【文章內(nèi)容簡介】 機(jī)構(gòu) 13 個(gè)。其中，市級殯葬管理處 1 個(gè)，縣級殯葬管理所 11 個(gè)，縣級殯葬管理辦公室 1 個(gè)（社旗縣，副科級事業(yè)單位）。（3）發(fā)展階段。全市各級民政部門堅(jiān)持不懈展開殯改宣揚(yáng)教育，充分利用清明節(jié)期間祭祀活動(dòng)比較集中、社會(huì)影響面較大的特點(diǎn)，展開 “文明祭祀、平安清明”的專題宣揚(yáng)。3 年來，全市共召開大小殯改宣揚(yáng)動(dòng)員會(huì)議 45 次，初步構(gòu)成濃厚的殯改輿論氛圍，多數(shù)大眾對推動(dòng)殯改由不理解到理解，從不支持到積極參與，把殯葬改革工作推向高潮。絕大多數(shù)縣市把殯儀服務(wù)設(shè)施建設(shè)作為殯葬管理的主要任務(wù)，想方設(shè)法張羅資金，加大殯儀館等殯葬基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度。至目前，全市共建殯儀館（包括火葬廠）12 個(gè)，經(jīng)營性公墓 15 家，村級公益性公墓1294 個(gè)。2000 年—2003 年，全市各級民政部門把推行火葬、提高火化率做為殯葬管理的重點(diǎn)，不斷加大工作力度，全市火化率不斷提高。2004年—**年艱巨保持，**年以后同全省、全國 1 樣火化率不斷下滑。**年全市共火化遺體 43041 具，火化率 %，比 2000 百分點(diǎn)，同全省火化率持平（2000 年至**年火化情況見附表）。2005 年 6 月，市委、市政府在鄧州市召開全市殯葬管理工作會(huì)議，重點(diǎn)解決村級公益性墓地建設(shè)和以罰款代替火化問題。2006 年，市民政、土地、監(jiān)察、公安等部門對殯葬背規(guī)行動(dòng)進(jìn)行督察，共查處以罰代化案件 169 起，涉案金額 萬元；查處非法村級公益性公墓 3 處；非法土葬 373 起，起尸火化 189 具。市民政、工商、公安、城管、文明辦等部門聯(lián)合對殯葬用品市場進(jìn)行清算整理，共查處背法經(jīng)營殯葬用品案件 49 起，取消制造、銷售棺材的門店 45家，收繳棺木 29 副，沒收棺罩 26 個(gè)、冥幣 100 余扎，收繳冥幣 80余捆；規(guī)范醫(yī)院太平間 2 處。**年以后，部份縣市區(qū)檢察院對鄉(xiāng)鎮(zhèn)殯葬背規(guī)行動(dòng)進(jìn)行了查處，1 定程度上打擊了殯葬背規(guī)行動(dòng)。**年至**年初，根據(jù)主管市長唆使，市政府督查室對工作落后的宛城、臥龍、西峽、淅川 4 縣區(qū)進(jìn)行專題督查，但收效甚微。存在的問題 ?雖然我市的殯葬管理工作獲得了 1 定成績，但還面臨著許多困難和問題，大眾對殯葬管理工作的意見建議還比較多。當(dāng)前，殯葬改革主要有以下幾個(gè)方面的問題：（1）來自大眾層面上的問題。部份大眾對火葬政策不能完全接受。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部份干部大眾對火化政策接受較難，意見多，怨言多，不滿情緒較嚴(yán)重。骨灰裝棺土葬現(xiàn)象比較普遍。在 179 份調(diào)查問卷調(diào)查中，%的調(diào)查對象認(rèn)為存在裝棺土葬的現(xiàn)象，就連新野縣的絕大部份尸體火化后也是裝棺土葬，這既增加了大眾負(fù)擔(dān)，又沒有到達(dá)節(jié)儉耕地的目的，背背了殯葬改革的初衷，也引發(fā)大眾的不滿。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，**年以來，我市裝棺土葬數(shù)達(dá) 31011 人，占火葬總數(shù)的 %。大眾對強(qiáng)迫起尸火化手段不理解。還有 1 些大眾反應(yīng)在強(qiáng)迫起尸進(jìn)程中，執(zhí)法人員工作方法簡單粗魯，侮辱了尸體，傷害了大眾的感情，對當(dāng)前的強(qiáng)迫火葬政策大眾不理解，乃至持反對態(tài)度，造成1 定程度的暴力沖突。大眾采取多種辦法對抗火化政策。大部份大眾在親人亡故后，寧愿多掏錢給基層政府、村委會(huì)后，買個(gè)土葬權(quán)，也不想火化。