(yīng)有的文化素質(zhì)和專業(yè)技能，否則，“執(zhí)法為民”也只是空中樓閣。執(zhí)法監(jiān)督未能覆蓋行政執(zhí)法全過(guò)程是產(chǎn)生上述問(wèn)題的重要原因。行政權(quán)本身具有擴(kuò)張性、侵犯性、任意性的內(nèi)在基因，行政管理活動(dòng)又具有行政主體居高臨下，不以相對(duì)人意志為轉(zhuǎn)移的特點(diǎn)，所以極易發(fā)生權(quán)力的濫用。在自由裁量權(quán)運(yùn)用過(guò)程中出現(xiàn)的這些問(wèn)題，監(jiān)督不力是一個(gè)重要原因。雖然近年來(lái)工商系統(tǒng)在執(zhí)法監(jiān)督、行政監(jiān)察等方面，對(duì)行政執(zhí)法的程序、責(zé)任追究等制定了一系列的規(guī)章、制度，但這些制度還未能覆蓋行政執(zhí)法的全過(guò)程，特別是對(duì)于處罰裁量權(quán)的具體運(yùn)用還沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定，形成了執(zhí)法監(jiān)督的空白點(diǎn)。同時(shí)，執(zhí)法監(jiān)督的范圍、形式、方法和手段等還沒(méi)能做到制度化、規(guī)范化，執(zhí)法監(jiān)督目前還只是停留在對(duì)執(zhí)法行為合法性的監(jiān)督上，還沒(méi)有向合理性方面延伸。有一些執(zhí)法監(jiān)督只是留于形式，并沒(méi)有真正達(dá)到執(zhí)法監(jiān)督的目的。此外，對(duì)于在運(yùn)用處罰裁量權(quán)中處罰畸輕畸重、明顯不公的行為，還沒(méi)有通過(guò)責(zé)任追究、進(jìn)行行政監(jiān)察等政紀(jì)進(jìn)行處理。四、對(duì)策與建議為了解決我市工商行政管理機(jī)關(guān)行使處罰裁量權(quán)中的上述問(wèn)題，從而合理、有效地適用處罰裁量權(quán)，做到法律效果、政治效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一，我們認(rèn)為，在加強(qiáng)立法控制、司法控制和層級(jí)控制等外部監(jiān)督機(jī)制之外，工商行政管理機(jī)關(guān)還必須加強(qiáng)自我控制機(jī)制，可以從行政處罰的實(shí)體內(nèi)容和內(nèi)部程序等方面對(duì)處罰裁量權(quán)的運(yùn)用進(jìn)行控制。（一）處罰裁量權(quán)的實(shí)體控制處罰裁量權(quán)的實(shí)體控制，是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)違法行為的不同情節(jié)根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，將其分別規(guī)定為不予處罰、減輕處罰、從輕處罰和從重處罰的違法行為條件，并根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，對(duì)應(yīng)該違法行為，設(shè)臵相應(yīng)的處罰種類和幅度的控制方法。這一控制方法是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制，旨在通過(guò)建立一定的裁量規(guī)則而達(dá)到合理運(yùn)用裁量權(quán)的目的。關(guān)于不予處罰行為的認(rèn)定及處罰建議《行政處罰法》第27條第2款規(guī)定，違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰。此處規(guī)定的不予處罰與該法第25條和26條的規(guī)定有所不同：此處是指行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)的規(guī)定，考慮到有法定的特殊情況存在對(duì)本應(yīng)給予行政處罰的違法行為人免除對(duì)其適用行政處罰；《行政處罰法》第25條、26條規(guī)定的不予處罰是指對(duì)于形式上違法但實(shí)質(zhì)上因有法律上的特別規(guī)定不構(gòu)成違法而不能對(duì)其適用行政處罰。根據(jù)《行政處罰法》第27條第2款的規(guī)定，適用不予處罰應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備三個(gè)條件，缺一不可，即情節(jié)輕微、能夠及時(shí)糾正、沒(méi)有危害后果。我們認(rèn)為，在具體辦案中，如果違法情節(jié)符合上述條件的，可以不予處罰。例如，企業(yè)沒(méi)有按照規(guī)定懸掛營(yíng)業(yè)執(zhí)照，情節(jié)輕微，并能及時(shí)糾正，亦無(wú)危害后果的，就可以裁量不予處罰。但要特別注意的是，不予處罰的違法行為是違法行為能夠并且已經(jīng)糾正，對(duì)于無(wú)法糾正的行為例如已經(jīng)大范圍發(fā)布了的貶低競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的虛假?gòu)V告不能不予處罰；當(dāng)然，能糾正但拒不糾正的行為，亦不能不予處罰。