【文章內(nèi)容簡介】 器的功能，是處理中央政府和地方政府間關(guān)系、實(shí)現(xiàn)各地財(cái)力均衡和公共服務(wù)均等化、促進(jìn)社會和諧的重要制度安排?，F(xiàn)階段我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付具有三個特征：一是總量持續(xù)增長。1995年中央的各類轉(zhuǎn)移支付額為2530億元，到2005年已增長到11483億元，為1995年的4．5倍。二是結(jié)構(gòu)趨于優(yōu)化。從轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)看，體制性轉(zhuǎn)移支付的比重下降，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付比重上升，整個中央轉(zhuǎn)移支付的格局已由體制性轉(zhuǎn)移支付占絕對優(yōu)勢，調(diào)整為各占三分之一左右，這標(biāo)志著我國的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)向著合理化的方向發(fā)展。三是作用日益凸現(xiàn)。主要表現(xiàn)在：彌補(bǔ)了地方財(cái)力的不足；支持了重大經(jīng)濟(jì)改革；促進(jìn)了地方相對均衡發(fā)展。我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題及原因分析 我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是在 1994 年分稅制的基礎(chǔ)上建立起來的，是一套由稅收返還、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付 3 部分構(gòu)成的、以中央對地方的轉(zhuǎn)移支付為主的且具有中國特色的轉(zhuǎn)移支付制度。近年 來，隨著制度的不斷發(fā)展，轉(zhuǎn)移支付的功能得到進(jìn) 1 步發(fā)揮。但是，由于受到一些因素影響，我國財(cái)政轉(zhuǎn) 移支付制度仍存在一些問題，特別是轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)本身制約了制度的發(fā)展。（1）稅收返還 稅收返還是我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要形式，是地方財(cái)政收入的重要來源。因此，稅收返還的設(shè)計(jì)合理 與否決定了整個制度的合理程度。但是，我國的稅收返還仍以維護(hù)地方既得利益的基數(shù)法進(jìn)行分配，體現(xiàn) 了對收入能力較強(qiáng)地區(qū)的傾斜原則，維護(hù)了較富裕地區(qū)的既得利益，與縮小地區(qū)間差距的主旨背道而馳。并且，稅收返還雖然在名義上是中央財(cái)政收入，但實(shí)際上，地方財(cái)政對這部分資金具有最終決定權(quán)。（2）財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付 財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付是為彌補(bǔ)財(cái)政實(shí)力薄弱地區(qū)的財(cái)力缺口，由中央財(cái)政安排給地方財(cái)政的補(bǔ)助支出。財(cái) 力性轉(zhuǎn)移支付是縮小地區(qū)財(cái)政差距的重要手段，應(yīng)是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要組成部分。盡管 2006 年中央對地 方財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付由 1994 年的 99。38 億元提高到 4731。97 億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的比重由 21。6%提高 到 51。8%，但實(shí)際比重仍然較低。這主要是因?yàn)椋何覈呢?cái)力性轉(zhuǎn)移支付中有相當(dāng) 1 部分具有專項(xiàng)用途，易與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付混淆，也與其本身的均等化作用相悖。（3）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付 專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央財(cái)政為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)而設(shè)立的補(bǔ)助資金，重點(diǎn)用于各 類事關(guān)民生的公共服務(wù)領(lǐng)域。地方財(cái)政需按規(guī)定用途使用資金。2006 年，中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付已由 1994 年的 36137 億元增加到 441158 億元，年均增長 23。2%。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的總量呈上升趨勢并非好事，因?yàn)椋?3種轉(zhuǎn)移支付中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的問題是最多的。首先最突出的問題是其分配方式的不規(guī)范?，F(xiàn)行專項(xiàng) 轉(zhuǎn)移支付分配方法沒有按照因素和公式來計(jì)算撥款額和配套率，而是憑主觀臆斷或地方配套資金的高低來 確定補(bǔ)助地區(qū)和撥款額，直接造成款項(xiàng)的分配過程不透明、項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)、資金投入零星分散，多頭 申請、重復(fù)要錢的狀況時有發(fā)生。其次是資金使用效率低下。除了扶貧款、救災(zāi)款等少數(shù)幾項(xiàng)之外，拖延、截留、挪用、擠占資金的現(xiàn)象非常普遍。筆者認(rèn)為，產(chǎn)生上述問題的最根本原因在于我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律保障和有效的約束、監(jiān)督 機(jī)制。法制化是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的重要基礎(chǔ)，健全的法規(guī)是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度的有力保證。世界上許多 國家普遍以法律形式、甚至通過憲法對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作出明確規(guī)定。相較之下，我國現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的立法層次較低。近期目標(biāo)應(yīng)是逐步規(guī)范地方政府縱向轉(zhuǎn)移支付方式，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)；遠(yuǎn)期目標(biāo)應(yīng)是在分稅財(cái)政體制趨 于完善的情況下，抑制各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。三、完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的若干建議，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付。