【文章內(nèi)容簡介】 作。要健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開辦事制度，保證人民群眾依法直接行使民主監(jiān)督。要完善城市居民自治，建設管理有序、文明祥和的新型社區(qū)”。但是在現(xiàn)實生活中，社區(qū)居民與社區(qū)中的單位對社區(qū)的認同感、歸屬感較弱，社區(qū)既缺乏現(xiàn)成的社會自治組織可供組織群眾，也缺乏一定的社會資源積累可供動員群眾，不少居民認為社區(qū)工作僅僅是街道、居委會的事，與己無關，絕大多數(shù)中青年很少參與社區(qū)事務，以至于社區(qū)的事情成了虛空的東西，更不談群眾參與完善社區(qū)管理工作的行動了。（二）城市街道辦事處與居民委員會出現(xiàn)職能缺位我國城市社區(qū)管理長期以來一直實行的是“二級政府”與“三級管理”的管理體制。這種管理體制模式單一，而且大多采取的是行政的管理方法和管理手段。這與目前的市場經(jīng)濟體制極不適應,并嚴重地束縛了城市社區(qū)的發(fā)展。而當前正處于我國的政府轉型時期，城市社區(qū)管理應把行政管理方法和手段作為工作的輔助手段而不應是主要措施。但由于長期受計劃經(jīng)濟管理模式的影響,城市社區(qū)第三層次的管理者——街道辦事處在城市社區(qū)管理方面存在著職責不明確、管理權限有限等問題。另一方面，街道辦事處及其下屬的居民委恰恰是我國城市社區(qū)管理的基層組織,是城市社區(qū)的真正管理者。由于街道辦事處在城市社區(qū)管理方面職責權限不明確,造成了條塊分割、各自為政的局面,給城市社區(qū)管理工作帶來一定的困難。主要表現(xiàn)在：其一,城市管理重心的下移使得作為城市基層政府派出機構的街道辦事處負有代表政府行使全方位的行政管理職能,負責本轄區(qū)的社會管理職能,但由于相應的權力條塊分割,造成職、責、權、利不統(tǒng)一、不對稱；其二，街道辦事處全面負責社區(qū)建設與社區(qū)自治的管理事宜，但由于目前的現(xiàn)狀，街道辦事處不可能成為社區(qū)居民的代表，整合社區(qū)居民的利益和意志；其三，行使全方位的行政管理職能，負責本轄區(qū)的社會管理職能，使得街道辦事處明顯存在著政社不分的矛盾；其四，大部分城市的街道辦事處還負責本轄區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展職能，舉辦各種經(jīng)濟實體，存在著政企不分的矛盾。（三）社區(qū)財力支撐不合理當前我國社區(qū)的財力來源大都來源于政府的撥付,有限的財政撥付難以支撐日益繁重的社區(qū)工作。同時社區(qū)單位與群眾對社區(qū)并不重視，更不會關心社區(qū)的財政，當社區(qū)群眾出現(xiàn)了對自己不利的因素時，他們會大大抱怨社區(qū)服務的不周到，從不會考慮社區(qū)經(jīng)濟周轉的困難處境。另一方面社區(qū)沒有獨立財政權,這就使社區(qū)自治缺乏物質保障,很難適應日益繁重的工作任務，而隨著各方面的發(fā)展，社區(qū)群眾對社區(qū)服務越來越高，但卻得不到滿意的服務，這樣就不可能達到可持續(xù)性發(fā)展。（四）政府在社區(qū)管理中的缺位雖然我國城市社區(qū)管理組織的發(fā)育成長在一定程度上提高了城市管理水平,但就總體而言,政府在社區(qū)管理中始終存在著不少問題。政府觀念過于傳統(tǒng)由于我國長期實行的是高度集權的計劃經(jīng)濟體制，這種經(jīng)濟體制強調黨和政府是社會管理的唯一主體，直接管理經(jīng)濟和一切社會事務。下屬各單位是政府管理的執(zhí)行部門，沒有自主權和自決權，形成了政府居高臨下的以條條為主的縱向管理格局。社會上的企業(yè)、事業(yè)、工廠等單位都隸屬于各自的上級單位，與所在基層社區(qū)組織既無隸屬關系，也無其他的緊密聯(lián)系。社會成員也都屬于自己的工作單位，很少關心和參加自己居住的社區(qū)的活動。整個社會的管理都是由政府通過各職能行政機構逐級下達到下屬單位，與社會的基層組織社區(qū)幾乎無關。這種管理體制必然形成以政府為管理主體，有事找政府、事事等政府，由“政府全包”的社會管理觀念。另一方面，在人與物的關系中，人是主動的、積極的因素，即人是重要的。但是在傳統(tǒng)的管理觀念中往往注重物的管理，把“物”作為管理目標，只注意“物”的變化，例如馬路的修筑、樓房的修建、樹木的栽種、房屋的管理等等。