【文章內容簡介】 方式雖然有避免地方政府道德風險和“釣魚”問題的設計意圖，但其中也存在著諸多弊端：一是這種方式使得政策性農業(yè)保險的保費來源陷入中央政府、地方政府和農戶的博弈之中，不利于建立農民對政策性農業(yè)保險的信任機制；二是上級財政資金撥付存在滯后性，例如2008年，全國政策性農業(yè)保險政府財政補貼未到位資金為 ，約占當年保費的十分之一，這不僅影響政策性農業(yè)保險資金的到位率，也會導致政策性農業(yè)保險的基層管理部門和保險公司在制定保險保障水平和保險補償方案時過于保守；三是這種“補貼聯(lián)動”方式將產生不公平現(xiàn)象，使得相對富裕的地區(qū)先一步和過多享受上級政府財政的補貼，而那些糧食主產區(qū)或西部經濟落后地區(qū)。雖然更需要政策性農業(yè)保險，但限于財力可能會導致上級財政補貼的不到位或到位不及時，產生明顯的補貼累退效應。同時，財政狀況良好的地區(qū)，往往農民的收入水平也相應較高，自身抵御農業(yè)風險的能力也相應較強，從而限制了政策性農業(yè)保險保障功能的發(fā)揮效力。[編輯] 加快發(fā)展我國政策性農業(yè)保險的對策建議(一)加快農業(yè)保險立法進程由于農業(yè)保險的政策性屬性，各國在發(fā)展農業(yè)保險時都是立法先行，給予充分的制度保障。如美國的《聯(lián)邦農作物保險法》、日本的《農業(yè)災害補償法》等，都在各自的農業(yè)保險發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的促進和保障作用，但中國農業(yè)保險法始終處于缺位狀態(tài)，這嚴重制約了農業(yè)保險的健康發(fā)展。原本計劃在2007年底出臺的《農業(yè)保險條例》也由于種種原因暫時擱置。筆者建議有關部門應該加快農業(yè)保險立法進程，明確農業(yè)保險的政策性屬性以及在國家農業(yè)保護制度中的主體地位，明確規(guī)定農業(yè)保險的目標、保障范圍、保障水平、組織機構與運行方式、政府的職能作用、經營主體資格、農民的參與方式、保險雙方權利義務、會計核算制度、精算制度、初始資本金籌集數(shù)額和方式、財政補貼標準及計算方法、管理費和保險費分擔原則、異常災害條件下超過總準備金積累、賠款和處理方式、稅收規(guī)定、各有關部門的配合、資金運用等內容，為農業(yè)保險提供法律保障，促進政策性農業(yè)保險的法制化、制度化、規(guī)范化發(fā)展。(二)進一步加大政策扶持力度發(fā)展政策性農業(yè)保險離不開政府扶持，世界上40多個推行政策性農業(yè)保險的國家根據本國實際都相應采取了不同的政策扶持方式。政府加大對農業(yè)保險的支持是世界各國支持保護農業(yè)的普遍做法。也是世貿組織允許各國支持農業(yè)的“綠箱”政策之一。隨著政策性農業(yè)保險試點的逐漸鋪開，政府必須進一步加大對政策性農業(yè)保險的扶持力度，以確保試點工作穩(wěn)步持續(xù)的推進。1，制定稅收優(yōu)惠政策。對農業(yè)保險提供稅收優(yōu)惠是國際普遍的做法，也是我國應予以重視的。目前，如美國、日本、澳大利亞等許多國家對農業(yè)保險免征一切稅收。而我國現(xiàn)行稅制規(guī)定的農業(yè)保險免征營業(yè)稅和印花稅的范圍僅限定在種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)方面。當前我國農業(yè)正處于由傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉變的關鍵時期，我們應充分發(fā)揮農業(yè)保險在服務“三農”中的應有作用，根據產業(yè)結構的調整和農村經濟社會的發(fā)展需要，制訂稅收優(yōu)惠政策，逐步擴大政策性農業(yè)保險的覆蓋范圍。