在我國目前地區(qū)差異較大的情況下，中央轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以實(shí)現(xiàn)財(cái)力均等化為主要目標(biāo)，轉(zhuǎn)移支付也主要是一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移，但體制性轉(zhuǎn)移支付占比較大，完全取消并納入一般性轉(zhuǎn)移支付將不利于改革的順利實(shí)施，建議分兩步調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)。第一步，逐步壓縮稅收返還增量并作為擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的資金來源，同時著力完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度。一是逐步壓縮稅收增量返回。在五年內(nèi)，分逐步減少稅收增量返回直至完全取消。二是擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，除壓縮的稅收返回增量用于一般性轉(zhuǎn)移支付外，應(yīng)確保財(cái)政收入增量用于一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，具體比例可采取三至五年一定的方式。三是規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付分配辦法。應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入差距，以及影響財(cái)政收支的客觀因素，核定各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化收入和標(biāo)準(zhǔn)化支出，以因素法取代基數(shù)法，據(jù)此合理確定對各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，同時公開一般性轉(zhuǎn)移支付的分配辦法、分配因素的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和分配結(jié)果。第二步，在今后一定時期內(nèi)，隨著體制性轉(zhuǎn)移支付比重不斷減少，應(yīng)取消體制性轉(zhuǎn)移支付，全部納入一般性轉(zhuǎn)移支付，按照規(guī)范的因素法分配。對調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付等財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付也應(yīng)逐步取消并納入一般性轉(zhuǎn)移支付。，增強(qiáng)分配的規(guī)范性、公平性和透明度。一是對現(xiàn)有的?？钜J(rèn)真進(jìn)行清理，對情況已經(jīng)發(fā)生變化，名不副實(shí)的?？詈蜔o法體現(xiàn)政策作用的?？顟?yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以清理。清理出的資金原則上應(yīng)用于一般性轉(zhuǎn)移支付。今后設(shè)立新的專款應(yīng)限于中央事權(quán)事項(xiàng)或雖不屬于中央事權(quán)但帶有全局性以及外部溢出效應(yīng)的事項(xiàng)。二是整合重復(fù)交叉的?？铐?xiàng)目。在目前的情況下，要加強(qiáng)各部委之間的聯(lián)系溝通，統(tǒng)籌安排中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，避免各自為政。三是以規(guī)劃為引導(dǎo)，以因素法為主規(guī)范?？罘峙洹Ｋ氖窃鰪?qiáng)?？罘峙涞耐该鞫?，對于采用因素法分配的，應(yīng)公開分配資金至各省所采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對于按項(xiàng)目分配的，應(yīng)公開確定項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)，分配的結(jié)果也應(yīng)向各省公開。一是關(guān)于地方（省級）預(yù)算報(bào)告的編報(bào)問題。鑒于中央對地方的各項(xiàng)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付制度都有明確的規(guī)定和計(jì)算辦法，因此，將財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付全額列入地方預(yù)算是合理的要求，不應(yīng)存在技術(shù)上的問題。關(guān)于中央對地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，確實(shí)存在政策變化和變化的問題，但從實(shí)際看，各個地方得到的中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付每年都在增長，因此，建議可按上年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付基數(shù)列入預(yù)算，以適當(dāng)留有余地。二是關(guān)于地方（省級）決算報(bào)告的編報(bào)問題。應(yīng)該盡快出臺新的制度，明確要求將各類中央轉(zhuǎn)移支付包括中央對口部門下達(dá)的資金全部列入決算，改變各地各行其是、編報(bào)不完整的現(xiàn)狀。三是關(guān)于市、縣級預(yù)決算的編報(bào)問題。要從決算報(bào)告起步，將上級的所有轉(zhuǎn)移支付包括從專戶下達(dá)的資金全部列入市、縣本級的決算報(bào)告；另外，市、縣級的預(yù)算報(bào)告可考慮將財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付先列入預(yù)算，但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付較為復(fù)雜，暫先不列入預(yù)算。，強(qiáng)化激勵約束機(jī)制?？冃гu價(jià)制度應(yīng)體現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金的政策目標(biāo)，以量化指標(biāo)為主。建議從投資性項(xiàng)目的評價(jià)起步，這些項(xiàng)目投資大，對國家和地方的影響大，既有社會效益，又有經(jīng)濟(jì)效益，納入績效評價(jià)的技術(shù)性難度較小。同時，對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的公益類支出也要逐步納入評價(jià)范圍。公益類支出范圍很寬，如養(yǎng)老補(bǔ)助、失業(yè)補(bǔ)助、再就業(yè)補(bǔ)助、環(huán)保、節(jié)能等。這類支出社會效益顯著，經(jīng)濟(jì)效益較差，績效評價(jià)的難度也相對較大。建議選擇某類公益性支出作為績效評價(jià)試點(diǎn)，摸索經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)大。而中央財(cái)政在分配專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金時，應(yīng)結(jié)合上一年對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的績效評價(jià)結(jié)果，對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金支出效益較好的地區(qū)適當(dāng)加大投入力度，對支出效益不高的地區(qū)，要相應(yīng)調(diào)減部分專項(xiàng)資金，以促進(jìn)地方政府加強(qiáng)對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的管理。同時，人大、政府、財(cái)政都應(yīng)采取相應(yīng)的措施加強(qiáng)對中央轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督，