【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 大提出了建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系的總體目標(biāo)。中國(guó)正加快建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，觀念上正從以城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)為重點(diǎn)向建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)變。從以上幾個(gè)發(fā)展階段來(lái)看，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在實(shí)踐上是不成功的，可憐農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在還沒(méi)有來(lái)得及成長(zhǎng)時(shí)就已面臨夭折的危險(xiǎn)，但它卻切實(shí)關(guān)系到占我國(guó)人口約80％的人民目前或?qū)?lái)的生活質(zhì)量，隨著老齡化浪潮洶涌而來(lái)，農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題變得日益突出和緊迫。時(shí)值新農(nóng)保正在全面輔開(kāi)，進(jìn)一步發(fā)展和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系已不僅僅是農(nóng)民的愿望和要求，而是市場(chǎng)發(fā)展本身的客觀必然。二 我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀（一）我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀據(jù)第五次全國(guó)人口普查，我國(guó)于2000年進(jìn)入老齡化社會(huì)。，%，我國(guó)養(yǎng)老保障體系正面臨著前所未有的壓力，而由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，保障體系殘缺，農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題面臨著更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在農(nóng)村，家庭養(yǎng)老是絕大多數(shù)家庭唯一的養(yǎng)老模式，也是中國(guó)傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，在農(nóng)村養(yǎng)老保障上發(fā)揮著重大作用。農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的觀念根深蒂固。雖然兩個(gè)老人居住和一個(gè)老年人獨(dú)自居住的情形也存在，但他們都需要子女經(jīng)常去照顧他們，從物質(zhì)上和精神上給予相應(yīng)的支持。雖然現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)村的養(yǎng)老模式仍然是以家庭養(yǎng)老為主，并且這種以“土地養(yǎng)老”.“養(yǎng)兒防老”為主要方式的家庭養(yǎng)老也有其深厚的經(jīng)濟(jì)因素和文化心理基礎(chǔ)。但是，隨著社會(huì)環(huán)境的急劇變化，家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化，并呈現(xiàn)出諸多缺陷。首先，農(nóng)村老年人口規(guī)模大，老齡化程度高于城市，農(nóng)民的養(yǎng)老壓力逐漸加大，養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和養(yǎng)老服務(wù)負(fù)擔(dān)將更加沉重。其次，國(guó)家對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老行為規(guī)范和調(diào)整力度減弱，不良價(jià)值觀念和道德觀念對(duì)一些農(nóng)村人產(chǎn)生了不良影響，加之國(guó)家法律對(duì)老年人權(quán)利保障不夠，使得有些老人在家庭中的不到應(yīng)有的尊重。最后，隨著計(jì)劃生育政策帶來(lái)的生育率下降，家庭規(guī)模縮小，使得家庭養(yǎng)老功能弱化，居住方式的代際分離，也意味著健康不佳的老年人在經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)方面還面臨生活不便，照料不夠。目前養(yǎng)老方式開(kāi)始由家庭養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老保障模式過(guò)渡，建立完善的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老的發(fā)展趨勢(shì)，也是解決當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的理想選擇。（二）我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行現(xiàn)狀農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在我國(guó)起步較晚，制度也不完善，在加上農(nóng)民素質(zhì)*社會(huì)心理*東方文化* 2 社會(huì)化服務(wù)水平*農(nóng)民對(duì)保險(xiǎn)制度的信任度，非貨幣經(jīng)濟(jì)等等因素的影響，與城市職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相比，狀況很不如意，盡管到1998年底，全國(guó)已有30個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)*直轄市）的200多個(gè)縣（市*區(qū)）開(kāi)展了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)，由200多萬(wàn)農(nóng)民參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)。