【文章內(nèi)容簡介】 的《中華人民共和國保險法》中，僅有一處提及到“農(nóng)業(yè)保險”，即第186條規(guī)定“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的保險事業(yè)。農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。而且原本計劃在2007年底出臺的《政策性農(nóng)業(yè)保險條例》也由于種種原因暫時擱置。在國家積極推進政策試點的今天，我國至今沒有制定專門的農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營一直無法可依，法律法規(guī)建設的缺位，極大地影響了農(nóng)業(yè)保險的規(guī)范化、制度化發(fā)展。(五)地方政府對政策性農(nóng)業(yè)保險的財政補貼缺乏長效機制2005年以來。積極推進政策性農(nóng)業(yè)保險試點的各省、市、自治區(qū)，雖然對參保農(nóng)戶的保險費支出給予了一部分財政補貼(有的補貼保險費的50%，有的補貼35%)，但是試點如果全面鋪開以后，財政補貼的壓力必然增加，而中央的財政扶持手段和力度是一個未知數(shù)，沒有任何有關的政策期許和支持承諾最重要的是在沒有建立巨災補償基金和農(nóng)業(yè)保險法定再保險的條件下，真的發(fā)生大災需要巨額賠付時，地方財政的力量有限。使得“保費補得起，但來了大災卻賠不起”。因此，盡管中央要求積極扶植政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，沒有政策上的支持，大多數(shù)地區(qū)不敢貿(mào)然行事，大多是等待觀望。這是農(nóng)業(yè)保險發(fā)展緩慢的又一個重要原因。(六)巨災風險分散體系和農(nóng)業(yè)保險再保險機制的缺失農(nóng)業(yè)生產(chǎn)易受巨災風險事故的襲擊，大面積旱災、水災在我國各地的發(fā)生頻率都很高。例如在19972006年間，旱災對農(nóng)業(yè)的影響占所有災害影響的 54%，因此，農(nóng)業(yè)保險必須建立巨災風險分散機制。對此。加拿大曼尼托巴省的農(nóng)業(yè)保險實例給我國提供了很好的教材，該省從1959年開始舉辦政策性農(nóng)業(yè)保險，在起初的26年里，大部分年份保險費支付賠款后略有結余，但是由于1986和1988兩年大旱，不僅將26年的積累花光而且舉債，這些債務在此后多年才償還完。而2009年初我國北方主要冬麥區(qū)所遭受的罕見的旱災再次暴露了我國巨災風險分散體制的“缺位”。據(jù)有關部門統(tǒng)計，截至2月5日，，重旱4635萬畝、干枯116萬畝，在特大旱災面前，農(nóng)民們并沒享受到政策性農(nóng)業(yè)保險的雨露。在十多個遭受旱災的省(市、區(qū))中，只有安徽省明確將旱災列為政策性農(nóng)業(yè)保險的保險責任。而目前，尚無一個省、市、自治區(qū)、直轄市在試驗之初就著手建立“巨災補償準備金”。同時，部分試驗的省、市、區(qū)也沒有安排再保險。缺乏巨災賠償準備，也無分散風險的其他安排，這樣的農(nóng)業(yè)保險試驗經(jīng)營無疑成了一著“險棋”，等于將風險都集中到了各級地方政府身上，這也是目前地方政府試驗政策性農(nóng)業(yè)保險的隱憂所在。(七)目前政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼方式存在諸多隱患目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險在實際的執(zhí)行過程中，形成了一種“政府財政補貼+保險公司商業(yè)經(jīng)營+農(nóng)戶自愿參保”的制度安排。為使得這一制度安排更好的發(fā)揮效力，有關部門要求，必須在農(nóng)民繳足保費、基層財政補貼到位之后，中央和省級財政的補貼才會隨之落實的一種“補貼聯(lián)動”的補貼方式，這種補貼方式雖然有避免地方政府道德風險和“釣魚”問題的設計意圖，但其中也存在著諸多弊端：一是這種方式使得政策性農(nóng)業(yè)保險的保費來源陷入中央政府、地方政府和農(nóng)戶的博弈之中，不利于建立農(nóng)民對政策性農(nóng)業(yè)保險的信任機制；二是上級財政資金撥付存在滯后性，例如2008年，全國政策性農(nóng)業(yè)保險政府財政補貼未到位資金為 ，約占當年保費的十分之一，這不僅影響政策性農(nóng)業(yè)保險資金的到位率，也會導致政策性農(nóng)業(yè)保險的基層管理部門和保險公司在制定保險保障水平和保險補償方案時過于保守；三是這種“補貼聯(lián)動”方式將產(chǎn)生不公平現(xiàn)象，使得相對富裕的地區(qū)先一步和過多享受上級政府財政的補貼，而那些糧食主產(chǎn)區(qū)或西部經(jīng)濟落后地區(qū)。雖然更需要政策性農(nóng)業(yè)保險，但限于財力可能會導致上級財政補貼的不到位或到位不及時，產(chǎn)生明顯的補貼累退效應。同時，財政狀況良好的地區(qū)，往往農(nóng)民的收入水平也相應較高，自身抵御農(nóng)業(yè)風險的能力也相應較強，從而限制了政策性農(nóng)業(yè)保險保障功能的發(fā)揮效力。