參照國際經驗和我國現(xiàn)行對涉農企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，可以考慮在免征種養(yǎng)兩業(yè)營業(yè)稅和印花稅的同時，進一步實行稅收優(yōu)惠政策。一是免除經營種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險業(yè)務的所得稅，對其他涉農保險的營業(yè)稅和印花稅采取先征繳后按一定比例返還的方式；二是對農業(yè)保險經營主體的盈余，可在一定期間內適當減稅，以利于經營主體增加準備金積累，降低保險費率，提高農民的保費支付能力；三是允許經營主體從經營盈余中扣除一定比例的資金作為保險準備金，并在稅前扣除，以增加經營主體的資金實力。2，進一步完善農業(yè)保險的補貼政策。一是提供經營管理費用補貼和再保險費補貼，以激勵其經營農業(yè)保險，增加農業(yè)保險的供給。這兩項補貼實際上在2006年的《國十條》里已經明確提出，而我們需要做的只是在條件成熟時付諸實踐。二是對參保農民實行的保費補貼方式，建立保費補貼的長效機制。隨著政策性農業(yè)保險的全面鋪開，結合2009年中央一號文件中的要求，中央財政應加大對中西部欠發(fā)達地區(qū)的補貼力度，并通過差異化補貼政策，調動地方政府、保險公司和農戶的積極性，并逐步建立鼓勵和扶持政策性農業(yè)保險保費補貼的長效機制，保證政策性農業(yè)保險的可持續(xù)健康發(fā)展。(三)構建多層次的農業(yè)巨災風險分散機制農業(yè)風險具有高度關聯(lián)性和巨大的不確定性，致使農業(yè)風險損失在空間上很難分散，結合發(fā)達國家經驗來看如果在農險設計上沒有一個完善的農業(yè)巨災風險分散機制，一旦農業(yè)巨災損失發(fā)生，單獨的商業(yè)性保險公司很難獨立承擔與消化。而目前我國政策性農業(yè)保險試點與經營具有較強的區(qū)域性，分散風險的能力更差，2008年初雪災造成的巨大損失和2009年初北方主要冬麥區(qū)的罕見旱災，充分體現(xiàn)出了建立農業(yè)巨災風險分散機制的迫切性。筆者認為我國可通過以下三條途徑建立農業(yè)巨災風險分散機制。1，提高試點地區(qū)政策性農業(yè)保險的覆蓋率。在不斷增加試點地區(qū)的同時，努力提高試點地區(qū)內農戶的參保率。通過農業(yè)保險單位的增加，在直接保險層面上通過大數(shù)法則在更廣空間上實現(xiàn)風險分散。國外實踐證明，單純提高保費補貼并不能有效提高農業(yè)保險的參保率，如果完全實行自愿保險，農業(yè)保險市場的逆向選擇問題就會非常嚴重，不僅不能提高參保率，甚至會出現(xiàn)低參保率與高保費之間的惡性循環(huán)，導致農業(yè)保險市場萎縮。例如美國作為世界上保險業(yè)最發(fā)達的國家，從 1939～1995年的50多年間。在政府大量補貼的情況下，農民投保農業(yè)保險的積極性卻很低，直到1994年美國政府采取有條件的強制措施后，才使農業(yè)保險的參與率提高到80%左右。根據中央一號文件中提出的“探索建立農村信貸與農業(yè)保險相結合的銀?；訖C制”，結合發(fā)達國家實踐經驗，立足于我國農村實情，筆者建議對關系國計民生的種植業(yè)(水稻、玉米、小麥、大豆、棉花等)和養(yǎng)殖業(yè)(豬、牛、羊等)實行適度的強制性保險，可將各種支農優(yōu)惠政策和貸款優(yōu)惠政策與政策性農業(yè)保險結合起來，例如規(guī)定從金融機構獲得貸款的農戶必須參加政策性農業(yè)保險或者參保政策性農業(yè)保險的農戶享受信貸優(yōu)先、利率優(yōu)惠等政策，這樣既能規(guī)避農戶的逆向選擇行為，提高政策性農業(yè)保險的覆蓋面以在更廣闊的空間范圍內充分分散風險，又能降低農戶貸款的違約風險，保證農村信貸更好的發(fā)揮服務“三農”的作用。