但以上數(shù)字對(duì)于8億農(nóng)民來(lái)說(shuō)，社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)大部分農(nóng)民來(lái)說(shuō)還是離他們較遠(yuǎn)。從目前農(nóng)民繳費(fèi)的情況看，人均繳費(fèi)不到150元錢(qián)，隔壁據(jù)他們的繳費(fèi)額，幾十年后，平均每人每月拿不到幾元錢(qián)（相對(duì)于目前收入和消費(fèi)水平）的養(yǎng)老金，根本打不到保險(xiǎn)的目的。但是，我們也不能不承認(rèn)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)情況的好轉(zhuǎn)，部分參與保險(xiǎn)并最終獲得部分社會(huì)經(jīng)濟(jì)來(lái)源的條件已產(chǎn)生：第一，除少數(shù)未脫貧的地區(qū)之外，中國(guó)農(nóng)民已經(jīng)多上了溫飽生活，很多農(nóng)民已經(jīng)在向小康生活水平邁進(jìn)，具有了一定參加保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)承受能力。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的浙江省杭州地區(qū)農(nóng)民開(kāi)展養(yǎng)老保險(xiǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率已達(dá)到95%，一些富裕的年邁農(nóng)民通過(guò)一次性繳納幾千元養(yǎng)老基金，已開(kāi)始按月不等數(shù)額領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金。第二，隨著全國(guó)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的發(fā)展，社會(huì)影響的擴(kuò)大，計(jì)劃生育政策的強(qiáng)化等等，農(nóng)民參保的觀念不斷增強(qiáng)。他們開(kāi)始理解到了參加保險(xiǎn)對(duì)自身利益的保障作用，自覺(jué)性不斷提高。上海市早在1984年即順應(yīng)農(nóng)民需要而推行了《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》，山東煙臺(tái)從989年開(kāi)始，大膽地進(jìn)行農(nóng)村保險(xiǎn)體制的改革，取得了積極的社會(huì)效果。這種喜憂(yōu)參半的現(xiàn)狀是和我國(guó)的基本國(guó)情完全一致的。我國(guó)的農(nóng)村人口多，生產(chǎn)力水平低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大，因而在養(yǎng)老問(wèn)題上，各地情況差別很大，有些地方農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)已全面覆蓋，如東莞*溫州以及山東的一些地方，而有些貧困地區(qū)連一般的保費(fèi)還無(wú)法收齊。由于目前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍比較落后，且地區(qū)間極不平衡，差距較大，在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與現(xiàn)實(shí)情況相脫離。因此，在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)水平條件下及傳統(tǒng)文化模式下，家庭養(yǎng)老仍然是我國(guó)農(nóng)村老年人的主要方式。三 我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題及原因分析（一）我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題，法律效力差。目前，我國(guó)還沒(méi)有制定專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題的法律法規(guī)，民政部和勞動(dòng)與社會(huì)保障部出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定位階過(guò)低，權(quán)威性較差。有些省份還沒(méi)有出臺(tái)關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題的地方性法規(guī)，管理不夠規(guī)范。由于制度建設(shè)不完善，少數(shù)地方出現(xiàn)了挪用保險(xiǎn)基金等問(wèn)題。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律效力差。一方面，民政部1992年制定的《基本方案》只是部門(mén)規(guī)章，不具有法律效力。各地農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法大多數(shù)都是在《基本方案》的基礎(chǔ)上形成的，也是部門(mén)規(guī)章，普遍缺乏法律效力。因此，各級(jí)對(duì)這一政策的建立、撤消，保險(xiǎn)金的籌集、運(yùn)用以及養(yǎng)老金的發(fā)放都只是按照地方政府部門(mén)的意愿去操作，既有隨意性，又有不穩(wěn)定性。這種隨意性和不穩(wěn)定性導(dǎo)致了本來(lái)就心存疑慮的農(nóng)民更加不愿投保，這就是缺乏法律保障的結(jié)果。再者，如個(gè)人的繳費(fèi)和集體的補(bǔ)助都不具強(qiáng)制性，國(guó)家的補(bǔ)貼也沒(méi)有在具有強(qiáng)制性的相關(guān)法律、法規(guī)中予以確定。另一方面，在內(nèi)容上，由于《基本方案》的制定時(shí)間在2o世紀(jì)9O年代，當(dāng)時(shí)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況和現(xiàn)在的現(xiàn)實(shí)情況相比，有的已經(jīng)發(fā)生了明顯的變化，《基本方案》嚴(yán)重滯后，甚至存在諸多明顯缺陷，譬如，物權(quán)法頒布后的農(nóng)民承包地與養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，對(duì)失地農(nóng)民的保障條款，對(duì)保險(xiǎn)基金的流失和挪用等行為未規(guī)定有效的限制和懲罰措施。因此，有必要盡快出臺(tái)現(xiàn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌情況下的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的配套政策和措施。