[編輯] 加快發(fā)展我國政策性農(nóng)業(yè)保險的對策建議(一)加快農(nóng)業(yè)保險立法進程由于農(nóng)業(yè)保險的政策性屬性，各國在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險時都是立法先行，給予充分的制度保障。如美國的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》、日本的《農(nóng)業(yè)災害補償法》等，都在各自的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的促進和保障作用，但中國農(nóng)業(yè)保險法始終處于缺位狀態(tài)，這嚴重制約了農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展。原本計劃在2007年底出臺的《農(nóng)業(yè)保險條例》也由于種種原因暫時擱置。筆者建議有關部門應該加快農(nóng)業(yè)保險立法進程，明確農(nóng)業(yè)保險的政策性屬性以及在國家農(nóng)業(yè)保護制度中的主體地位，明確規(guī)定農(nóng)業(yè)保險的目標、保障范圍、保障水平、組織機構與運行方式、政府的職能作用、經(jīng)營主體資格、農(nóng)民的參與方式、保險雙方權利義務、會計核算制度、精算制度、初始資本金籌集數(shù)額和方式、財政補貼標準及計算方法、管理費和保險費分擔原則、異常災害條件下超過總準備金積累、賠款和處理方式、稅收規(guī)定、各有關部門的配合、資金運用等內(nèi)容，為農(nóng)業(yè)保險提供法律保障，促進政策性農(nóng)業(yè)保險的法制化、制度化、規(guī)范化發(fā)展。(二)進一步加大政策扶持力度發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險離不開政府扶持，世界上40多個推行政策性農(nóng)業(yè)保險的國家根據(jù)本國實際都相應采取了不同的政策扶持方式。政府加大對農(nóng)業(yè)保險的支持是世界各國支持保護農(nóng)業(yè)的普遍做法。也是世貿(mào)組織允許各國支持農(nóng)業(yè)的“綠箱”政策之一。隨著政策性農(nóng)業(yè)保險試點的逐漸鋪開，政府必須進一步加大對政策性農(nóng)業(yè)保險的扶持力度，以確保試點工作穩(wěn)步持續(xù)的推進。1，制定稅收優(yōu)惠政策。對農(nóng)業(yè)保險提供稅收優(yōu)惠是國際普遍的做法，也是我國應予以重視的。目前，如美國、日本、澳大利亞等許多國家對農(nóng)業(yè)保險免征一切稅收。而我國現(xiàn)行稅制規(guī)定的農(nóng)業(yè)保險免征營業(yè)稅和印花稅的范圍僅限定在種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)方面。當前我國農(nóng)業(yè)正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉變的關鍵時期，我們應充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險在服務“三農(nóng)”中的應有作用，根據(jù)產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整和農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展需要，制訂稅收優(yōu)惠政策，逐步擴大政策性農(nóng)業(yè)保險的覆蓋范圍。參照國際經(jīng)驗和我國現(xiàn)行對涉農(nóng)企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，可以考慮在免征種養(yǎng)兩業(yè)營業(yè)稅和印花稅的同時，進一步實行稅收優(yōu)惠政策。一是免除經(jīng)營種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險業(yè)務的所得稅，對其他涉農(nóng)保險的營業(yè)稅和印花稅采取先征繳后按一定比例返還的方式；二是對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的盈余，可在一定期間內(nèi)適當減稅，以利于經(jīng)營主體增加準備金積累，降低保險費率，提高農(nóng)民的保費支付能力；三是允許經(jīng)營主體從經(jīng)營盈余中扣除一定比例的資金作為保險準備金，并在稅前扣除，以增加經(jīng)營主體的資金實力。2，進一步完善農(nóng)業(yè)保險的補貼政策。一是提供經(jīng)營管理費用補貼和再保險費補貼，以激勵其經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，增加農(nóng)業(yè)保險的供給。這兩項補貼實際上在2006年的《國十條》里已經(jīng)明確提出，而我們需要做的只是在條件成熟時付諸實踐。