對(duì)違法行為不予處罰的決定對(duì)于正確教育、引導(dǎo)和規(guī)范行政相對(duì)人的經(jīng)營(yíng)行為具有重要的作用，對(duì)于工商行政管理機(jī)關(guān)在日常監(jiān)管工作中突出重點(diǎn)有積極意義。但是，由于不予處罰是屬于運(yùn)用裁量權(quán)的重大情形，同時(shí)其適用的條件本身亦具有相當(dāng)大的彈性，如果不嚴(yán)格規(guī)制，極易導(dǎo)致濫 用。因此，我們建議，在適用不予處罰時(shí)，要嚴(yán)格把握其實(shí)質(zhì)構(gòu)成要件，同時(shí)還要通過(guò)相應(yīng)的程序予以控制。關(guān)于減輕處罰的行為認(rèn)定及處罰建議 《行政處罰法》第27條第1款規(guī)定了依法應(yīng)當(dāng)減輕處罰和從輕處罰的四種情形：一是主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的；二是受他人脅迫有違法行為的；三是配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；四是其他依法從輕、或者減輕行政處罰的。對(duì)于此四種情形，工商行政管理機(jī)關(guān)必須予以減輕或者從輕處罰，而不能再有其他的裁量權(quán)。而且必須指出，也只有在符合上述四種情形之一的條件下，工商行政管理機(jī)關(guān)才能夠進(jìn)行減輕處罰。同時(shí)，根據(jù)我們對(duì)工商行政管理方面的法律規(guī)范的梳理，目前工商行政管理機(jī)關(guān)尚無(wú)“其他”減輕處罰的裁量權(quán)依據(jù)。因此，實(shí)際上，對(duì)于工商行政管理機(jī)關(guān)而言，目前只有《行政處罰法》第27條第1款前三項(xiàng)規(guī)定的減輕處罰的裁量權(quán)依據(jù)，除此之外，別無(wú)根據(jù)。我局目前普遍存在的對(duì)未予（逾期）年檢的企業(yè)減輕處罰的做法，《企業(yè)年度檢驗(yàn)辦法》的沒(méi)有相應(yīng)的法律依據(jù)，因此，除非該企業(yè)符合《行政處罰法》第27條第1款前三項(xiàng)規(guī)定的條件之一，否則就不能作出減輕處罰的決定。減輕處罰是在法定的處罰幅度之外予以較輕的處罰，屬于重大運(yùn)用裁量權(quán)的情形，如果規(guī)制不力，亦易導(dǎo)致濫用裁量權(quán)。因此，我們認(rèn)為，工商行政管理機(jī)關(guān)在進(jìn)行減輕處罰時(shí)，必須嚴(yán)格遵守《行政處罰法》第27條第1款規(guī)定的條件。此外，對(duì)于作減輕處罰處理的，還必須受到內(nèi)部程序的控制。關(guān)于從輕處罰的行為認(rèn)定及處罰建議 《行政處罰法》第27條第1款中列舉了四種法定的從輕情節(jié)。此四種情節(jié)是強(qiáng)制性從輕情節(jié)，因此只要符合此四個(gè)條件之一的，工商行政管理機(jī)關(guān)就必須予以從輕處罰（除非減輕處罰）。而在其他工商行政法律規(guī)范中，有許多規(guī)范規(guī)定了自主裁量的從輕情節(jié)，其法律條文一般表述為“視其情節(jié)輕重，分別給予……的處罰”。因此，對(duì)于此種裁量性從輕情節(jié)，工商行政管理機(jī)關(guān)可以自主作出是否從輕以及如何從輕的決定,本文主要就如何認(rèn)定裁量性從輕處罰情節(jié)作些探討。為全面了解、歸納行政處罰中的從輕情節(jié)，我們?cè)谡{(diào)研過(guò)程中對(duì)8個(gè)分局、近200位一線辦案人員進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查的主要內(nèi)容就是收集、整理、歸納辦案中對(duì)違法情節(jié)的認(rèn)定。通過(guò)調(diào)查分析，根據(jù)法律、法規(guī)以及法理，現(xiàn)將實(shí)踐中可以作為從輕處罰予以考慮的情節(jié)歸納如下：涉及違法主體方面的主要有：已滿14周歲不滿18周歲的；又聾又啞或者盲人、弱智人士；4050人員；在共同違法行為中起次要或者輔助作用的；相對(duì)人領(lǐng)取最低生活保障金、家庭生活確屬困難的。涉及違法主觀方面的主要有：受他人脅迫從事違法行為的；主動(dòng)中止違法行為或者采取補(bǔ)救措施減少危害后果的；因疏忽大意而違法的；涉及商標(biāo)侵權(quán)案件要考慮“善意使用”的因素。涉及違法客體方面的主要有：僅僅是形式上的利益，例如企業(yè)未依法懸掛營(yíng)業(yè)執(zhí)照，并未侵犯某個(gè)具體的利益，而僅僅是違反了法律規(guī)定，侵害了某方面的行政管理秩序。涉及違法客觀方面的主要有：配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；主動(dòng)消除或者減輕違法行為后果的；主動(dòng)提交其違法證據(jù)，方便執(zhí)法部門辦案的；違法數(shù)額較小的；未對(duì)人體健康、生命安全、社會(huì)安