【文章內(nèi)容簡介】 溫雨雪冰凍自然災(zāi)害和“512”四川汶川大地震中，僅能繁母豬保險賠款一項就近1億元，有力地支持了災(zāi)區(qū)重建工作。同時，保險公司發(fā)揮在防災(zāi)防損和風(fēng)險管理方面的專業(yè)優(yōu)勢，大大提升了農(nóng)業(yè)防災(zāi)救災(zāi)的能力。例如，黑龍江陽光相互保險公司自成立以來，先后投入5000多萬元購買相關(guān)設(shè)備及實施防災(zāi)作業(yè)，極大提高了農(nóng)戶在防損救災(zāi)方面的能力。[編輯] 現(xiàn)階段政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中存在的主要問題及原因分析農(nóng)業(yè)保險是處理農(nóng)業(yè)非系統(tǒng)性風(fēng)險的重要財務(wù)安排，是市場經(jīng)濟條件下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的三大支柱(農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村金融和農(nóng)業(yè)保險)之一，是世貿(mào)組織允許各國支持農(nóng)業(yè)的“綠箱”政策之一。自2004年政府在全國范圍內(nèi)積極開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點改革以來，我國政策性農(nóng)業(yè)保險可以說取得了巨大的實質(zhì)性進展。在政府各種利好政策的推動下我國政策性農(nóng)業(yè)保險迎來了黃金發(fā)展機遇期。但隨著試點工作的進一步推進和深入，諸多制約政策性農(nóng)業(yè)保險向前發(fā)展的問題也逐漸顯露出來。(一)對政策性農(nóng)業(yè)保險的認識不夠明確政策性農(nóng)業(yè)保險是指在政府扶持和財政補貼下。對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中因自然災(zāi)害或意外事故造成的經(jīng)濟損失提供經(jīng)濟補償?shù)囊环N保險制度。建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度，是健全國家農(nóng)業(yè)支持保護體系的重要組成部分，對于確保農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的持續(xù)增長和農(nóng)民收入的穩(wěn)定增加具有重大的現(xiàn)實意義。盡管政策性農(nóng)業(yè)保險這幾年在我國取得了一定的進展，但各方對政策性農(nóng)業(yè)保險的認識仍然不夠明確，這表現(xiàn)在兩方面：1，地方政府對于政策性農(nóng)業(yè)保險的政策目標(biāo)和導(dǎo)向不明確。為什么要試驗舉辦政策性農(nóng)業(yè)保險?這種農(nóng)業(yè)政策性保險的政策目標(biāo)和導(dǎo)向是什么?這些都是試點政策性農(nóng)業(yè)保險的各地政府至今仍不統(tǒng)一或存在眾多疑惑的問題。因此有的地方政府把舉辦農(nóng)業(yè)保險當(dāng)作一種“額外負擔(dān)”，把征繳農(nóng)業(yè)保險費看成是一種“濫收費”。加之中央沒有相關(guān)配套政策，地方政府害怕遇到大災(zāi)“吃不完兜著走”。使得地方上的積極性會打折扣，目前這點有限的積極性也很難持久。更有甚者有的地方政府不僅沒有能力給農(nóng)業(yè)保險試驗以補貼，甚至還想從中得到一些好處(例如個別地方政府存在的“釣魚”問題)，這就更難期待農(nóng)業(yè)保險試驗的真正啟動。2，農(nóng)業(yè)保險的政策性經(jīng)營方式不夠明確。迄今為止，我國的農(nóng)業(yè)保險試點一直沒有突破“政策性保險+商業(yè)化經(jīng)營”的框架，“以險養(yǎng)險”加政府補貼的思路一直占據(jù)主導(dǎo)地位。這樣，政策性保險業(yè)務(wù)和商業(yè)性保險業(yè)務(wù)之間沒有明確的核算界限。政府在提供補貼時無法準(zhǔn)確判斷經(jīng)營政策性保險業(yè)務(wù)的商業(yè)保險公司的虧損究竟是來自政策性業(yè)務(wù)，還是商業(yè)性業(yè)務(wù)，難以確定合適的補貼額度，難以科學(xué)評價商業(yè)保險公司經(jīng)營政策性保險的績效，最終可能會影響政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的開展。(二)農(nóng)民收入水平低，保險意識淡薄在政策性農(nóng)業(yè)保險試點地區(qū)逐漸鋪展的進程中，農(nóng)戶對于政策性農(nóng)業(yè)保險有效需求不足的現(xiàn)實仍掣肘農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，主要原因如下。1，政策性農(nóng)業(yè)保險的高成本、高費率與農(nóng)戶家庭低收入之間的矛盾。