二是對參保農(nóng)民實行的保費補貼方式，建立保費補貼的長效機制。隨著政策性農(nóng)業(yè)保險的全面鋪開，結合2009年中央一號文件中的要求，中央財政應加大對中西部欠發(fā)達地區(qū)的補貼力度，并通過差異化補貼政策，調(diào)動地方政府、保險公司和農(nóng)戶的積極性，并逐步建立鼓勵和扶持政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼的長效機制，保證政策性農(nóng)業(yè)保險的可持續(xù)健康發(fā)展。(三)構建多層次的農(nóng)業(yè)巨災風險分散機制農(nóng)業(yè)風險具有高度關聯(lián)性和巨大的不確定性，致使農(nóng)業(yè)風險損失在空間上很難分散，結合發(fā)達國家經(jīng)驗來看如果在農(nóng)險設計上沒有一個完善的農(nóng)業(yè)巨災風險分散機制，一旦農(nóng)業(yè)巨災損失發(fā)生，單獨的商業(yè)性保險公司很難獨立承擔與消化。而目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險試點與經(jīng)營具有較強的區(qū)域性，分散風險的能力更差，2008年初雪災造成的巨大損失和2009年初北方主要冬麥區(qū)的罕見旱災，充分體現(xiàn)出了建立農(nóng)業(yè)巨災風險分散機制的迫切性。筆者認為我國可通過以下三條途徑建立農(nóng)業(yè)巨災風險分散機制。1，提高試點地區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險的覆蓋率。在不斷增加試點地區(qū)的同時，努力提高試點地區(qū)內(nèi)農(nóng)戶的參保率。通過農(nóng)業(yè)保險單位的增加，在直接保險層面上通過大數(shù)法則在更廣空間上實現(xiàn)風險分散。國外實踐證明，單純提高保費補貼并不能有效提高農(nóng)業(yè)保險的參保率，如果完全實行自愿保險，農(nóng)業(yè)保險市場的逆向選擇問題就會非常嚴重，不僅不能提高參保率，甚至會出現(xiàn)低參保率與高保費之間的惡性循環(huán)，導致農(nóng)業(yè)保險市場萎縮。例如美國作為世界上保險業(yè)最發(fā)達的國家，從 1939～1995年的50多年間。在政府大量補貼的情況下，農(nóng)民投保農(nóng)業(yè)保險的積極性卻很低，直到1994年美國政府采取有條件的強制措施后，才使農(nóng)業(yè)保險的參與率提高到80%左右。根據(jù)中央一號文件中提出的“探索建立農(nóng)村信貸與農(nóng)業(yè)保險相結合的銀?；訖C制”，結合發(fā)達國家實踐經(jīng)驗，立足于我國農(nóng)村實情，筆者建議對關系國計民生的種植業(yè)(水稻、玉米、小麥、大豆、棉花等)和養(yǎng)殖業(yè)(豬、牛、羊等)實行適度的強制性保險，可將各種支農(nóng)優(yōu)惠政策和貸款優(yōu)惠政策與政策性農(nóng)業(yè)保險結合起來，例如規(guī)定從金融機構獲得貸款的農(nóng)戶必須參加政策性農(nóng)業(yè)保險或者參保政策性農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶享受信貸優(yōu)先、利率優(yōu)惠等政策，這樣既能規(guī)避農(nóng)戶的逆向選擇行為，提高政策性農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面以在更廣闊的空間范圍內(nèi)充分分散風險，又能降低農(nóng)戶貸款的違約風險，保證農(nóng)村信貸更好的發(fā)揮服務“三農(nóng)”的作用。2，建立農(nóng)業(yè)保險再保險機制。由于自身經(jīng)濟條件的限制和農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營難度大、賠付率高等特點，農(nóng)業(yè)保險承擔風險責任的能力和賠付能力有限。在此情況下必須通過再保險方式，在更大空間范圍內(nèi)分散風險、分攤損失。結合發(fā)達國家經(jīng)驗，建議由中央政府組建政策性的全國農(nóng)業(yè)再保險公司(也可以由目前的中國再保險公司兼營這部分業(yè)務，事實上目前中再公司部份地承擔了這部分業(yè)務)(見圖1)。其職能主要有兩個：一是通過再保險機制，使農(nóng)業(yè)風險在全國的范圍內(nèi)得以最大程度的分散：二是補貼各省、市、區(qū)農(nóng)業(yè)保險的虧損，這種補貼不同于一般的民政救濟。它是一種差額補貼，專業(yè)性的農(nóng)業(yè)保險公司、一般的保險互助合作社或其它商業(yè)性保險機構都可以按低于農(nóng)業(yè)風險的實際費率來承保，當賠付率超過一般賠付率時，由國家再保險公司來補足。這種差額杠桿撬動機制既可以保證農(nóng)民以可以接受的相對較低的費率參加保險，又可以撬動一般的保險機構以不少于社會市場利潤率的水平來承保農(nóng)業(yè)風險，充分調(diào)動了被保險人、保險人雙方的積極性。