【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 以就特定行政執(zhí)法領(lǐng)域的行政自由裁量權(quán)設(shè)定公正的程序。立法可以根據(jù)法律目的和行政自由裁量權(quán)所要實(shí)現(xiàn)的效果，規(guī)定一個(gè)與之相適應(yīng)的、合理的程序，以行為程序來(lái)規(guī)范行政自由裁量行為?！缎姓C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》于2004年1月1日開(kāi)始實(shí)施。這是一部完整的、統(tǒng)一的行政機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定。這一規(guī)定是行政執(zhí)法程序規(guī)范化建設(shè)的重大舉措，將與行政機(jī)關(guān)辦理刑事案件和行政復(fù)議案件程序規(guī)定一起構(gòu)成完整的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案程序體系,使行政機(jī)關(guān)在行政處罰過(guò)程中有一個(gè)統(tǒng)一的行為規(guī)范。由于我國(guó)還沒(méi)有制定出統(tǒng)一的《行政程序法》,這使得我國(guó)的行政程序不統(tǒng)一,很多重要的執(zhí)法領(lǐng)域尚缺乏程序規(guī)范,使得行政行為人根本不重視行政程序。這樣無(wú)疑表明少了一項(xiàng)重要措施對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行控制。因此,制定一部完整的《行政程序法》 10 已經(jīng)成為時(shí)代的需要,成為當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。4．加強(qiáng)司法控制自由裁量權(quán)的授予不是允許行政機(jī)關(guān)及其工作人員把它作為獨(dú)斷專橫的庇護(hù)傘，因此應(yīng)對(duì)其實(shí)行有效的控制。正如詹姆士〃密爾在《政府論文集》中所說(shuō)的：“凡主張授予政權(quán)的一切理由亦即主張?jiān)O(shè)立保障以防止①濫用政權(quán)的理由?！睂?duì)于行政自由裁量行為的審查標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)存在兩種不同觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為以合理性原則為標(biāo)準(zhǔn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為以合法性原則為標(biāo)準(zhǔn)。合理原則觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，行政自由裁量行為是行政機(jī)關(guān)的一種選擇性行為，不會(huì)發(fā)生違法的問(wèn)題，只存在當(dāng)與不當(dāng)?shù)膯?wèn)題，由此必須依合理性原則為標(biāo)準(zhǔn)審查該類行為。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)為把所有的行政自由裁量行為視為行政不當(dāng)行為，從而主張對(duì)該類行為以合理性原則為審查標(biāo)準(zhǔn)是不恰當(dāng)?shù)?。?shí)際上行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)的行為已經(jīng)不再是一個(gè)行政不當(dāng)?shù)男袨榱耍D(zhuǎn)化為了違法的行政行為。對(duì)于一般的行政不當(dāng)行為，在我國(guó)法院是無(wú)權(quán)審查的。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！边@個(gè)規(guī)定也就決定了在我國(guó)司法審查的標(biāo)準(zhǔn)是合法性審查。對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的任何不違法、僅存在合理性問(wèn)題的行政行為，人民法院不享有司法審查權(quán)。從審查原則來(lái)看，在我國(guó)對(duì)行政自由裁量權(quán)的司法控制應(yīng)堅(jiān)持合法性審查為原則。對(duì)于行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為，法院沒(méi)有司法審查權(quán)。法院之所以可以審查行政機(jī)關(guān)的行政自由裁量行為，就是因?yàn)樵撔袨槭チ俗杂刹昧啃袨楸旧淼男再|(zhì)而轉(zhuǎn)化成為違法行為。這看起來(lái)好像矛盾，其實(shí)并不矛盾。正如美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第701節(jié)和第706節(jié)的規(guī)定一樣，行政自由裁量行為被排除在司法審查之外，而法院又有權(quán)取消專橫、反復(fù)無(wú)常、濫用自由裁量權(quán)的或其他的不符合法律的行為。