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身的高風(fēng)險性、空間的分散性、時間的季節(jié)性、定損的復(fù)雜性，造成了農(nóng)業(yè)保險的高成本性，于是決定了農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)正常運營必須以高費率為保障，各國的經(jīng)驗表明，一切險農(nóng)作物的保險費率在215%之間，比之家庭財產(chǎn)、企業(yè)財產(chǎn)的保險費率(1‰左右)高出十幾倍到幾十倍，而我國目前正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)過渡時期，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展處在艱難的爬坡階段，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，生產(chǎn)力水平低。2008年，我國農(nóng)村居民人均純收入僅4454元，不到城鎮(zhèn)居民的三分之一，而且地區(qū)間發(fā)展極不平衡，收入差距很大，農(nóng)民在較低的收入水平并且扣除了購買各項生活生產(chǎn)資料、供養(yǎng)子女上學(xué)等必要開銷之后，其可支配收入微乎其微，所以即便是在現(xiàn)階段政府財政給予50%的保費補貼的前提下，1%%的政策性農(nóng)業(yè)保險費支出也大大超過了其消費能力。2，依賴思想嚴重和保險意識淡薄是制約我國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的重要因素。一方面，由于計劃經(jīng)濟體制的影響，我國長期實行的是發(fā)生自然災(zāi)害損失時由中央財政直接撥款救濟災(zāi)民的制度，養(yǎng)成了農(nóng)民一遇災(zāi)害坐等救濟的依賴心理，缺乏主動防范和規(guī)避風(fēng)險的意識；另一方面，由于宣傳力度不夠，加上農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念的束縛，僥幸思想根深蒂固，保險意識淡薄，缺乏投保積極性，嚴重地制約著政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。對此筆者深有感觸，在歲末年初北方主要冬麥區(qū)遭遇了幾十年不遇的特大旱災(zāi)之后，筆者曾在山東農(nóng)村老家(山東日照，不屬于農(nóng)業(yè)保險試點地區(qū))做過一項問卷調(diào)查，調(diào)查的結(jié)果著實令筆者震驚。筆者抽樣調(diào)查的問卷結(jié)果顯示，有近73%的被調(diào)查農(nóng)戶準(zhǔn)備自己承擔(dān)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險，另有20%的被調(diào)查者對待上述風(fēng)險的態(tài)度是聽天由命；在所抽樣調(diào)查的農(nóng)戶中聽說過農(nóng)業(yè)保險的占85%。知道農(nóng)業(yè)保險是如何運作的只占聽說過的52%，而有意購買農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶為 7%；在有保費補貼的前提下愿意購買農(nóng)業(yè)保險的也僅僅占到所調(diào)查戶數(shù)的18%左右。3，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小、效益低，難以承擔(dān)額外保險成本。在政府大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的今天，上述結(jié)果和反應(yīng)出的問題不得不令人深思：三是我國農(nóng)村實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包體制使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散化經(jīng)營，超小規(guī)模的土地經(jīng)營客觀上弱化了農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)濟保障功能。狹小的經(jīng)營規(guī)模使農(nóng)民產(chǎn)生較低的預(yù)期收益，而且隨著我國市場經(jīng)濟體制在農(nóng)村的不斷深入和發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較收益在不斷的下降，客觀上造成了農(nóng)戶不愿付出現(xiàn)實的保險成本去化解農(nóng)業(yè)經(jīng)營中的風(fēng)險。由于農(nóng)民的保險意識較弱，收入水平低。導(dǎo)致農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的有效需求不足，造成農(nóng)業(yè)保險覆蓋面窄，難以滿足保險經(jīng)營所依賴的大數(shù)法則理論，使得農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營風(fēng)險集中，政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展緩慢。(三)保險公司經(jīng)營管理技術(shù)水平落后農(nóng)業(yè)保險的保險利益有別于一般財產(chǎn)險的保險利益，是一種事先難以準(zhǔn)確確定的預(yù)期利益。農(nóng)業(yè)保險的標(biāo)的大多是活的生物，它們的生長、飼養(yǎng)都離不開人的行為作用，而且農(nóng)業(yè)風(fēng)險大多來源于人類難以駕馭的大自然，如洪災(zāi)、旱災(zāi)、雹災(zāi)、疫災(zāi)等，具有風(fēng)險單位大、區(qū)域性強、發(fā)生頻率高、損失規(guī)模大等特點。