【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 組成人員中專職委員的比例有了進(jìn)一步的提高，促進(jìn)了人大工作的發(fā)展。但是，在組織機(jī)構(gòu)人員的構(gòu)成方面仍然存在著不少問(wèn)題，有的還比較突出。一是代表和委員的知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理。代表和委員中法律、經(jīng)濟(jì)等方面的專業(yè)人員比較少，在行使立法、監(jiān)督等職權(quán)過(guò)程中，難以提出有質(zhì)量的意見(jiàn)和建議。二是常委會(huì)組成人員的平均年齡偏高。大部分人大常委會(huì)組成人員是從黨政系統(tǒng)轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)的老同志，中青年委員很少，形不成比較合理的年齡梯次結(jié)構(gòu)。老同志經(jīng)驗(yàn)豐富，有能力，但年齡偏大，工作精力有限，影響人大工作的效率，不利于保持人大工作的連續(xù)性。三是專職委員的比例較低。近幾屆來(lái)，常委會(huì)專職委員的比例有所提高，但一般都不足一半，不能滿足常委會(huì)工作的發(fā)展需要。四代表的數(shù)量偏多。我國(guó)各級(jí)人大代表有300多萬(wàn)人，具有廣泛的代表性，但代表數(shù)量過(guò)多，不便于經(jīng)常開(kāi)展活動(dòng)，活動(dòng)的質(zhì)量與效率也受到很大影響。五是領(lǐng)導(dǎo)干部代表過(guò)多。擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的代表由于工作繁忙，很難保證參加代表活動(dòng)的時(shí)間，影響代表職責(zé)的履行和代表作用的發(fā)揮。由于有些代表既是執(zhí)行機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，又是權(quán)力機(jī)關(guān)的成員，其雙重身份帶來(lái)了監(jiān)督工作中的矛盾。六是人大機(jī)關(guān)干部編制偏少。在新形勢(shì)下，人大工作任務(wù)越來(lái)越繁重，但人大機(jī)關(guān)干部編制少，工作人員力量不足，這已經(jīng)在很大程度上制約了人大工作的開(kāi)展。（三）組織制度創(chuàng)新不足，組織機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的權(quán)威 人大各個(gè)層次的組織機(jī)構(gòu)都是依據(jù)憲法、法律的有關(guān)規(guī)定設(shè)置的，具有法定的職權(quán)與權(quán)威。從法律上和理論上說(shuō)，人民代表大會(huì)及其常委會(huì)分別是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，在本級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)系統(tǒng)中居于最上的位置，其他國(guó)家機(jī)關(guān)都要受權(quán)力機(jī)關(guān)的支配、監(jiān)督與制約。但是，在實(shí)際操作中，由于國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)掌握和使用著具體、直接的權(quán)力，因而容易造成執(zhí)行權(quán)超越于權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)和決定權(quán)之上，或變成游離于立法權(quán)和決定權(quán)之外的不受監(jiān)督的權(quán)力。這種狀況在人大組織制度以及其他方面制度創(chuàng)新滯后的情況下，難以得到徹底改變，進(jìn)而在事實(shí)上降低了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的法律地位與權(quán)威。就主要之點(diǎn)說(shuō)，一是立法機(jī)構(gòu)主導(dǎo)性作用發(fā)揮不夠到位。常委會(huì)審議的法律案很大部分都由政府方面提出并草擬，常委會(huì)經(jīng)過(guò)審議予以擱置或否決的例子不多。人大法制工作機(jī)構(gòu)對(duì)政府部門起草的法律案實(shí)行提前介入，但對(duì)內(nèi)容綜合把關(guān)的能力與水平也還不能滿足人大立法工作的需要。立法權(quán)是省級(jí)以上權(quán)力機(jī)關(guān)最重要的權(quán)力，立法主導(dǎo)性不強(qiáng)是對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)法律地位與權(quán)威的最大挑戰(zhàn)。二是關(guān)鍵性或者說(shuō)實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺失。監(jiān)督權(quán)是權(quán)力機(jī)關(guān)的又一項(xiàng)主要職權(quán)，人大的監(jiān)督權(quán)具有特定的法律效力和權(quán)威，使用好這項(xiàng)職權(quán)直接關(guān)系到社會(huì)對(duì)人大權(quán)威的認(rèn)同，也是保證國(guó)家公共權(quán)力按照黨和人民的意志依法行使的根本性舉措之一。