【文章內(nèi)容簡介】 作。要健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開辦事制度，保證人民群眾依法直接行使民主監(jiān)督。要完善城市居民自治，建設(shè)管理有序、文明祥和的新型社區(qū)”。但是在現(xiàn)實生活中，社區(qū)居民與社區(qū)中的單位對社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感較弱，社區(qū)既缺乏現(xiàn)成的社會自治組織可供組織群眾，也缺乏一定的社會資源積累可供動員群眾，不少居民認(rèn)為社區(qū)工作僅僅是街道、居委會的事，與己無關(guān)，絕大多數(shù)中青年很少參與社區(qū)事務(wù)，以至于社區(qū)的事情成了虛空的東西，更不談群眾參與完善社區(qū)管理工作的行動了。（二）城市街道辦事處與居民委員會出現(xiàn)職能缺位我國城市社區(qū)管理長期以來一直實行的是“二級政府”與“三級管理”的管理體制。這種管理體制模式單一，而且大多采取的是行政的管理方法和管理手段。這與目前的市場經(jīng)濟體制極不適應(yīng),并嚴(yán)重地束縛了城市社區(qū)的發(fā)展。而當(dāng)前正處于我國的政府轉(zhuǎn)型時期，城市社區(qū)管理應(yīng)把行政管理方法和手段作為工作的輔助手段而不應(yīng)是主要措施。但由于長期受計劃經(jīng)濟管理模式的影響,城市社區(qū)第三層次的管理者——街道辦事處在城市社區(qū)管理方面存在著職責(zé)不明確、管理權(quán)限有限等問題。另一方面，街道辦事處及其下屬的居民委恰恰是我國城市社區(qū)管理的基層組織,是城市社區(qū)的真正管理者。由于街道辦事處在城市社區(qū)管理方面職責(zé)權(quán)限不明確,造成了條塊分割、各自為政的局面,給城市社區(qū)管理工作帶來一定的困難。主要表現(xiàn)在：其一,城市管理重心的下移使得作為城市基層政府派出機構(gòu)的街道辦事處負有代表政府行使全方位的行政管理職能,負責(zé)本轄區(qū)的社會管理職能,但由于相應(yīng)的權(quán)力條塊分割,造成職、責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一、不對稱；其二，街道辦事處全面負責(zé)社區(qū)建設(shè)與社區(qū)自治的管理事宜，但由于目前的現(xiàn)狀，街道辦事處不可能成為社區(qū)居民的代表，整合社區(qū)居民的利益和意志；其三，行使全方位的行政管理職能，負責(zé)本轄區(qū)的社會管理職能，使得街道辦事處明顯存在著政社不分的矛盾；其四，大部分城市的街道辦事處還負責(zé)本轄區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展職能，舉辦各種經(jīng)濟實體，存在著政企不分的矛盾。（三）社區(qū)財力支撐不合理當(dāng)前我國社區(qū)的財力來源大都來源于政府的撥付,有限的財政撥付難以支撐日益繁重的社區(qū)工作。同時社區(qū)單位與群眾對社區(qū)并不重視，更不會關(guān)心社區(qū)的財政，當(dāng)社區(qū)群眾出現(xiàn)了對自己不利的因素時，他們會大大抱怨社區(qū)服務(wù)的不周到，從不會考慮社區(qū)經(jīng)濟周轉(zhuǎn)的困難處境。另一方面社區(qū)沒有獨立財政權(quán),這就使社區(qū)自治缺乏物質(zhì)保障,很難適應(yīng)日益繁重的工作任務(wù)，而隨著各方面的發(fā)展，社區(qū)群眾對社區(qū)服務(wù)越來越高，但卻得不到滿意的服務(wù)，這樣就不可能達到可持續(xù)性發(fā)展。（四）政府在社區(qū)管理中的缺位雖然我國城市社區(qū)管理組織的發(fā)育成長在一定程度上提高了城市管理水平,但就總體而言,政府在社區(qū)管理中始終存在著不少問題。政府觀念過于傳統(tǒng)由于我國長期實行的是高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制，這種經(jīng)濟體制強調(diào)黨和政府是社會管理的唯一主體，直接管理經(jīng)濟和一切社會事務(wù)。下屬各單位是政府管理的執(zhí)行部門，沒有自主權(quán)和自決權(quán)，形成了政府居高臨下的以條條為主的縱向管理格局。社會上的企業(yè)、事業(yè)、工廠等單位都隸屬于各自的上級單位，與所在基層社區(qū)組織既無隸屬關(guān)系，也無其他的緊密聯(lián)系。社會成員也都屬于自己的工作單位，很少關(guān)心和參加自己居住的社區(qū)的活動。整個社會的管理都是由政府通過各職能行政機構(gòu)逐級下達到下屬單位，與社會的基層組織社區(qū)幾乎無關(guān)。這種管理體制必然形成以政府為管理主體，有事找政府、事事等政府，由“政府全包”的社會管理觀念。另一方面，在人與物的關(guān)系中，人是主動的、積極的因素，即人是重要的。但是在傳統(tǒng)的管理觀念中往往注重物的管理，把“物”作為管理目標(biāo)，只注意“物”的變化，例如馬路的修筑、樓房的修建、樹木的栽種、房屋的管理等等。這就必然忽視人的作用，特別是普通勞動者、普通居民的 作用，往往把人變成了物的從屬品。