2，建立農業(yè)保險再保險機制。由于自身經濟條件的限制和農業(yè)保險經營難度大、賠付率高等特點，農業(yè)保險承擔風險責任的能力和賠付能力有限。在此情況下必須通過再保險方式，在更大空間范圍內分散風險、分攤損失。結合發(fā)達國家經驗，建議由中央政府組建政策性的全國農業(yè)再保險公司(也可以由目前的中國再保險公司兼營這部分業(yè)務，事實上目前中再公司部份地承擔了這部分業(yè)務)(見圖1)。其職能主要有兩個：一是通過再保險機制，使農業(yè)風險在全國的范圍內得以最大程度的分散：二是補貼各省、市、區(qū)農業(yè)保險的虧損，這種補貼不同于一般的民政救濟。它是一種差額補貼，專業(yè)性的農業(yè)保險公司、一般的保險互助合作社或其它商業(yè)性保險機構都可以按低于農業(yè)風險的實際費率來承保，當賠付率超過一般賠付率時，由國家再保險公司來補足。這種差額杠桿撬動機制既可以保證農民以可以接受的相對較低的費率參加保險，又可以撬動一般的保險機構以不少于社會市場利潤率的水平來承保農業(yè)風險，充分調動了被保險人、保險人雙方的積極性。3，設立巨災風險基金或巨災風險的融資機制。由于農業(yè)風險具有高度關聯(lián)性，致使農業(yè)風險在時間和空間上難以分散，很容易形成農業(yè)巨災損失。吞噬農業(yè)保險公司的所有準備金和資本金，制約其可持續(xù)發(fā)展。因此需要建立政府主導下的全國范圍內的農業(yè)巨災風險基金，對遭遇巨災損失的農業(yè)保險公司提供一定程度的補償。增強抵抗巨災風險的能力。巨災風險基金的籌集應以國家為主、地方為輔?；I集渠道應主要包括：國家財政撥款；從農險公司無大災年份農業(yè)保險保費節(jié)余滾存中抽出一部分；農險公司的稅收減免部分；從防災、減災和救災專項支出中與農業(yè)保險服務標的相對應的資金里抽取一部分；每年從國家的糧食風險基金中抽取一部分。另外，還可由政策性保險機構在資本市場上發(fā)行巨災風險基金債券，提高巨災風險基金儲備能力，但考慮到目前我國資本市場的現(xiàn)實情況，筆者認為此種方法應慎用。(四)加強政策性農業(yè)保險宣傳教育通過筆者上述的調查問卷可以看出，政策性農業(yè)保險作為一種重要的風險損失的補償方式，在大部分地區(qū)還遠未被農村居民所接受。農民的保險意識非常淺薄，對農業(yè)保險的作用還心存疑惑，農民不信任又不適應交錢讓社會來保護自己。為此應加大宣傳力度，通過農民喜聞樂見的多種渠道和方式，加大農業(yè)保險知識的普及力度，培育農民保險意識，加強農業(yè)人口對保險職能的認識，使其認識到保險是穩(wěn)定生活、恢復生產、保障經濟有效的風險管理手段，進而自覺地參加保險，從而提高政策性農業(yè)保險的參保率和覆蓋面，推動政策性農業(yè)保險穩(wěn)步向前發(fā)展。(五)設立政策性農業(yè)保險監(jiān)管機構目前，我國農業(yè)保險的監(jiān)督管理主要由中國保險監(jiān)督管理委員會來實施，但政策性保險的監(jiān)管與商業(yè)性保險的監(jiān)管在監(jiān)管性質、監(jiān)管內容、監(jiān)管規(guī)則等方面均有很大的差異，尤其是農業(yè)保險業(yè)務管理比商業(yè)保險業(yè)務管理要復雜得多，它不僅在展業(yè)、承保、防災減損、理賠等業(yè)務經營管理層面上復雜，還涉及到農業(yè)、氣象、金融、投資、財政、稅務等若干領域，更主要地體現(xiàn)在其政策性本質所要求的跨部際協(xié)調上。