由此可見(jiàn)，法院對(duì)自由裁量行為司法審查的界限就在于該行為是否違法。也就是說(shuō)，只有對(duì)于違法的自由裁量行為，法院才有監(jiān)督的權(quán)力，對(duì)于不當(dāng)?shù)淖杂刹昧啃袨?，法院則不具有監(jiān)督的權(quán)力。當(dāng)然這里所提的自由裁量的違法，不但包括對(duì)具體法律規(guī)定的違反,也包括對(duì)法的原則和法的精神，公平、正義觀念的違反。5．提高執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)① 龔祥瑞．比較憲法與行政法［M］．北京：法律出版社，1985。隨著行政法制的不斷完善，行政人員的行政執(zhí)法水平也有了很大的進(jìn)步，但時(shí)代的要求相比還存在著一定距離。因此，加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),提高執(zhí)法水平，是當(dāng)前比較艱巨的一項(xiàng)任務(wù)。行政執(zhí)法人員要樹(shù)立正確的人生觀和世界觀，高舉鄧小平理論偉大旗臶，全面貫徹“三個(gè)代表”重要思想,進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)道德教育，提高執(zhí)法人員自身修養(yǎng)素質(zhì)。要提高執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)可以從以下幾個(gè)方面入手：首先，采取公平人才竟?fàn)帣C(jī)制，嚴(yán)格按公務(wù)員條件錄用執(zhí)法人員。把那些有文化、思想好、才德兼?zhèn)涞男滦蜕鐣?huì)主義現(xiàn)代管理人才納入執(zhí)法隊(duì)伍。對(duì)于政治素質(zhì)低、業(yè)務(wù)水平差，確實(shí)不適合執(zhí)法工作的人員應(yīng)堅(jiān)決調(diào)離或下崗，對(duì)以不正當(dāng)途徑進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍的不符合條件人員堅(jiān)決清除。把住進(jìn)口，打開(kāi)出口，保證行政執(zhí)法隊(duì)伍的高質(zhì)高能。其次，加強(qiáng)執(zhí)法崗位培訓(xùn)。對(duì)在崗的行政執(zhí)法人員進(jìn)行有計(jì)劃的培訓(xùn)。通過(guò)學(xué)習(xí)法律知識(shí)、管理知識(shí)、專業(yè)知識(shí)及執(zhí)法技術(shù)，使執(zhí)法人員素質(zhì)得到全面提升，使之在行使自由裁量權(quán)時(shí)能夠正確選擇行為程序，準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)要件，適當(dāng)掌握?qǐng)?zhí)法幅度，熟練依據(jù)法律法規(guī)作出公正、合理的行政行為，保證行政執(zhí)法的高質(zhì)量。最后，進(jìn)一步完善以行政執(zhí)法巡查、責(zé)任追究、檢查監(jiān)督、行政人員考核、獎(jiǎng)懲辦法為主要內(nèi)容的行政監(jiān)察制度，嚴(yán)肅紀(jì)律，強(qiáng)化監(jiān)督，認(rèn)真做好行政復(fù)議、訴訟等事宜，建立起行政部門的內(nèi)部管理機(jī)制，更新原有不配套的管理模式，建立一支廉潔、文明、高效、政府滿意、群眾歡迎的新世紀(jì)行政執(zhí)法隊(duì)伍。第三篇：行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)及其限制郭學(xué)鴻：行政執(zhí)法中的裁量權(quán)及其規(guī)制行政執(zhí)法中的裁量權(quán)及其規(guī)制[摘要] 行政執(zhí)法是行政權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要途徑，在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法過(guò)程中，自由裁量的行政執(zhí)法情形遠(yuǎn)比羈束裁量的行政執(zhí)法要多。大量行政執(zhí)法裁量權(quán)的存在，使公權(quán)力的運(yùn)行，有了尋租的空間，目前，行政執(zhí)法中濫用裁量權(quán)的現(xiàn)象仍比較多，在建設(shè)法治社會(huì)的道路上，尋求有效制約行政執(zhí)法材料權(quán)的方法，依舊任重而道遠(yuǎn)。[關(guān)鍵詞] 行政執(zhí)法，行政執(zhí)法裁量權(quán)，規(guī)制監(jiān)督，聽(tīng)證制度，行政裁量基準(zhǔn)制度一、行政執(zhí)法與行政執(zhí)法裁量權(quán)概述（一）行政執(zhí)法行政執(zhí)法的概念，在理論界和法律實(shí)物界存在著爭(zhēng)議。