這就必然忽視人的作用，特別是普通勞動者、普通居民的 作用，往往把人變成了物的從屬品。仍然存在“大政府”與“小社會”模式傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制中，社會的很多功能和事物矛盾都集中在政府身上，政府直接面對社會，直接從事大量的具體微觀的管理活動，從而形成了“大政府，小社會”的模式，其弊端是顯而易見的。一方面，由于政府直接管理社會事物，隨著社會的發(fā)展和社會事務不斷增加，政府的負擔會越來越重。而當社會事務管理達到一定量的情況下，就不得不進行新的權力劃分，增加相應的管理機構和編制，這樣就形成了政府和人員編制的惡性膨脹。另一方面，政府幾乎包攬社會中所有的事情，便抑制了社會的自我發(fā)展，社會的自治功能就會變得越來越弱。政府對民間社會組織扶持的缺失從我國目前情況來看，我國民間社會組織并不是很多，很多組織只是個形式，在城市社區(qū)管理中并沒有發(fā)揮應有的作用。政府從觀念上沒有對民間社會組織的重視，所以對社會組織日常運作并沒有給與應有的扶持，比如資金不足。即使對民間社會組織給予一定的資金扶持，對民間社會組織監(jiān)督并不完善，經(jīng)常會出現(xiàn)“重登記、輕管理”的局面。（五）社區(qū)工作者隊伍薄弱，專業(yè)化程度較低目前，從事社區(qū)管理工作的人員大多未經(jīng)過社會工作的專門培訓，缺乏社會知識和專業(yè)管理知識，其工作方法多是行政方法。另一方面，我國居委會工作人員大都不是通過公務員考試進入，工作人員普遍存在年齡偏大，學歷偏低，工作能力不強，工作效率不高等問題，這就降低了我國城市社區(qū)管理工作人員的隊伍素質建設，擁有這樣的團隊，完善城市社區(qū)管理的效果是可想而知的。（六）相關法律存在嚴重的滯后性改革開放以來，城市基層社會結構發(fā)生很大變化，主要表現(xiàn)在隨著“單位制”的逐漸松動，大量出現(xiàn)的“社會人”需要依靠社區(qū)來進行管理，這就對社區(qū)中的街道辦事處與居委會的職能提出了更高的要求。但是，相關法律文件對于這種變化的社區(qū)情況顯示出了嚴重的滯后性。例如，雖然街道辦事處在城市社會管理中的作用越來越得到重視，國家權力重心在逐步往街道層面下移，和改革開放前相比，街道承擔了更多社會管理的職能，但是，作為現(xiàn)在街道辦事處工作的法律依據(jù)的《街道辦事處組織條例》卻是許多年前制定的，而且條例內(nèi)容比較簡單，已經(jīng)不能完全適應現(xiàn)階段街道辦事處的工作需要，使其依法行政失去法律支撐。居委會作為群眾自治組織的問題也與其類似，居委會的自治功能在社區(qū)治理中的作用雖然日益得到強調和重視，但是現(xiàn)行的《居組法》已是十余年前頒布的，法律規(guī)定已經(jīng)明顯不適應居委會的工作需要。三、城市社區(qū)管理的對策分析（一）重視公民意識的培育社區(qū)參與不僅僅是社區(qū)建設的內(nèi)在動力，也是社區(qū)自治的內(nèi)在動力。社區(qū)管理離不開居民參與，沒有居民參與，社區(qū)猶如“無源之水”、“無本之木”。社區(qū)居民參與的程度直接影響社區(qū)管理的發(fā)展，而缺乏居民參與是當前我國城市社區(qū)管理所面臨的主要問題之一?？梢哉f，目前城市社區(qū)是“沒有公民的社區(qū)”，無論是社區(qū)精英還是普通居民，都比較缺乏公民意識?，F(xiàn)代公民是以關心公共事務、參與公益事業(yè)、承擔社會責任為基本標志的。公民意識體現(xiàn)在社區(qū)中就是居民的“社區(qū)意識”。有了社區(qū)意識, 居民才會真正認識到“社區(qū)是我家”的公共意義，才會產(chǎn)生社區(qū)的認同感、歸屬感、親 和力。社區(qū)中的居民沒有公民意識，也就不可能形成真正意義上的“社區(qū)”。因此，要培育公民意識，促進居民向公民的轉變。培育公民意識的途徑是讓居民直接參與公共事務的管理和建設。要讓居民認同社區(qū)，最好的辦法就是讓他們參與社區(qū)管理。因此，要建立居民多層面地參與社區(qū)各類公共事務管理與建設的制度化機制，為社區(qū)居民提供平等的參與機會，讓他們在參與中增強自主性。但更關鍵的是，要讓參與者分擔責任，增強居民的社會責任意識，而不是“事不關己，高高掛起”，只顧個人權利而忽視社會責任。（二）加快我國城市社區(qū)管理體制的改革社區(qū)管理體制是社區(qū)正常運行的重要基礎，是構建和諧社區(qū)的重要保障。