人大監(jiān)督工作的薄弱，不僅是因?yàn)槿鄙僖徊繉ｉT規(guī)范、指導(dǎo)監(jiān)督工作的監(jiān)督法，而且也是由于一些實(shí)質(zhì)性監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)的缺失。比如憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)、預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立以及特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的組成等。人大監(jiān)督工作的實(shí)踐也證明，權(quán)力只有與一定的組織形式結(jié)合起來(lái)，才能夠得到更有效的使用與發(fā)揮。[!]健全和完善人大組織體系的思路與任務(wù)重點(diǎn) 人大組織建設(shè)中出現(xiàn)的新問(wèn)題與新挑戰(zhàn)給人大工作和人大組織建設(shè)提出了新的任務(wù)和更高的要求。加強(qiáng)新形勢(shì)下的人大組織建設(shè)，必須立足于現(xiàn)實(shí)，著眼于未來(lái)，切實(shí)增強(qiáng)問(wèn)題意識(shí)，從問(wèn)題和矛盾的焦點(diǎn)入手，深入分析問(wèn)題的原因，以與時(shí)俱進(jìn)和開(kāi)拓創(chuàng)新的精神，努力尋找解決問(wèn)題的新的思路與辦法，使人大組織體系更好地順應(yīng)人大工作和社會(huì)主義民主政治建設(shè)不斷向前發(fā)展的必然趨勢(shì)。（一）充分認(rèn)識(shí)人大組織建設(shè)的重要性，合理確定人大組織建設(shè)的目標(biāo)要求 人大組織制度在我國(guó)人民代表大會(huì)制度中的重要地位與作用，決定了加強(qiáng)人大組織建設(shè)對(duì)于人大工作和社會(huì)主義民主法制建設(shè)的極端重要性。十年“文化大革命”期間，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度和社會(huì)主義民主法制建設(shè)遭受了前所未有的嚴(yán)重破壞，重要原因之一就是人大的組織體系和組織制度不健全、不完善，使人民代表大會(huì)制度這一新型的社會(huì)主義民主政治制度失去了抗擊風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)有能力。黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)人大工作和社會(huì)主義民主法制建設(shè)在實(shí)踐探索中不斷取得重大成就，人大組織建設(shè)伴隨這一進(jìn)程也取得了許多重要進(jìn)展。歷史與現(xiàn)實(shí)充分表明，人大組織建設(shè)是我國(guó)政治建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，健全和不斷完善人大的組織體系，不僅對(duì)于人大本身具有重要的意義，而且對(duì)于發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化和法律化，保障人民當(dāng)家作主的權(quán)利，堅(jiān)持和完善我國(guó)的根本政治制度，加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，建設(shè)好有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治，更有力地抵制西方敵對(duì)勢(shì)力的政治滲透，也將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。人大的組織建設(shè)具有很強(qiáng)的政治性，加強(qiáng)人大的組織建設(shè)，必須從我國(guó)整個(gè)政治系統(tǒng)的高度思考問(wèn)題和對(duì)策。進(jìn)一步說(shuō)，就是要緊緊圍繞和服務(wù)于人大工作和社會(huì)主義民主政治發(fā)展的客觀需要，以改革、發(fā)展、完善為主題，以科學(xué)化、規(guī)范化、有效性為標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持人大組織建設(shè)有利于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，有利于加強(qiáng)和改善黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，有利于維護(hù)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威，有利于保證人民充分行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利等四個(gè)方面的原則要求。通過(guò)不斷健全和完善人大的組織結(jié)構(gòu)與組織制度，促進(jìn)社會(huì)主義的民主政治建設(shè)，保證人大及其常委會(huì)依法充分履行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職責(zé)，推動(dòng)人大工作的發(fā)展，鞏固人大工作和民主法制建設(shè)的成就，提升人大組織建設(shè)的制度文明水平，進(jìn)一步發(fā)揮人大組織制度的潛能。