，很不規(guī)范與完善。目前，在相當(dāng)部分地區(qū)無(wú)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)保險(xiǎn)基金的管理與營(yíng)運(yùn)，養(yǎng)老基金管理人才缺乏，管理制度缺失，基金投資主要是購(gòu)買(mǎi)國(guó)家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行。一些地 3 區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老基金被擠占，挪用或貪污等現(xiàn)象比較嚴(yán)重。當(dāng)前由于缺乏制度規(guī)范，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效控制。有關(guān)工作管理機(jī)制至今沒(méi)有理順，造成不少地方管理工作斷檔。同時(shí)，信息網(wǎng)絡(luò)化管理系統(tǒng)建設(shè)滯后，管理技術(shù)力量薄弱，多數(shù)基層養(yǎng)老保險(xiǎn)管理人員只能承擔(dān)最簡(jiǎn)單的重要性的日常管理工作。在方案設(shè)計(jì)*對(duì)提供行為的及時(shí)監(jiān)督*信息分析等方面的能力較差，這不僅增加了管理成本，也影響到養(yǎng)老保險(xiǎn)的正常運(yùn)行。，門(mén)檻高，資金來(lái)源單一。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村人口中素質(zhì)較高、有一定能力和經(jīng)濟(jì)頭腦的人都已經(jīng)隨著城市化的進(jìn)程通過(guò)多種途徑進(jìn)入城市，享受城市的部分公共資源，余下的多數(shù)是經(jīng)濟(jì)相對(duì)較差、年齡相對(duì)較大、水平相對(duì)一般的人群，這部分人更需要關(guān)心、更需要農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、更需要社會(huì)保障。然而根據(jù)《基本方案》規(guī)定，“凡是溫飽問(wèn)題沒(méi)有解決的地方，暫緩開(kāi)展這項(xiàng)工作”。這一規(guī)定將貧困農(nóng)民的養(yǎng)老保障排斥在外。交納養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)定的門(mén)檻“保富不保窮”，阻斷了貧困農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的路徑。《勞動(dòng)合同法》從理論上解決了農(nóng)民工的問(wèn)題，但是2007年勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2007年末，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工為1846萬(wàn)人，比上年末增加429萬(wàn)。這意味著，在全國(guó)2億農(nóng)民工中，只有不到lO的人有可能享受到“老有所養(yǎng)”的保障。即使這10%，也并不是一個(gè)穩(wěn)定的數(shù)字，一些農(nóng)民工最終選擇了退保。從國(guó)家對(duì)社會(huì)保障的整體投入來(lái)說(shuō),用于城市的社會(huì)保障資金是農(nóng)村的8倍,如果按人均來(lái)算的話(huà),用于每一個(gè)城里人的社會(huì)保障資金可以分配給30個(gè)農(nóng)民。相應(yīng)地,國(guó)家對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)投入較少,主要是以個(gè)人繳費(fèi)為主,集體給予適當(dāng)補(bǔ)貼的方式。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)也相當(dāng)薄弱,于是絕大部分養(yǎng)老金都變成了農(nóng)民自己支付。農(nóng)民本身支付能力有限,則影響了其參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性,加大了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)管理工作的難度。各地農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法基本上都是在民政部頒布的《基本方案》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力。因此各地對(duì)這一政策的建立*撤銷(xiāo)*保險(xiǎn)金的籌集*運(yùn)用以及養(yǎng)老金的發(fā)放都只是按照地方政府部門(mén)，甚至是某些大官的意愿執(zhí)行的，不是農(nóng)民與政府的一種持久性契約，因此具有很大的不穩(wěn)定性。實(shí)際上，我國(guó)政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的態(tài)度也時(shí)常發(fā)生動(dòng)搖，導(dǎo)致了本來(lái)就心存疑慮的農(nóng)民更加不愿投保，這也是缺乏法律保障的結(jié)果。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行低效，農(nóng)民信心下降。由于沒(méi)有法律上的強(qiáng)制性效力，注定了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的低效性?！痘痉桨浮芬?guī)定，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理，主要以購(gòu)買(mǎi)國(guó)家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實(shí)現(xiàn)保值增值”。在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，一方面，由于缺乏合適的投資渠道和人才，有關(guān)部門(mén)一般都采取存入銀行的方式；另一方面，由于銀行利率和債券利息的不斷變化，加上物價(jià)的上漲等因素的影響，造成投保人實(shí)際收益明顯低于按過(guò)去高利率計(jì)算出的養(yǎng)老金，使人們失去對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的信心。