個(gè)別大眾掏不起錢，則選擇偷埋。?（2）來自基層政府和村（居）委會(huì)層面上的問題。殯葬工作推動(dòng)不力。部份基層政府在推行殯葬工作上，缺少積極性，推推動(dòng)動(dòng)，不推不動(dòng)。1 些基層政府借殯葬管理亂罰款、亂收押金。1 些基層政府、部門和個(gè)人置國家政策法規(guī)于不顧，捉住大眾寧可交錢，也不愿火化的心理，借殯葬管理之名背規(guī)收取罰款、押金、保證金，以代替火化，把殯葬執(zhí)法變成增加創(chuàng)收的手段，既影響了干部形象，又挫傷了廣大大眾的感情。從歷年來農(nóng)民負(fù)擔(dān)檢查和這次調(diào)研情況來看，鎮(zhèn)平、唐河、社旗、鄧州、方城、南召等縣市比較嚴(yán)重。鎮(zhèn)平縣委、縣政府**年下發(fā)文件（鎮(zhèn)文［**］19 號），背規(guī)出臺(tái)殯改罰款規(guī)定。**年，唐河縣古城鄉(xiāng)、畢店鎮(zhèn)、郭灘鎮(zhèn)、龍?zhí)舵?zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)事務(wù)辦公室、縣殯改辦，以土葬自糾保證金、火化保證金、殯葬背法案件處理履行費(fèi)等名義背法向大眾罰款收費(fèi)。1 些基層干部對殯葬改革有畏難情緒。1 些基層干部反應(yīng)，殯葬改革工作不是干好事的，如果手段強(qiáng)硬，容易得罪人，不好面對常常見面的大眾和鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親。（3）來自殯葬主管部門層面上的問題。為了保障殯葬管理機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)和專職干部工資待遇，個(gè)別存在有背規(guī)亂收費(fèi)現(xiàn)象。社旗、方城、唐河、鄧州 4 個(gè)縣市的殯葬管理機(jī)構(gòu)為自收自支事業(yè)單位，部份鄉(xiāng)鎮(zhèn)的殯葬管理機(jī)構(gòu)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘請臨時(shí)人員組成，工作經(jīng)費(fèi)，干部、職工的工資待遇得不到保障。另有 1 些縣市區(qū)殯葬管理機(jī)構(gòu)雖然屬于財(cái)政全供事業(yè)單位，但其編制卻被縣級民政部門占用，使殯葬管理機(jī)構(gòu)著名無實(shí)，沒法正常展開工作，個(gè)別存在有背規(guī)亂收費(fèi)現(xiàn)象。社旗縣設(shè)立自收自支事業(yè)單位殯葬執(zhí)法機(jī)構(gòu) 1個(gè)，編制 20 人，實(shí)有人數(shù) 38 人，配備執(zhí)法車輛 7 臺(tái)，年收取罰款、火化履行費(fèi) 140 余萬元。**年，方城縣民政局殯改執(zhí)法隊(duì)收取背規(guī)土葬案履行費(fèi) 4 萬余元。殯葬配套設(shè)施建設(shè)滯后。大部份地方只強(qiáng)調(diào)火化率的提高，把工作重點(diǎn)放在逼迫大眾實(shí)行火化、查處偷埋案件上，而相干的配套政策和殯葬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯不足。目前，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有計(jì)劃建設(shè)村級公益性公墓和骨灰堂，在新農(nóng)村建設(shè)中，根本就沒有村級公益性墓地建設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)重制約了農(nóng)村地區(qū)殯葬改革的推動(dòng)。殯葬執(zhí)法和殯儀服務(wù)水平不高，逼迫大眾接受服務(wù)等現(xiàn)象在1 些地方時(shí)有產(chǎn)生。1 些地方存在殯葬執(zhí)法不按程序辦事、工作簡單粗魯，有些干脆不管不問，存在行政亂作為、不作為問題；1 些殯儀服務(wù)單位存在服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目透明度不高，服務(wù)水平較低等問題,這些都不利于殯改工作的順利展開。