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，行政執(zhí)法，從廣義的角度理解，是相對(duì)于立法、司法而言的，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)法律的執(zhí)行和實(shí)施，包括整個(gè)行政行為；1而狹義的行政執(zhí)法，僅指行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政處理行為，是相對(duì)于行政立法(如行政機(jī)關(guān)制定行政機(jī)關(guān)法規(guī)和規(guī)章的行為)、行政司法(如行政機(jī)關(guān)裁決爭(zhēng)議和糾紛的行為)而言的，不包括行政立法和行政司法。2 在特定的場(chǎng)合，最狹義的行政執(zhí)法，甚至僅指行政監(jiān)察檢查和行政處罰行為，不包括行政審批、許可、行政征收、行政給付等其他行政處理行為。3本文所說(shuō)“行政執(zhí)法”，采用的是狹義的概念。行政執(zhí)法內(nèi)容繁雜、形式多樣，可以按照不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行各種分類。按照行政執(zhí)法受到法律規(guī)范拘束程度的不同，分為羈束裁量的行政執(zhí)法與自由裁量的行政執(zhí)法。嚴(yán)格按照法律、法規(guī)明確而具體的規(guī)定執(zhí)行的，稱為羈束裁量的行政執(zhí)法；法律、法規(guī)雖有規(guī)定，但在其范圍、方式、種類、數(shù)量等方面又允許有一定的選擇余地或一定的選擇幅度的，稱為自由裁量的行政執(zhí)法。目前我國(guó)的行政法律規(guī)范中，適用自由裁量的行政執(zhí)法的情形遠(yuǎn)比適用羈束裁量的行政執(zhí)法的比例大。（二）行政執(zhí)法中的行政裁量權(quán)張志誠(chéng)主編:《行政執(zhí)法與行政訴訟》，新華出版社1990年版，第50頁(yè)。許崇德等主編:《新中國(guó)行政法學(xué)研究綜述》，法律出版社1991年版，第293頁(yè) 3 姜明安主編:t《行政執(zhí)法研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第7頁(yè)。郭學(xué)鴻：行政執(zhí)法中的裁量權(quán)及其規(guī)制行政裁量權(quán)國(guó)內(nèi)對(duì)于“行政自由裁量權(quán)”與“行政裁量權(quán)”在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)曾不加區(qū)分，并廣泛采用“行政自由裁量權(quán)”的概念。楊建順教授指出，把“行政裁量權(quán)”混同于“行政自由裁量權(quán)”，不僅法理上行不通，而且不利于消除行政濫權(quán)和侵權(quán)，主張應(yīng)以“行政裁量”取代“行政自由裁量”。本文認(rèn)同這一觀點(diǎn)。行政裁量權(quán)，德國(guó)學(xué)者FFMayer在其1862年出版的《行政法之原則》一書中最早進(jìn)行了闡述他“從裁量與法律的關(guān)系出發(fā)，將行政裁量分為兩種，即純行政裁量與法律適用裁量”。1目前學(xué)界存在廣義和狹義兩種區(qū)分。德國(guó)行政法學(xué)界基本秉承嚴(yán)謹(jǐn)學(xué)風(fēng)，大多倡導(dǎo)狹義行政裁量權(quán)觀點(diǎn)，認(rèn)為行政裁量?jī)H限于法律效果上，不允許行政主體在法律要件方面享有裁量權(quán)。為此，德國(guó)學(xué)者將不確定法律概念(Unbestimmter Rechtsbegriff)與裁量(ErmessenderVerwaltungsakt)截然分開(kāi)。而廣義的行政裁量權(quán)大多存在于英美學(xué)者的定義中，認(rèn)為行政裁量是廣泛存在于行政過(guò)程之中的，如美國(guó)的戴維斯教授()認(rèn)為，行政決定的做出過(guò)程涉及發(fā)現(xiàn)與認(rèn)定事實(shí)、適用法律和做出相應(yīng)的決定三個(gè)要素，這三個(gè)要素中都存在著都存在著裁量的因素，行政裁量權(quán)即“在可作為、也可不作為之間做出選擇的權(quán)力”，“只要對(duì)公共權(quán)力的有效限制不足以排除權(quán)力行使者進(jìn)行判斷和自由做出選擇的可能性，就存在著行政裁量權(quán)?！表f德和福賽：“是作為還是不作為以及怎樣作為的權(quán)力”。2與狹義的行政裁量相比較，雖然也區(qū)分了要件裁量和效果裁量，但認(rèn)為兩方面均存在裁量，在行政執(zhí)法過(guò)程中裁量權(quán)貫穿于始終。國(guó)內(nèi)學(xué)者大多主張廣義的定義，如羅豪才在《行政法學(xué)》一書中將其定義為：“（行政）裁量權(quán)是指在法律規(guī)定的條件下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)其合理的判斷，決定3作為或者不作為，以及如何作為的權(quán)力?！?王名揚(yáng)在《美國(guó)行政法》中指出：“自由裁量是指行政機(jī)關(guān)對(duì)于做出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取的行動(dòng)方針中進(jìn)行選擇，根據(jù)行政機(jī)關(guān)的判斷采取某種行動(dòng)，或不采取行動(dòng)，行政機(jī)關(guān)自由選擇的范圍不限于決定的內(nèi)容，也可能是執(zhí)行任務(wù)的方法、事件、地點(diǎn)或側(cè)重面，包括不采取行動(dòng)的決定在內(nèi)?！?