3，設立巨災風險基金或巨災風險的融資機制。由于農(nóng)業(yè)風險具有高度關聯(lián)性，致使農(nóng)業(yè)風險在時間和空間上難以分散，很容易形成農(nóng)業(yè)巨災損失。吞噬農(nóng)業(yè)保險公司的所有準備金和資本金，制約其可持續(xù)發(fā)展。因此需要建立政府主導下的全國范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)巨災風險基金，對遭遇巨災損失的農(nóng)業(yè)保險公司提供一定程度的補償。增強抵抗巨災風險的能力。巨災風險基金的籌集應以國家為主、地方為輔?；I集渠道應主要包括：國家財政撥款；從農(nóng)險公司無大災年份農(nóng)業(yè)保險保費節(jié)余滾存中抽出一部分；農(nóng)險公司的稅收減免部分；從防災、減災和救災專項支出中與農(nóng)業(yè)保險服務標的相對應的資金里抽取一部分；每年從國家的糧食風險基金中抽取一部分。另外，還可由政策性保險機構在資本市場上發(fā)行巨災風險基金債券，提高巨災風險基金儲備能力，但考慮到目前我國資本市場的現(xiàn)實情況，筆者認為此種方法應慎用。(四)加強政策性農(nóng)業(yè)保險宣傳教育通過筆者上述的調(diào)查問卷可以看出，政策性農(nóng)業(yè)保險作為一種重要的風險損失的補償方式，在大部分地區(qū)還遠未被農(nóng)村居民所接受。農(nóng)民的保險意識非常淺薄，對農(nóng)業(yè)保險的作用還心存疑惑，農(nóng)民不信任又不適應交錢讓社會來保護自己。為此應加大宣傳力度，通過農(nóng)民喜聞樂見的多種渠道和方式，加大農(nóng)業(yè)保險知識的普及力度，培育農(nóng)民保險意識，加強農(nóng)業(yè)人口對保險職能的認識，使其認識到保險是穩(wěn)定生活、恢復生產(chǎn)、保障經(jīng)濟有效的風險管理手段，進而自覺地參加保險，從而提高政策性農(nóng)業(yè)保險的參保率和覆蓋面，推動政策性農(nóng)業(yè)保險穩(wěn)步向前發(fā)展。(五)設立政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構目前，我國農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)督管理主要由中國保險監(jiān)督管理委員會來實施，但政策性保險的監(jiān)管與商業(yè)性保險的監(jiān)管在監(jiān)管性質、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管規(guī)則等方面均有很大的差異，尤其是農(nóng)業(yè)保險業(yè)務管理比商業(yè)保險業(yè)務管理要復雜得多，它不僅在展業(yè)、承保、防災減損、理賠等業(yè)務經(jīng)營管理層面上復雜，還涉及到農(nóng)業(yè)、氣象、金融、投資、財政、稅務等若干領域，更主要地體現(xiàn)在其政策性本質所要求的跨部際協(xié)調(diào)上。為了避免出現(xiàn)因各自為政、分割管理、資源分散配置而導致高投入、低效率的局面，筆者建議我國有必要借鑒美國、日本等國的經(jīng)驗，考慮在適當?shù)臅r機，以目前的中國保監(jiān)會政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管部門和人員為基礎，聯(lián)合農(nóng)業(yè)部、財政部、國家發(fā)改委等有關部委，成立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構，如設立專門的農(nóng)業(yè)保險管理局或農(nóng)業(yè)風險管理協(xié)會(見圖1)，以適應政策性農(nóng)業(yè)保險的快速發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險的管理機構需要履行的職責應該包括：一是根據(jù)中央政府和省政府授權，制定和執(zhí)行有關政策性農(nóng)業(yè)保險的政策；二是組織全國或全省進行農(nóng)業(yè)風險區(qū)劃分和費率分區(qū)工作；三是研究農(nóng)業(yè)風險和風險管理，精算費率，設計政策性農(nóng)業(yè)保險的標準(或示范)條款：四是籌集、管理和使用大災準備基金：五是協(xié)調(diào)各地、各個參與農(nóng)業(yè)保險的主體之間的關系：六是根據(jù)中央政府或省政府的授權，代表中央政府或者省政府管理、審核和撥付財政補貼資金。[編輯] 我國農(nóng)業(yè)保險的立法缺失及成因分析[2](一)我國政策性農(nóng)業(yè)保險的立法現(xiàn)狀。2002年通過的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法修正案》46條規(guī)定：國家建立和完善農(nóng)業(yè)保險制度。鼓勵和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動服務的互助合作保險組織。2009年10月施行的新《保險法》186條規(guī)定：國家支持發(fā)