方城縣殯儀館存在強(qiáng)迫銷售骨灰盒等問題。（4）從社會(huì)影響層面上看。推行火葬工作存在嚴(yán)重的不平衡。新野、內(nèi)鄉(xiāng)等縣連續(xù)多年火化率到達(dá)了 95%以上，而全市火化率近幾年卻不斷下滑，**%，**年為 %，**年截止 9 月底為 %。少數(shù)山區(qū)縣火化率更低，個(gè)別縣不推行火化，對周邊縣市區(qū)也產(chǎn)生了負(fù)面效應(yīng)。如西峽縣 2002 年建成殯儀館，但僅火化外地突發(fā)事件亡故人員。淅川縣 2002年建成殯儀館，但僅火化亡故的干部職工。目前，淅川等庫區(qū)移民遷出后仍要進(jìn)行土葬，對遷入地（如社旗、唐河等縣）的殯改工作造成影響。宛城、臥龍兩區(qū)火化率偏低，特別是農(nóng)村人口火化率更低。**年，宛城區(qū)火化農(nóng)村人口 207 具，火化率 %；臥龍區(qū)火化農(nóng)村人口 105 具，火化率僅為 2%。殯葬改革產(chǎn)生新的腐敗源頭和社會(huì)丑陋現(xiàn)象。在 1 些地方，些不法商販趁殯改管理沒有步入正軌、收費(fèi)沒有統(tǒng) 1 標(biāo)準(zhǔn)之際，利用出售高價(jià)墓穴、租用醫(yī)院太平間、販賣骨灰盒、棺材及其它喪葬用品，逐漸構(gòu)成產(chǎn)業(yè)群或產(chǎn)業(yè)鏈，大賺暴利，抬高了老百姓的殯葬消費(fèi)支出。鎮(zhèn)平縣 1 些地方出現(xiàn)專業(yè)埋尸隊(duì)，收取 1 定費(fèi)用后，利用半機(jī)械化工具幫助喪戶半夜偷埋尸體，1 些黨員干部和黑惡權(quán)勢也攙和其中，產(chǎn)生新的腐敗源頭和社會(huì)丑陋現(xiàn)象。公共政策失靈，政府的威望受影響。在調(diào)研中，基層大眾向我們反應(yīng)：推動(dòng)喪葬禮俗改革工作，市委、市政府的文件規(guī)定得夠詳細(xì)，但是沒有真正在管，真正去抓，殯改措施成 1 紙空文。大眾說，政府部門對計(jì)生抓得緊，由于關(guān)系到各級干部的“官帽子”，而殯葬工作與“官帽子”還沒有直接關(guān)系，所以很多時(shí)候政府說話不算數(shù)。生態(tài)環(huán)境遭到 1 定破壞。據(jù)相關(guān)方面提供的數(shù)據(jù)測算，目前，我市每一年土葬超過 40000 人，減去墳?zāi)棺匀幌б蛩兀瓯煌猎嵬淌傻纳降刈钌?1000 畝，有的地方因建墳?zāi)箵p壞了林木、植被，嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境。敗壞社會(huì)風(fēng)氣。大眾相互攀比辦喪事風(fēng)在 1 些農(nóng)村地區(qū)比較嚴(yán)重。1 些地方的大眾為了表明對親人的孝敬，不惜借款大辦籌辦喪事，為此背上沉重的債務(wù)。另外，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在出大殯的對象主要是有錢、有勢、有權(quán)的人，這些人真實(shí)的目的其實(shí)不在于祭奠死者，而在于顯示自己的社會(huì)實(shí)力。由此，助長了攀比、奢糜等不正之風(fēng)。存在問題的緣由分析 ?從以上問題可以看出，目前的殯葬改革工作走到了 1 個(gè) 10 字路口，遇到了史無前例的困難和阻力，這既有來自政策層面的因素，也有傳統(tǒng)文化觀念的影響，還有當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)和民政部門的重視努力程度等緣由。（1）大眾傳統(tǒng)喪葬風(fēng)俗根深蒂固。中國人民長時(shí)間以來受“孝道”文化、厚葬文化和入土為安理念的影響，都想死后落個(gè)囫圇尸首，作為兒女來說是行大孝；有的人信奉“因果報(bào)應(yīng)”、“生死輪回”，有的人信仰“風(fēng)水地氣”、“命理學(xué)說”，選個(gè)適合位置埋葬后，能蔭福后代。由于這些傳統(tǒng)觀念在大眾中廣泛存在，目前又沒法作出科學(xué)公道的、都能接受的解釋，因此，傳統(tǒng)觀念在短時(shí)間內(nèi)不會(huì)很快被破除，人們在感情上對火葬還不愿接受。