為了避免出現(xiàn)因各自為政、分割管理、資源分散配置而導致高投入、低效率的局面，筆者建議我國有必要借鑒美國、日本等國的經驗，考慮在適當?shù)臅r機，以目前的中國保監(jiān)會政策性農業(yè)保險監(jiān)管部門和人員為基礎，聯(lián)合農業(yè)部、財政部、國家發(fā)改委等有關部委，成立專門的政策性農業(yè)保險監(jiān)管機構，如設立專門的農業(yè)保險管理局或農業(yè)風險管理協(xié)會(見圖1)，以適應政策性農業(yè)保險的快速發(fā)展。農業(yè)保險的管理機構需要履行的職責應該包括：一是根據中央政府和省政府授權，制定和執(zhí)行有關政策性農業(yè)保險的政策；二是組織全國或全省進行農業(yè)風險區(qū)劃分和費率分區(qū)工作；三是研究農業(yè)風險和風險管理，精算費率，設計政策性農業(yè)保險的標準(或示范)條款：四是籌集、管理和使用大災準備基金：五是協(xié)調各地、各個參與農業(yè)保險的主體之間的關系：六是根據中央政府或省政府的授權，代表中央政府或者省政府管理、審核和撥付財政補貼資金。[編輯] 我國農業(yè)保險的立法缺失及成因分析[2](一)我國政策性農業(yè)保險的立法現(xiàn)狀。2002年通過的《中華人民共和國農業(yè)法修正案》46條規(guī)定：國家建立和完善農業(yè)保險制度。鼓勵和扶持農民和農業(yè)生產經營組織建立為農業(yè)生產經營活動服務的互助合作保險組織。2009年10月施行的新《保險法》186條規(guī)定：國家支持發(fā)展為農業(yè)生產服務的保險事業(yè)。農業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。在國家積極推進政策試點的今天，我國至今沒有制定專門的農業(yè)保險法律法規(guī)，農業(yè)保險經營一直無法可依，法律法規(guī)建設的缺位，極大的影響了農業(yè)保險的規(guī)范化、制度化發(fā)展。(二)我國政策性農業(yè)保險立法缺失的原因。對農業(yè)保險政策性質的認識是影響其立法進程的關鍵因素，很多人認為農業(yè)保險和普通商業(yè)保險沒什么不同，有規(guī)范商業(yè)性保險的《保險法》即可，從而否認制定單行的農業(yè)保險法律規(guī)范性文件的意義和價值，事實上這種認識是錯誤的。農業(yè)保險的政策性質是農業(yè)保險從一般商業(yè)保險中分離出來單獨立法的重要根據。法律是法治的基本依據。目前，我國有關“三農”的立法雖然也在逐步完善，但各項法律制度還不太健全。我國有關農業(yè)方面的立法更是嚴重滯后，農業(yè)法律分布不均勻，農業(yè)立法極其薄弱，農業(yè)法律體系還很不完善。在整個“三農”立法滯后的時代背景下，開展農業(yè)保險立法是大勢所趨。許多人認為農業(yè)保險在實踐中還有太多現(xiàn)實問題未解決，現(xiàn)在為其立法尚早，但農業(yè)保險政策扶持的缺失是首先需要解決的問題，如果不以法律的形式及時明確政府的政策扶持，農業(yè)保險將很難得到發(fā)展，在實踐中摸索解決更無從談起。從國外農業(yè)經濟發(fā)展的歷史視角和農業(yè)保險制度變遷考察，農業(yè)保險立法的意義比一般的商業(yè)性保險立法的意義更為深遠。實踐證明，農業(yè)保險立法先行是其發(fā)展的關鍵。通過以上幾方面對我國政策性農業(yè)保險的立法缺失及原因分析，我們不難得出這樣一個結論，即在我們進行立法構建的過程中，必須首先明確農業(yè)保險的政策性屬性及其在國家農業(yè)保護制度中的主體地位，同時還要切實提高農民的農業(yè)保險意識和正確的法制觀念，這樣才能為我們的農業(yè)保險立法奠定初步的基礎。[編輯] 我國政策性農業(yè)保險立法的基本構想[2]農業(yè)保險立法問題研究的核心內容在于對具體法律制度的構建。本文結合我國的現(xiàn)實國情及農業(yè)保險對法律保障的需求，初步設