（二）加大理論創(chuàng)新和觀念創(chuàng)新的力度，積極推進(jìn)人大組織建設(shè)的制度創(chuàng)新 理論創(chuàng)新和觀念創(chuàng)新是人大工作發(fā)展進(jìn)步的不竭精神動(dòng)力。人大組織建設(shè)中面臨的各種新情況和新問(wèn)題為人大工作方面的理論和觀念創(chuàng)新提供了很大的機(jī)遇和空間，要按照“三個(gè)代表”的要求，認(rèn)真分析研究這些新情況與新問(wèn)題，形成一批理論和觀念創(chuàng)新的成果，加快實(shí)現(xiàn)理論創(chuàng)新和觀念創(chuàng)新的成果向制度創(chuàng)新與工作創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變。制度建設(shè)具有根本性、全局性、穩(wěn)定性與長(zhǎng)期性。要通過(guò)制度創(chuàng)新，不斷改進(jìn)和完善人大的組織體系，以形成一套更為科學(xué)合理的人大組織制度。這是人大組織建設(shè)和人大工作發(fā)展中一個(gè)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。人大組織制度創(chuàng)新大體包括法律性組織制度創(chuàng)新和非法律性組織制度創(chuàng)新兩個(gè)方面，其中，法律性組織制度創(chuàng)新是主要的、主導(dǎo)的方面，非法律性組織制度創(chuàng)新是次要的、從屬的方面。就目前人大組織體系的現(xiàn)狀而言，要著重強(qiáng)調(diào)從兩個(gè)方面加強(qiáng)人大的法律性組織制度創(chuàng)新。[!]第一，要加強(qiáng)全局性的法律性組織制度創(chuàng)新。這項(xiàng)組織制度是以前不具備的，具有創(chuàng)制性；同時(shí)又不是零碎、局部的，具有宏觀性與根本性。如設(shè)立憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)和預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)的問(wèn)題、實(shí)行人大及其常委會(huì)會(huì)議會(huì)期制的問(wèn)題等，都是人大組織制度建設(shè)中具有戰(zhàn)略性和全局性影響的重大政治決策和舉措。六屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)彭沖在《關(guān)于健全人大機(jī)關(guān)工作和機(jī)構(gòu)的報(bào)告》中就已經(jīng)明確提到，有些同志建議全國(guó)人大增設(shè)憲法委員會(huì)。此后，尤其是黨上一頁(yè)[1][2][3]下一頁(yè) 的十五大以后，專家學(xué)者和人大工作的同志對(duì)這個(gè)問(wèn)題以及建立預(yù)算監(jiān)督體制問(wèn)題都作了大量的理論研究，提出了相應(yīng)的意見(jiàn)建議。實(shí)行會(huì)期制的問(wèn)題也越來(lái)越引起人們的關(guān)注。相信隨著我國(guó)政治體制改革和依法治國(guó)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，這些問(wèn)題將會(huì)得到妥善的解決。第二，要加強(qiáng)局部性的法律性組織制度創(chuàng)新。這項(xiàng)組織制度不具有全局性和根本性，只是一些單項(xiàng)性的或部分法律規(guī)范的創(chuàng)設(shè)。它一般通過(guò)對(duì)過(guò)去已有的一些法律規(guī)定的修訂和完善，來(lái)達(dá)到組織制度創(chuàng)新的目的。也有的是在制定其他方面的法律制度時(shí)，附帶創(chuàng)設(shè)一項(xiàng)有關(guān)組織方面的法律規(guī)范。立法法對(duì)地方人大設(shè)立法制委員會(huì)的規(guī)定，以及地方人大在一些地方性法規(guī)中關(guān)于工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)的增設(shè)或?qū)υ薪M織機(jī)構(gòu)職能的重新定位等都屬于這種情況。由于地方人大無(wú)權(quán)創(chuàng)設(shè)國(guó)家職權(quán)范圍內(nèi)的基礎(chǔ)性、全局性、根本性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性的法律制度，局部的法律性組織制度創(chuàng)新在地方人大的組織制度建設(shè)中占有特殊重要的地位，發(fā)揮著主體性的作用。（三）正確區(qū)分主要矛盾與次要矛盾，科學(xué)破解人大組織建設(shè)中的突出問(wèn)題 全面研究解決人大組織建設(shè)中存在的矛盾與問(wèn)題，取決于多方面的條件和因素，需要做長(zhǎng)期艱巨的努力和精心籌劃。在現(xiàn)階段，非常關(guān)鍵的一條，就是要正確分析和權(quán)衡各種矛盾和問(wèn)題的輕重主次，著力抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，鍥而不舍地逐步破解人大組織建設(shè)中的重點(diǎn)矛盾和突出問(wèn)題。綜合分析比較當(dāng)前人大組織建設(shè)面臨的諸多矛盾和問(wèn)題，從人的因素來(lái)說(shuō)，歸結(jié)到一點(diǎn)就是組織成員的數(shù)量與素質(zhì)問(wèn)題。解決這一問(wèn)題，最主要的是要從兩個(gè)方面加以展開(kāi)。一方面，要在科學(xué)測(cè)算和嚴(yán)密論證的基礎(chǔ)