比如在現(xiàn)實(shí)中，偷埋亂葬 1旦被發(fā)現(xiàn)或舉報(bào)，喪主就會(huì)到處托熟人說情，有的還主動(dòng)提出向殯葬管理部門交 1 定的罰款，以確保亡故尊長不被起尸火化，實(shí)現(xiàn)自己的孝心。（2）有關(guān)法規(guī)缺少可操作性。殯改工作已實(shí)行了幾 10 年，至今我國還沒有 1 部《殯葬法》，目前履行的還是國務(wù)院 1997 年頒布《殯葬管理?xiàng)l例》。殯葬事務(wù)觸及多個(gè)行業(yè)、多個(gè)環(huán)節(jié)，現(xiàn)行法規(guī)缺少明確的規(guī)范界定，對背法行動(dòng)缺少明確的處罰措施和強(qiáng)迫手段。如背法土葬如何履行？個(gè)體和民間從事遺體收殮、殯儀等服務(wù)項(xiàng)目如何規(guī)范？對非法從事遺體冷凍、冷藏的單位和個(gè)人、非法從業(yè)者如何取消等都沒法可依。（3）領(lǐng)導(dǎo)重視不夠。當(dāng)前，各級黨委政府沒有把殯改工作擺上應(yīng)有的位置，缺少對殯改工作應(yīng)有的宣揚(yáng)和支持力度，沒有納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，沒有制定專門的殯改中長時(shí)間工作計(jì)劃。1 方面對展開殯葬改革的必要性和緊急性認(rèn)識(shí)不足，畏懼于傳統(tǒng)的氣力，不敢大張旗鼓地推動(dòng)殯葬改革；另外一方面對殯葬改革的艱巨性和復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不足，只依托民政部門去推動(dòng)殯葬改革，沒有調(diào)動(dòng)相干職能部門的氣力。市政府從**年開始，不再把殯改工作納入對各縣市區(qū)的目標(biāo)考評內(nèi)容。各縣市區(qū)制定的工作計(jì)劃中，基本上沒有殯葬改革的內(nèi)容；土地利用計(jì)劃等專項(xiàng)計(jì)劃也很少觸及殯葬改革的內(nèi)容；城市和集鎮(zhèn)的計(jì)劃藍(lán)圖沒有把殯儀館、公墓區(qū)計(jì)劃進(jìn)去，新農(nóng)村建設(shè)也疏忽了殯葬改革的內(nèi)容；在精神文明建設(shè)中，缺少破除殯葬陋習(xí)、提倡文明新風(fēng)的內(nèi)容。（4）殯葬工作缺少齊抓共管的推動(dòng)力。在我市，殯葬改革工作觸及民政、市政園林、公安、環(huán)保、工商、計(jì)劃、土地、林業(yè)等眾多部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于政出多門，管理職能分散，在工作中各部門難以構(gòu)成協(xié)力，難以構(gòu)成長效機(jī)制。在調(diào)研進(jìn)程中，各地普遍反應(yīng)，殯葬工作和計(jì)劃生育是生死兩大難事。計(jì)劃生育工作各級黨委、政府都高度重視，且其法規(guī)體系、管理體系、服務(wù)體系、監(jiān)督體系都較完備，而殯葬改革工作沒有得到應(yīng)有的重視。特別是個(gè)別部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)對殯葬改革工作缺少工作主動(dòng)性，常常都是“運(yùn)動(dòng)來，1 陣風(fēng)；運(yùn)動(dòng)過，影無蹤；平時(shí)跟蹤，空對空”。（5）各級財(cái)政對殯葬工作資金投入少。縣市對殯葬基礎(chǔ)設(shè)施、裝備投入不足，有的縣民政部門還背著沉重的債務(wù)。新建的方城、淅川、內(nèi)鄉(xiāng)、社旗、桐柏、西峽等 6 個(gè)殯儀館，財(cái)政沒有投入或投入極少；全市有 42 臺(tái)運(yùn)尸車輛，總投資 萬元，財(cái)政撥款僅占 11%；18 臺(tái)火化爐，總投資 萬元，財(cái)政無任何投入，資金主要靠當(dāng)?shù)孛裾块T張羅。新野、鄧州、南召、鎮(zhèn)同等縣市的殯儀館建設(shè)年代久遠(yuǎn)，長時(shí)間缺少維繕，導(dǎo)致建筑用房老化陳腐，破損比較嚴(yán)重，基本處于保持使用狀態(tài)。同時(shí)，由于缺少資金投入，裝備老化不能更新，排放物超標(biāo)，嚴(yán)重污染了殯儀館周邊的人居環(huán)境。（6）缺少社會(huì)支持的大環(huán)境。