因此，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營有其獨特的技術(shù)要求，普通財產(chǎn)保險經(jīng)營技術(shù)難以奏效。而我國目前農(nóng)業(yè)保險的專業(yè)人才匱乏，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營技術(shù)還非常落后。1，農(nóng)業(yè)風(fēng)險監(jiān)測技術(shù)落后。主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)風(fēng)險的識別、衡量、預(yù)測、預(yù)警以及信息統(tǒng)計與管理等方面，遠遠不能滿足我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的需要。例如，由于沒有建立自然災(zāi)害預(yù)報警報系統(tǒng)，致使防災(zāi)防損變得十分被動：由于沒有建立災(zāi)害損失信息的統(tǒng)計分析與管理系統(tǒng)，以致農(nóng)業(yè)保險定價所要求的歷史風(fēng)險損失資料難以滿足。2_農(nóng)業(yè)保險定價技術(shù)落后。農(nóng)業(yè)保險定價要以風(fēng)險區(qū)劃前提、以精算理論為基礎(chǔ)，而由于各種主客觀原因我國農(nóng)業(yè)風(fēng)險區(qū)劃幾近空白，精算技術(shù)甚為薄弱，叉缺乏完備的統(tǒng)計數(shù)據(jù)資料支持，費率的厘定帶有很大程度的主觀性和盲目性，未能準(zhǔn)確反應(yīng)保險標(biāo)的的真實風(fēng)險水平，導(dǎo)致嚴重的逆選擇。3，產(chǎn)品開發(fā)技術(shù)落后。集中表現(xiàn)在產(chǎn)品質(zhì)量低、針對性差，真正根據(jù)農(nóng)民收入水平、風(fēng)險狀況量身定做的產(chǎn)品少之又少，難以滿足農(nóng)民的保障需求。四是定損理賠技術(shù)落后，我國不僅農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失的測定技術(shù)落后，而且沒有制定統(tǒng)一的賠償標(biāo)準(zhǔn)，理賠中出現(xiàn)很大的隨意性，引發(fā)嚴重的道德風(fēng)險。據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)作物保險中道德風(fēng)險給保險公司造成的經(jīng)濟損失占保險賠款的20%以上，牲畜保險中更為嚴重。(四)缺乏完善的法律法規(guī)支持政策性農(nóng)業(yè)保險作為一種農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護制度，它對相關(guān)法律法規(guī)具有很強的依賴性。國內(nèi)外理論與實踐已經(jīng)充分證明，農(nóng)業(yè)保險是準(zhǔn)公共物品，帶有明顯的公益性，它是國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展政策的有機組成部分，法律法規(guī)的制定與完善是政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的前提和保證。而我國對政策性保險業(yè)務(wù)至今尚無一套完整的法律、法規(guī)及相應(yīng)政策予以扶持?！吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)法》對農(nóng)業(yè)保險的規(guī)定是，“農(nóng)業(yè)保險必須志愿加入，任何人不得強制”?，F(xiàn)行的2002年二版《中華人民共和國保險法》，主要是規(guī)范商業(yè)性保險公司的經(jīng)營行為。對農(nóng)業(yè)保險的規(guī)定十分籠統(tǒng)，其中只有第155條規(guī)定：“國家支持為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。在剛剛修訂將于2009年10月1日起實行的《中華人民共和國保險法》中，僅有一處提及到“農(nóng)業(yè)保險”，即第186條規(guī)定“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)。農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。而且原本計劃在2007年底出臺的《政策性農(nóng)業(yè)保險條例》也由于種種原因暫時擱置。在國家積極推進政策試點的今天，我國至今沒有制定專門的農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營一直無法可依，法律法規(guī)建設(shè)的缺位，極大地影響了農(nóng)業(yè)保險的規(guī)范化、制度化發(fā)展。(五)地方政府對政策性農(nóng)業(yè)保險的財政補貼缺乏長效機制2005年以來。積極推進政策性農(nóng)業(yè)保險試點的各省、市、自治區(qū)，雖然對參保農(nóng)戶的保險費支出給予了一部分財政補貼(有的補貼保險費的50%，有的補貼35%)，但是試點如果全面鋪開以后，財政補貼的壓力必然增加，而中央的財政扶持手段和力度是一個未知數(shù)，沒有任何有關(guān)的政策期許和支持承諾最重要的是在沒有建立巨災(zāi)補償基金和農(nóng)業(yè)保險法定再保險的條件下，真的發(fā)生大災(zāi)需要巨額賠付時，地方財政的力量有限。使得“保費補得起，但來了大災(zāi)卻賠不起”。因此，盡管