（二）我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在問(wèn)題的原因分析 我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)起步晚，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法制不健全，管理體制沒(méi)有完全理順。1992年，民政部發(fā)布《縣級(jí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》，這是第一部關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的部頒規(guī)章，可見(jiàn)整個(gè)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的立法層次很低。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)比城鎮(zhèn)居民，以及城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)晚，在政策立法以及財(cái)政的支持上也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。這就造成了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的緩慢，以及相關(guān)管理事業(yè)的不規(guī)范。到目前為止我國(guó)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)只是依據(jù)民政部門(mén)制定的《基本方案》和國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)民政部門(mén)制定的《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作意見(jiàn)的通知》兩個(gè)不具法律性的文件在運(yùn)行。個(gè)人的繳費(fèi)和集體的配套繳費(fèi)都不具強(qiáng)制性，國(guó)家的補(bǔ)貼也沒(méi)有在具有強(qiáng)制性的相關(guān)法律、法規(guī)中予以確定，這也注定了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的低效性。長(zhǎng)期以來(lái)，家庭養(yǎng)老一直是我國(guó)農(nóng)村最主要的養(yǎng)老形式。隨著老齡化趨勢(shì)加劇，計(jì)劃生育政策的實(shí)施，我國(guó)農(nóng)村目前正處于由以家庭養(yǎng)老為主向以社會(huì)養(yǎng)老為主的格局變化時(shí)期。其間，舊有的制度因?yàn)椴贿m應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要而崩潰，新制度正在生成，許多矛盾和問(wèn)題因而出現(xiàn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌資模式分為現(xiàn)收現(xiàn)付式、完全積累式和部分積累式3種，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行“個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，政府政策扶持”的方針，實(shí)際上采用了完全積累制，政府不承擔(dān)直接財(cái)力支持的責(zé)任。該制度基本上成為完全由農(nóng)民個(gè)人儲(chǔ)蓄的積累制，喪失了社會(huì)保險(xiǎn)的互助共濟(jì)的功能和意義。政府今后應(yīng)該在政策調(diào)整與長(zhǎng)期的財(cái)政支付安排上加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金投入，對(duì)落后的中西部農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。4農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)意識(shí)欠缺我國(guó)的大部分農(nóng)村普遍缺乏養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)，“養(yǎng)兒防老”思想在農(nóng)村仍有不小的市場(chǎng)，這給在農(nóng)村推行社會(huì)保障體系帶來(lái)了一定難度。此外，許多人認(rèn)為，由于我國(guó)農(nóng)村耕地基本實(shí)行的是人口均等承包的制度，依靠土地可以實(shí)現(xiàn)其養(yǎng)老功能。但隨著工業(yè)化和城市化發(fā)展，我國(guó)耕地面積逐年下降，人多地少矛盾非常突出。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施目的的順利實(shí)現(xiàn)必須具備兩個(gè)條件。一是農(nóng)民能持續(xù)穩(wěn)定地繳費(fèi)，二是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能夠開(kāi)展到農(nóng)民老年獲得回報(bào)后，而不是中途解體，這兩個(gè)條件都令人懷疑，因?yàn)檗r(nóng)民不像城市職工有穩(wěn)定的收入來(lái)源，農(nóng)民收入受自然氣候及農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)行情影響較大，因而其繳費(fèi)的穩(wěn)定性沒(méi)有把握。從政府方面看，目前的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不是在法律基礎(chǔ)上建立的，其受行政因素影響較大，往往很不穩(wěn)定。第一，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)要求。隨著聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，生產(chǎn)的專(zhuān)業(yè)化、社會(huì)化、商品化、市場(chǎng)化程度不斷提高。新體制的研究和建立對(duì)于進(jìn)一步解放生產(chǎn)力，調(diào)節(jié)政府與農(nóng)民的關(guān)系，縮小城鄉(xiāng)差別，改善社會(huì)風(fēng)氣，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和精神文明建設(shè)具有重要意義。