—一種功能主義的立場(chǎng)[M].北京：法律出版社，2008：[M].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2005: [M].北京：北京大學(xué)出版社，1996： [M].北京：中國(guó)法制出版社，1996：：行政執(zhí)法中的裁量權(quán)及其規(guī)制行政執(zhí)法裁量權(quán)，結(jié)合前文所述行政執(zhí)法和行政裁量權(quán)的概念來(lái)理解行政執(zhí)法裁量權(quán)，可以簡(jiǎn)單概括為，行政機(jī)關(guān)在具體的能夠引起行政主體與行政先對(duì)人之間權(quán)利義務(wù)變化的行政處理行為中，存在于法律要件判定和效果判斷上，不超出法律法規(guī)范圍的裁量權(quán)。這種裁量，包括作為、不作為以及怎樣作為三種形式。行政執(zhí)法裁量權(quán)具有行政執(zhí)法性、法治性、裁量性這三個(gè)核心特征。其實(shí)質(zhì)是意思表示。意思表示，在私法領(lǐng)域當(dāng)中，是法律行為的核心要素和實(shí)質(zhì)，即“行為人欲引起一定法律關(guān)系變化內(nèi)心效果意思”。借鑒私法意思表示的相關(guān)原理，行政裁量實(shí)際上就是以直接發(fā)生行政法律效果為目的所為的表示行為，其實(shí)質(zhì)就是一種意思表示。因此，建立在不同意思表示基礎(chǔ)之上的法律行為所導(dǎo)致的法律關(guān)系設(shè)立、變更、終止的效果也會(huì)大相徑庭。當(dāng)然，行政執(zhí)法活動(dòng)是公權(quán)力直接影響私權(quán)利的一種表現(xiàn)，它不可能像私權(quán)利行為那樣自由化，強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法裁量權(quán)的意思自治本質(zhì)，絕對(duì)不能忽略它的法定性。在行政執(zhí)法過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)基于依法行政原則，其意思由法律所賦予。而對(duì)于行政法律關(guān)系的客體和權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)的意思表示僅能在法定范圍內(nèi)裁量選擇。在裁量的范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)的裁量選擇也并非絕對(duì)的自由，集中體現(xiàn)為行政法的合理性原則或比例原則。⑴首先，行政執(zhí)法裁量權(quán)的行使要遵循合法性原則。行政合法原則也稱依法行政原則、合法行政原則，是指行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力、管理行政事務(wù)，必須依法進(jìn)行。1合法性原則貫穿于行政執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)于行政裁量權(quán)行使，具體有三大要求：執(zhí)法主體法定、裁量依據(jù)法定、裁量幅度符合法律規(guī)定的范圍。哈耶克說(shuō)“法治意味著，政府除非實(shí)施眾所周知的規(guī)則，否則不得對(duì)個(gè)人實(shí)施強(qiáng)制?！币婪ㄐ惺剐姓?zhí)法裁量權(quán)，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的題中之義。⑵其次，行政執(zhí)法裁量權(quán)的行使要遵循合理性原則。行政合理性原則或比例原則，是行政執(zhí)法裁量權(quán)行使的核心?？傮w來(lái)說(shuō)，比例原則要求行政主體行使行政裁量權(quán)時(shí)應(yīng)平衡和兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，如果裁量權(quán)的實(shí)現(xiàn)可能對(duì)相對(duì)人造成不利影響，則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)，二者應(yīng)該有適當(dāng)?shù)谋壤?。?guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中明確規(guī)定：“行使自由裁量權(quán)應(yīng)該符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所 1 （第三版）.中國(guó)政法大學(xué)出版社，2007：：行政執(zhí)法中的裁量權(quán)及其規(guī)制采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采取損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。”此外，目前學(xué)界還主張行政執(zhí)法裁量權(quán)的行使還應(yīng)該遵循符合法律目的原則、遵從先例原則、正常人理性原則等。文認(rèn)為，實(shí)踐中行政執(zhí)法大多要求及時(shí)效率地處理，在進(jìn)行裁量時(shí)可能會(huì)因?yàn)閳?zhí)法主體的素質(zhì)差別導(dǎo)致法益實(shí)現(xiàn)距離理想狀態(tài)甚遠(yuǎn)，在實(shí)然法與應(yīng)然法的溝塹之間，應(yīng)當(dāng)以上述兩種原則為基石，兼采其他如遵從先例等原則。二、行政執(zhí)法裁量權(quán)現(xiàn)狀及原因分析（一）行政執(zhí)法裁量權(quán)現(xiàn)狀由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，行政管理的種類不斷增多，社會(huì)生活日趨復(fù)雜，政府職能日趨擴(kuò)大，行政執(zhí)法裁量的范圍已拓展到社會(huì)生活的方方面面。在大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，對(duì)政府的職能提出了新的要求?！靶姓?quán)的目的也不再局限于對(duì)社會(huì)的管理控制，而要主動(dòng)為公眾謀福利，對(duì)公民的關(guān)懷從搖籃到墳?zāi)?，由最好政府最少管理進(jìn)行到最好政府最多服務(wù)?！?國(guó)家積極促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，努力構(gòu)建服務(wù)型政府。對(duì)社會(huì)、公眾服務(wù)事項(xiàng)的增加、服務(wù)方式的多樣化，都必然引起行政權(quán)力的擴(kuò)張，而行政權(quán)力的擴(kuò)張又必然導(dǎo)致行政執(zhí)法裁量權(quán)的膨脹。從實(shí)證的角度來(lái)看，目前行政執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)狀有下列表現(xiàn)： ，滲透于行政執(zhí)法全過(guò)程。行政執(zhí)法整個(gè)過(guò)程，從事實(shí)認(rèn)定到依法作出決定，均有大量裁量的空間。如《行政處罰法》第42條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽(tīng)證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。作為聽(tīng)證程序啟動(dòng)的構(gòu)成要件，這里的“數(shù)額較大”就沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，留給行政機(jī)關(guān)裁量。《食品安全法》第77條規(guī)定，縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門履行各自食品安全監(jiān)督管理職責(zé)，有權(quán)決定采取下列措施：進(jìn)入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查；對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品進(jìn)行抽樣檢查；查封、扣押有關(guān)物品；查封違法從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的場(chǎng)所等。從該規(guī)定可以看出，行政機(jī)關(guān)不僅可以裁量是否做出相應(yīng)措施，還允許在 1 [J].現(xiàn)代法學(xué)，1999（1）.郭學(xué)鴻：行政執(zhí)法中的裁量權(quán)及其規(guī)制諸多嚴(yán)厲程度不同的措施中擇取或并用。類似的裁量規(guī)則大量存在，指導(dǎo)著行政執(zhí)法的整個(gè)流程。，國(guó)家和政府通過(guò)對(duì)規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的探索和實(shí)踐，積累了經(jīng)驗(yàn)。但行政執(zhí)法部門和執(zhí)法人員濫用執(zhí)法裁量權(quán)的問(wèn)題仍然比較突出。在規(guī)范行政裁量權(quán)過(guò)程中我國(guó)政府進(jìn)行了廣泛的研究與探討。在推進(jìn)市縣行政機(jī)關(guān)依法行政的工作中，地方(省級(jí))人民政府通過(guò)規(guī)范性文件規(guī)范行政執(zhí)法裁量權(quán)，提出了具體規(guī)范的措施。在國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》后，我國(guó)出現(xiàn)了大量制定裁量基準(zhǔn)的現(xiàn)象，可以看到我國(guó)政府的依法行政已向縱深發(fā)展，深刻認(rèn)識(shí)到行政執(zhí)法中的難點(diǎn)所在。特別是行政處罰時(shí)，存在著任意裁量，濫用裁量權(quán)的行為造成執(zhí)法不公等問(wèn)題，我國(guó)地方人民政府和各職能部門通過(guò)規(guī)范性文件規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，建立規(guī)范行