發(fā)達國家社區(qū)管理在逐步走向公眾化、社會化、制度化、規(guī)范化的同時，形成了各具特色的社區(qū)管理模式，同時也基本形成了社區(qū)內(nèi)的人與人、人與事、人與環(huán)境之間的和諧。而我國目前實行的城市社區(qū)管理體制與管理模式仍然屬于“行政單一化”的傳統(tǒng)模式，政府在城市社區(qū)管理中仍然起著絕對的主導作用，這與我國目前的社會主義市場經(jīng)濟體制極不適應，在一定程度上阻礙了城市社區(qū)的發(fā)展，因此，我們必須要改革現(xiàn)行的城市社區(qū)管理體制。具體工作如下：合理調整街道辦事處的功能城市社區(qū)的管理，是城市基層工作的基礎，但這種管理不是政府行政管理的延伸，而是一種自我管理，屬自治管理模式。因此，沖破固有管理觀念，創(chuàng)新管理體制，是構建和諧城市社區(qū)的重要環(huán)節(jié)。首先，要調整管理體制，下放管理權限，包括計劃管理權限、城市規(guī)劃權限、財務權限和人事權限等等。其次，是增大街道辦事處的管理權限。街道辦事處是我國城市社區(qū)管理的真正主體，而他們所承擔的責任、義務同自身擁有的權力極不適應，這就造成了許多社區(qū)管理事務上面沒人管、下面管不了的局面。加大街道辦事處的管理權限，第一應該是賦予其綜合協(xié)調的權力，第二是增強其管理職責，擴大其管理權限，使街道辦事處對轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)管理、社區(qū)服務、社區(qū)治安綜合治理、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、環(huán)境保護等各方面的管理工作均能行使相應的職權，使街道辦事處真正成為城市社區(qū)管理的主體。明確界定居民委員會的職責解決居民委員會工作行政化問題，提高居民對居委會的認同度，是實現(xiàn)社區(qū)民主自治的重要前提。在批判居委會行政化的過程中，大部分城市采取的改革措施是實行“議行分設”，即將居委會原先的議決權和執(zhí)行權分離，居委會只作為議事和決策機構，由居民選舉產(chǎn)生，成員兼職且是義務的；另外成立社區(qū)工作站，作為專門的執(zhí)行機構，為居民提供服務。比如深圳鹽田為了讓居委會的自治功能得以實現(xiàn)，進一步推行了“居站分設”，也就是成立社區(qū)工作站作為行政代理機構，專門承擔原先由居委會承擔的行政事務，這樣居委會承擔的行政事務就可以剝離出來，從而可以專門發(fā)揮自治功能。學者將這一做法稱之為“深圳鹽田模式”。對于“議行分設”的做法，我們肯定其意義,在某種程度上可以降低居委會的行政化色彩。但是，我們必須注意的是，在我國社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)有階段上,“議行分設”只是使居委會在形式上褪去了行政化的色彩,實質上只有“行”而沒有“議”，居委會成員兼職、不拿報酬，對社區(qū)事務做不到全面了解,議事和決策能力難以保證，并且沒有相應的保障機制。這樣運行的結果是居委會的地位被虛化。在“居站分設”的做法中更加明顯，居委會面臨邊緣化的危機。關于居委會的改革,問題的關鍵不在于組織是按照什么原則以及什么模式來設置，關鍵的問題是：能否為居民的參與提供廣泛而暢通的渠道；能否真正整合和體現(xiàn)社區(qū)居民的意志；能否真正起到溝通政府與社區(qū)居民的橋梁和紐帶作用。政府部門可以對居委會承擔的事務進行分類，屬于自治事務的，由居委會自行負責；屬于行政事務的，政府可以與其簽訂協(xié)議，實行行政代理，不 需要另外成立專門的行政代理機構，而且在現(xiàn)階段居委會可以通過承擔部分行政事務提高自治的能力?？傊尵用裎瘑T會卸下不必要的“重負”，淡化其行政色彩，提高居民對居委會的認同度，有利于社區(qū)參與，有利于社區(qū)功能的發(fā)揮。（三）加大財政對社區(qū)建設的扶持力度經(jīng)費嚴重不足是制約社區(qū)建設的突出問題之一，政府對社區(qū)建設的主導作用不僅體現(xiàn)在領導重視、組織建設、責任機制和政策扶持上，更重要的是體現(xiàn)在資金、設施支持和財政預算上，各級政府應將社區(qū)建設與治理所需費用列入財政預算，并應在現(xiàn)有投入的基礎上保持逐年增長。因此，各級政府公共財政都要加大對社區(qū)建設經(jīng)費的投入力度，