第二，應(yīng)對(duì)我國(guó)人口老齡化趨勢(shì)的客觀要求。根據(jù)第五次全國(guó)人口普查的數(shù)據(jù)，全國(guó)農(nóng)村65歲以上老年人超過(guò)5930萬(wàn)人，約占全國(guó)全部老年人口總數(shù)的70%。并且中國(guó)農(nóng)村老年人口規(guī)模還繼續(xù)以每年3%的速度遞增，到最近，其規(guī)模已達(dá)到近1億人[3]P13。老年人口絕對(duì)數(shù)目的增加越開(kāi)越成為政府公共政策決策面臨的挑戰(zhàn)。第三，現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度向規(guī)范化和科學(xué)化方向發(fā)展的必然要求。相對(duì)于城市，農(nóng)村社會(huì)保障制度理論研究比較缺乏，導(dǎo)致了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的建設(shè)與實(shí)踐也相對(duì)落后。因此，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的理論研究和實(shí)踐探索，建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度顯得十分必要。（一）從政策和立法上加強(qiáng)制度建設(shè)。制度通過(guò)法律來(lái)規(guī)范，是國(guó)際通行的做法。法律規(guī)范是農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度有序進(jìn)行的前提條件。我們必須要通過(guò)立法的形式來(lái)約束和強(qiáng)制性地執(zhí)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并把相關(guān)的事項(xiàng)通過(guò)法律予以規(guī)定，利用法律和法規(guī)來(lái)保證農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的合理、有效、持續(xù)性地進(jìn)行。堅(jiān)持“公平與效率結(jié)合”的立法原則，在農(nóng)村建立獨(dú)具特色的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度。農(nóng)村獨(dú)生子女以及雙女戶(hù)家庭應(yīng)當(dāng)作為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的首要目標(biāo)，因地制宜發(fā)展強(qiáng)制的、個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶(hù)的、由獨(dú)立非營(yíng)利基金組織管理的、政府最低擔(dān)保的制度。各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，在國(guó)家制定的有關(guān)法律的基礎(chǔ)上，再制定具體的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的順利進(jìn)行提供良好的法制環(huán)境保護(hù)。（二）明確政府責(zé)任政府是社會(huì)保障體系的建設(shè)者和推動(dòng)者,在建立和完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中負(fù)有不可推卸的責(zé)任，合理定位在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展中的責(zé)任,關(guān)系到我國(guó)整個(gè)社會(huì)保障體系建設(shè)的進(jìn)程。為此，政府首先要明確在財(cái)政支持方面的責(zé)任。國(guó)家的財(cái)政支持是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的前提，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的財(cái)政支持力度也是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的必然要求。其次是政府在加強(qiáng)管理和監(jiān)督責(zé)任。這是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資源整合和優(yōu)化配置的重要保障，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的管理長(zhǎng)期存在著體制不合理的問(wèn)題,政府要推進(jìn)城鄉(xiāng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體系的一體化，應(yīng)設(shè)立統(tǒng)一的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu),嚴(yán)格區(qū)分政府在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的行政管理和事務(wù)管理職能。（三）加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的扶持。目前我國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)采取非繳費(fèi)型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的做法是有困難的，但是部分地區(qū)借鑒法國(guó)非工薪人員保險(xiǎn)制度明確個(gè)人繳費(fèi)僅為28，農(nóng)業(yè)工人交14．75，日本國(guó)庫(kù)就支持 6 三分之一的做法還是有條件的，可以逐步推行，或在部分發(fā)達(dá)省份先行實(shí)施。因此，將農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)納入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃中，中央財(cái)政預(yù)算將農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)納入國(guó)民社會(huì)保障預(yù)算，同時(shí)明確各地在財(cái)政支農(nóng)支出中增加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼支