【文章內(nèi)容簡介】 式，在這一模式中，實行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，國家管理與社會管理融為一體，政治生活與社會生活融為一體，因此，基層黨組織既是國家代理人，又是政府代理人；既是國家代理人，也是社會代理人，基層黨組織集多種代理人角色于一身，權(quán)力高度集中。在實行村民自治制度以后，農(nóng)村基層黨組織的角色實際上發(fā)生了體制性的分化，基層黨組織主要是作為執(zhí)政黨的一部分，充當(dāng)國家代理人角色，而政府代理人角色由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)任，社會代理人角色由村民委員會和其它社會組織擔(dān)任。農(nóng)村黨支部作為黨的基層組織，其主要角色是國家代理人。有國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，作為國家代理人，農(nóng)村黨支部書記以及支部成員理當(dāng)享受國家付給的“代理費”，也就是由國家付給黨支部書記和支部成員一定的工資。但是，實行村民自治以后，農(nóng)村黨支部成員同村委會成員一樣，都屬于非國家公職人員，他們的工作報酬，只能夠以“誤工補(bǔ)貼”的形式由本村群眾根據(jù)實際經(jīng)濟(jì)條件決定補(bǔ)貼名額和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。這似乎就把村黨支部同村委會的角色與地位混作一團(tuán)，農(nóng)村黨支部既不像是國家代理人，也不像是社會代理人，而是一個十分尷尬的角色。如果僅僅簡單地從“委托—代理”關(guān)系的一般意義上理解農(nóng)村黨支部目前的處境，僅僅從報酬給付的角度看問題，難免會把問題簡單化和庸俗化。農(nóng)村黨支部作為國家代理人，之所以沒有從國家那里享有代理工資報酬，變成實實在在的“公家人”，一方面同國家經(jīng)濟(jì)困難和財政短缺有關(guān)，[31]中國現(xiàn)有大約7080萬個村級單位，如果由國家給每個村的黨支部成員發(fā)工資，將是一筆巨大的財政負(fù)擔(dān)，這也不符合中國國情；另一方面，也同中國共產(chǎn)黨的宗旨與原則有關(guān)。農(nóng)村黨支部成員生活在農(nóng)村，工作在農(nóng)村，他們已經(jīng)擁有國家分配給自己的土地等生產(chǎn)資料，可以滿足自己的生活需要，就難以獲得超過當(dāng)?shù)厝罕姷奶厥饫?。盡管農(nóng)村黨支部作為國家代理人，沒有得到國家財政支持和供養(yǎng)，但是，國家在政治上賦予了黨支部重要的政治地位和法律地位，黨支部在村一級的存在，意味著國家政權(quán)的根基在農(nóng)村。只要中國共產(chǎn)黨作為中國唯一執(zhí)政黨和國家政權(quán)唯一領(lǐng)導(dǎo)核心這一政黨體制不改變，黨組織作為國家政權(quán)維護(hù)者和代理人的角色就不會改變。3．政務(wù)推行者角色在農(nóng)村基層“鄉(xiāng)政村治”的格局下，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系發(fā)生了變化，村委會不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政業(yè)務(wù)上的下屬，因此，國家政務(wù)的推行和實施不能夠采取行政命令的方式，更不能以強(qiáng)迫壓制的方式?！洞迕裎瘑T會組織法》第四條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府如何對村委會工作進(jìn)行指導(dǎo)、支持和幫助，村委會如何對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作進(jìn)行協(xié)助，必須具體問題具體分析。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間，既熟悉國家政策意圖，又了解本地農(nóng)村實際情況的，應(yīng)當(dāng)是村黨支部。借助于農(nóng)村黨支部的中介作用，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會工作的指導(dǎo)、支持和幫助變成村委會的實際需要，把村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的協(xié)助變成有效的合作。具體就國家經(jīng)常延伸、下沉到村一級的政務(wù)而言，主要包括組織地方和基層政治選舉、征糧收稅、計劃生育、社會治安、義務(wù)教育、環(huán)境保護(hù)、義務(wù)兵役等方面。這些方面國家政務(wù)的推行，不能夠直接作為工作任務(wù)命令村委會實施執(zhí)行，必須首先通過村黨支部的宣傳、號召和教育引導(dǎo)，使村民了解國家的實際要求，明確自己的責(zé)任和義務(wù)，然后，在村委會的協(xié)助配合下完成。從政務(wù)推行的責(zé)任承擔(dān)方面來看，責(zé)任人應(yīng)當(dāng)是黨支部，而不是村委會。只有在黨支部書記與村委會主任實行交差任職的情況下，才可以將政務(wù)推行的責(zé)任定位于村委會主任。現(xiàn)在，有不少地方農(nóng)村黨支部書記認(rèn)為，將上述國家政務(wù)推行的責(zé)任賦予自己，是虛權(quán)，是吃力不討好、得罪群眾的苦差事，應(yīng)當(dāng)賦予自己一定的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理權(quán)。這種想法從根本上講是不正確的。另一方面，在現(xiàn)實中，黨支部將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、利益分配大權(quán)、社會公共事務(wù)的直接管理權(quán)掌握在自己手中，而把國家政務(wù)的推行責(zé)任交給村委會主任，這也是不恰當(dāng)?shù)模穷嵉馆p重主次關(guān)系的表現(xiàn)。這種權(quán)力與責(zé)任關(guān)系的錯位必然導(dǎo)致兩委關(guān)系不清，職責(zé)不明，爭權(quán)奪利，沖突對抗。因此，要從根本上理順農(nóng)村兩委關(guān)系，必須明確黨支部的政務(wù)推行者角色和村委會的村務(wù)管理者角色，在二者權(quán)力與責(zé)任邊界清晰的前提下謀求兩委合作與協(xié)調(diào)。有人總是在兩委權(quán)虛權(quán)實、利大利小方面作比較，認(rèn)為對哪一方不公平。這些想法只是看到眼前與暫時的情況，是一種孤立、靜止和片面的觀點。實際上，在村委會選舉對村黨支部成員和黨員、合法村民開放以后，所有人的機(jī)遇和選擇是平等的，制度的公平性已經(jīng)具備。具體就一個人而言，在黨支部工作或在村委會工作，一方面取決于個人志向與才能，另一方面取決于群眾的認(rèn)可與支持。如果在村委會工作，就是村務(wù)管理者，如果在黨支部工作，就是政務(wù)推行者。4．村務(wù)監(jiān)管者角色盡管國家法律將村務(wù)管理權(quán)、決策權(quán)以及具體執(zhí)行權(quán)賦予了村委會，但是，這并不意味著村黨支部對村民自治內(nèi)部事務(wù)完全就處于無權(quán)地位，也不是意味著村黨支部對村民自治內(nèi)部事務(wù)完全可以不承擔(dān)任何權(quán)力和責(zé)任。我們姑且撇開兩委交差任職的情況不說，僅就兩委分任的情況而言，村黨支部在村民自治內(nèi)部事務(wù)中也是具有重要職責(zé)的。國內(nèi)部分研究村民自治問題的學(xué)者和實際工作者認(rèn)為，《黨章》第9條對村黨支部職責(zé)的六項規(guī)定同《村民委員會組織法》第19條對村委會職責(zé)的八項規(guī)定存在交叉重疊，這是導(dǎo)致兩委矛盾的主要根源。實際上，如果從理論上仔細(xì)推敲這“六項規(guī)定”和“八項規(guī)定”，二者并不存在根本沖突。在黨支部職責(zé)的“八項規(guī)定”中，第一、四、六項完全是黨務(wù)和政務(wù)方面的內(nèi)容，第二、三、五項涉及村民自治內(nèi)部事務(wù)。但是，值得注意的是，這幾項規(guī)定中都明確提到村委會、村民會議和村集體經(jīng)濟(jì)組織，并不是把權(quán)力和責(zé)任完全歸于黨支部一方。這幾項涉及村民自治內(nèi)部事務(wù)的規(guī)定其基本前提十分清楚，那就是，黨支部在其中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督作用，主要角色是領(lǐng)導(dǎo)者、支持者和監(jiān)督者；村委會、村民會議以及村集體經(jīng)濟(jì)組織在涉及自身具體工作的事務(wù)方面起基礎(chǔ)性作用，主要角色是執(zhí)行者和承擔(dān)者。具體而言，當(dāng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會公益事業(yè)與公共事務(wù)的原則、方向、計劃在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下確定以后，黨支部從監(jiān)督保證的角度發(fā)揮作用，村委會和其他組織從執(zhí)行者的角度發(fā)揮作用。黨支部不一定直接參與村民自治內(nèi)部具體工作的管理，而是實行監(jiān)管。而黨支部實行監(jiān)管的主要依據(jù)就是黨在農(nóng)村的路線方針政策，國家有關(guān)法律法規(guī)，人民群眾的意見、愿望與要求，在這一方面，黨支部不是無所作為，而是大有可為。這種監(jiān)管者角色對于農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)的發(fā)展具有重要的作用，同樣也是功不可沒的。（二）基本功能本文所講的功能，是指農(nóng)村黨支部在村民自治制度背景下應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的基本作用。根據(jù)對村民自治制度背景下農(nóng)村黨支部角色的分析，我們可以將黨支部的基本功能確定為以下幾個方面：1．政治領(lǐng)導(dǎo)功能農(nóng)村黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)功能是由其所具有的政治領(lǐng)導(dǎo)核心地位決定的一項重要功能。這一功能的具體內(nèi)容包括：宣傳、貫徹、執(zhí)行黨的路線方針政策和上級黨組織以及本村黨員大會的決議；保證國家憲法和法律在本地區(qū)的實施；領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)農(nóng)村民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，支持和保證村民依法開展自治活動；負(fù)責(zé)組織和落實國家政務(wù)的推行；維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和國家統(tǒng)一；開展思想政治工作，對農(nóng)村黨員和群眾進(jìn)行思想政治教育，傳播先進(jìn)文化，促進(jìn)農(nóng)村精神文明建設(shè)的發(fā)展；抓好黨組織的自身建設(shè)，發(fā)展黨的組織，提高黨員素質(zhì)，向村委會和其他群眾自治組織推薦自己的優(yōu)秀分子擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)者，維護(hù)黨的利益和威信。2．利益表達(dá)功能政治學(xué)理論認(rèn)為，在現(xiàn)代國家政治生活中，政黨組織的一個重要功能就是利益表達(dá)功能，政黨組織將本階級成員和其他社會成員的利益要求綜合為政策，從而贏得社會的廣泛支持。[32]《黨章》規(guī)定，中國共產(chǎn)黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，實現(xiàn)和維護(hù)人民的利益是共產(chǎn)黨的全部責(zé)任與首要任務(wù)。江澤民總書記在黨的十五大上又進(jìn)一步提出了“三個代表”要求，其中，始終代表最廣大人民群眾的根本利益是“三個代表”的落腳點。要真正做到為人民服務(wù)、為人民謀利益，農(nóng)村黨支部必須關(guān)心群眾疾苦，傾聽群眾意見和呼聲，深入群眾，開展調(diào)查研究，掌握農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題的最新動向，及時、準(zhǔn)確、全面地向黨中央和上級黨政領(lǐng)導(dǎo)部門反映情況和問題，讓中央和上級了解各地農(nóng)村的真實情況，以便作出科學(xué)合理、切實有效的政治決策，將廣大農(nóng)民的利益要求綜合進(jìn)國家政策之中。另一方面，村黨支部應(yīng)當(dāng)在村集體經(jīng)濟(jì)收益分配、土地和山林湖塘承包、公共福利事業(yè)建設(shè)等涉及群眾利益的村務(wù)管理事項方面向村委會和有關(guān)經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織反映群眾的意見和要求，保證農(nóng)村利益分配原則和利益分配制度的公平合理性。3．服務(wù)支持功能在村民自治制度背景下，農(nóng)村黨支部的服務(wù)支持功能包括為村委會開展工作服務(wù)和為村民生產(chǎn)生活提供服務(wù)兩個主要方面。從為村委會開展工作服務(wù)來看，包括為村委會開展工作提供政策法律咨詢，提供后備人才隊伍，提供道義支持，爭取鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對本村工作的理解信任和支持，還包括爭取動員群眾參與和民意支持。從為村民提供服務(wù)方面來看，包括支持村民依法行使民主權(quán)利，支持村民依法從事生產(chǎn)經(jīng)營活動、發(fā)展多種經(jīng)營、增加收入、改善生活水平的經(jīng)濟(jì)活動，支持村民遵守國家法律維護(hù)國家利益的正義行動，支持村民開展積極健康的精神文化活動；幫助農(nóng)村老弱病殘者解決生活困難，幫助農(nóng)村群眾抗擊各種自然災(zāi)害，恢復(fù)生產(chǎn)和生活秩序，幫助群眾維護(hù)自己的合法權(quán)益，抵御各種不法侵害，調(diào)解農(nóng)村各種民間糾紛，公平公正地處理民間矛盾和農(nóng)民家庭矛盾，幫助農(nóng)村群眾建立良好的鄰里關(guān)系，努力營造良好的社會環(huán)境。4．監(jiān)督制約功能農(nóng)村黨支部的監(jiān)督制約功能主要是對村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)民合作組織的行為進(jìn)行政治監(jiān)督和法律監(jiān)督。黨支部依據(jù)國家政策和法律，按照多數(shù)村民的意見和要求，對村委會執(zhí)行村民授予和國家法律賦予認(rèn)可的權(quán)力行為進(jìn)行及時的監(jiān)督，向村委會提出基本的問題和意見，以便村委會及時改正。黨支部對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合作組織的監(jiān)督制約主要不是對他們內(nèi)部具體經(jīng)營方式、經(jīng)營業(yè)務(wù)的干預(yù)和插手，而是保證他們依法經(jīng)營，符合國家有關(guān)政策和法律，同時保證他們公平辦事，體現(xiàn)內(nèi)部成員多數(shù)人的利益。黨支部在農(nóng)村的監(jiān)督制約作用還在于對農(nóng)村各種非正式組織如宗族組織、宗教組織和黑惡勢力的活動進(jìn)行監(jiān)督制約，及時向國家和上級領(lǐng)導(dǎo)部門反映情況，確保農(nóng)村社會的穩(wěn)定。五、加強(qiáng)基層組織建設(shè)，完善農(nóng)村黨支部角色與功能的經(jīng)驗分析通過對村民自治制度背景下農(nóng)村黨支部的角色與功能的理論分析，我們從理性認(rèn)識的層面建立了一套理想化的模式，這種理想模式的普遍實現(xiàn)，有待于在實踐中不斷探索，總結(jié)成功經(jīng)驗，吸取反面教訓(xùn)。從廣東省近幾年的實踐來看，在加強(qiáng)農(nóng)村基層黨支部建設(shè)，完善黨支部角色與功能方面取得了一些具有