由于社會(huì)各界對推行殯改工作達(dá)不成共鳴，近幾年的工作阻力愈來愈大。1 是為偷埋土葬說情者愈來愈多；2 是為查出“以罰代化”背規(guī)收費(fèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及民政干部說情的層次愈來愈高，有的縣主要領(lǐng)導(dǎo)也參與說情；3 是這幾年許多港臺(tái)乃至國外華人回鄉(xiāng)尋根、問祖、探親和 1 年 1 度的炎黃祭祖大典、國家法定的清明節(jié)放假，無疑使祭祖上墳文化再度興起，成為 1 種潮流，這些因素都影響了殯葬改革的進(jìn) 1 步展開。（7）推行殯葬改革的任務(wù)艱巨。依照現(xiàn)行的殯葬法規(guī)要求，硬性任務(wù)主要有強(qiáng)迫尸體火化、制止裝棺土葬、遷移或平整背規(guī)墳?zāi)?、制止在公共場所停放遺體和搭設(shè)靈棚等 4 項(xiàng)，其中每項(xiàng)任務(wù)對政府來講都是 1 件大事，都是向千年舊習(xí)挑戰(zhàn)的 1 場社會(huì)變革，是人們意識(shí)形態(tài)的 1 次重大轉(zhuǎn)變，其難度可想而知。這么大的任務(wù)需要全社會(huì)的共同努力，而單靠民政部門在短時(shí)間內(nèi)管好難以實(shí)現(xiàn)。殯葬改革 20多年來，就是只抓了其中 1 項(xiàng)——強(qiáng)迫推行尸體火化政策，其余的都沒有作為重點(diǎn)，基本沒有觸及。（8）殯葬管理內(nèi)部體制和工作運(yùn)行機(jī)制不健全。社旗、方城、唐河、鄧州等縣市未能很好解決殯葬執(zhí)法機(jī)構(gòu)(殯葬管理所)和執(zhí)法人員的編制和經(jīng)費(fèi)問題，這些地方殯葬執(zhí)法機(jī)構(gòu)是自收自支性質(zhì)，客觀要求他們自籌執(zhí)法資金，因此“以罰代化”就成了自籌資金的主要手段，客觀上助推了“以罰代化”現(xiàn)象的滋生。近幾年，隨著各級民政部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門整治的力度不斷加大，1 些民政執(zhí)法負(fù)責(zé)人遭到處理，如內(nèi)鄉(xiāng)殯葬執(zhí)法隊(duì)長被判刑，社旗執(zhí)法隊(duì)長被黨內(nèi)正告。但由于根本性問題得不到解決，殯葬執(zhí)法遭到了嚴(yán)重制約，工作墮入僵局。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)費(fèi)明顯不足，部份鄉(xiāng)鎮(zhèn)便將“以罰代化”作為財(cái)政收入的 1 部份，繳錢后埋的不上報(bào)，不繳錢偷埋的舉報(bào)到民政部門起尸火化。（9）工作無手段，殯葬執(zhí)法難。對違背殯葬管理?xiàng)l例不火化的，民政部門的手段就是起尸火化，但由于工作方法簡單僵硬（如強(qiáng)行掘開墳?zāi)梗鸪鍪w直接澆油燒尸）、態(tài)度粗魯，容易與大眾產(chǎn)生沖突。而執(zhí)法人員常常遭到辱罵、要挾、恐嚇，乃至圍攻和毆打，執(zhí)法人員的人身安全得不到有效保障。下 1 步工作建議與對策 ?殯葬改革是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志之 1，也是保持社會(huì)、經(jīng)濟(jì)延續(xù)發(fā)展的有效措施之 1。在殯葬改革工作中，要堅(jiān)持以人為本，科學(xué)發(fā)展的原則，充分認(rèn)識(shí)殯葬改革面臨的嚴(yán)竣情勢，采取有效措施，把我市殯葬改革逐漸推向深入。推動(dòng)殯葬改革應(yīng)堅(jiān)持的原則：是堅(jiān)持依法推動(dòng)的原則。任何政策都不能與法律相沖突，任何行政行動(dòng)都要法律的授權(quán)也許可。目前實(shí)施的《殯葬管理?xiàng)l例》是國務(wù)院 1997 年出臺(tái)的，可操作性差，與《憲法》第 4 條有 1 定的沖突。新的《殯葬管理?xiàng)l例》正在修訂，修訂后，會(huì)處理目前存在的缺點(diǎn)，增強(qiáng)可操作性和保障性措施，更有益于推動(dòng)工作展開。是堅(jiān)持穩(wěn)步推