仍然存在“大政府”與“小社會”模式傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制中，社會的很多功能和事物矛盾都集中在政府身上，政府直接面對社會，直接從事大量的具體微觀的管理活動，從而形成了“大政府，小社會”的模式，其弊端是顯而易見的。一方面，由于政府直接管理社會事物，隨著社會的發(fā)展和社會事務(wù)不斷增加，政府的負擔(dān)會越來越重。而當(dāng)社會事務(wù)管理達到一定量的情況下，就不得不進行新的權(quán)力劃分，增加相應(yīng)的管理機構(gòu)和編制，這樣就形成了政府和人員編制的惡性膨脹。另一方面，政府幾乎包攬社會中所有的事情，便抑制了社會的自我發(fā)展，社會的自治功能就會變得越來越弱。政府對民間社會組織扶持的缺失從我國目前情況來看，我國民間社會組織并不是很多，很多組織只是個形式，在城市社區(qū)管理中并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。政府從觀念上沒有對民間社會組織的重視，所以對社會組織日常運作并沒有給與應(yīng)有的扶持，比如資金不足。即使對民間社會組織給予一定的資金扶持，對民間社會組織監(jiān)督并不完善，經(jīng)常會出現(xiàn)“重登記、輕管理”的局面。（五）社區(qū)工作者隊伍薄弱，專業(yè)化程度較低目前，從事社區(qū)管理工作的人員大多未經(jīng)過社會工作的專門培訓(xùn)，缺乏社會知識和專業(yè)管理知識，其工作方法多是行政方法。另一方面，我國居委會工作人員大都不是通過公務(wù)員考試進入，工作人員普遍存在年齡偏大，學(xué)歷偏低，工作能力不強，工作效率不高等問題，這就降低了我國城市社區(qū)管理工作人員的隊伍素質(zhì)建設(shè)，擁有這樣的團隊，完善城市社區(qū)管理的效果是可想而知的。（六）相關(guān)法律存在嚴(yán)重的滯后性改革開放以來，城市基層社會結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化，主要表現(xiàn)在隨著“單位制”的逐漸松動，大量出現(xiàn)的“社會人”需要依靠社區(qū)來進行管理，這就對社區(qū)中的街道辦事處與居委會的職能提出了更高的要求。但是，相關(guān)法律文件對于這種變化的社區(qū)情況顯示出了嚴(yán)重的滯后性。例如，雖然街道辦事處在城市社會管理中的作用越來越得到重視，國家權(quán)力重心在逐步往街道層面下移，和改革開放前相比，街道承擔(dān)了更多社會管理的職能，但是，作為現(xiàn)在街道辦事處工作的法律依據(jù)的《街道辦事處組織條例》卻是許多年前制定的，而且條例內(nèi)容比較簡單，已經(jīng)不能完全適應(yīng)現(xiàn)階段街道辦事處的工作需要，使其依法行政失去法律支撐。居委會作為群眾自治組織的問題也與其類似，居委會的自治功能在社區(qū)治理中的作用雖然日益得到強調(diào)和重視，但是現(xiàn)行的《居組法》已是十余年前頒布的，法律規(guī)定已經(jīng)明顯不適應(yīng)居委會的工作需要。三、城市社區(qū)管理的對策分析（一）重視公民意識的培育社區(qū)參與不僅僅是社區(qū)建設(shè)的內(nèi)在動力，也是社區(qū)自治的內(nèi)在動力。社區(qū)管理離不開居民參與，沒有居民參與，社區(qū)猶如“無源之水”、“無本之木”。社區(qū)居民參與的程度直接影響社區(qū)管理的發(fā)展，而缺乏居民參與是當(dāng)前我國城市社區(qū)管理所面臨的主要問題之一。可以說，目前城市社區(qū)是“沒有公民的社區(qū)”，無論是社區(qū)精英還是普通居民，都比較缺乏公民意識?，F(xiàn)代公民是以關(guān)心公共事務(wù)、參與公益事業(yè)、承擔(dān)社會責(zé)任為基本標(biāo)志的。公民意識體現(xiàn)在社區(qū)中就是居民的“社區(qū)意識”。有了社區(qū)意識, 居民才會真正認(rèn)識到“社區(qū)是我家”的公共意義，才會產(chǎn)生社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感、親 和力。社區(qū)中的居民沒有公民意識，也就不可能形成真正意義上的“社區(qū)”。因此，要培育公民意識，促進居民向公民的轉(zhuǎn)變。培育公民意識的途徑是讓居民直接參與公共事務(wù)的管理和建設(shè)。要讓居民認(rèn)同社區(qū)，最好的辦法就是讓他們參與社區(qū)管理。因此，要建立居民多層面地參與社區(qū)各類公共事務(wù)管理與建設(shè)的制度化機制，為社區(qū)居民提供平等的參與機會，讓他們在參與中增強自主性。但更關(guān)鍵的是，要讓參與者分擔(dān)責(zé)任，增強居民的社會責(zé)任意識，而不是“事不關(guān)己，高高掛起”，只顧個人權(quán)利而忽視社會責(zé)任。（二）加快我國城市社區(qū)管理體制的改革社區(qū)管理體制是社區(qū)正常運行的重要基礎(chǔ)，是構(gòu)建和諧社區(qū)的重要保障。發(fā)達國家社區(qū)管理在逐步走向公眾化、社會化、制度化、規(guī)范化的同時，形成了各具特色的社區(qū)管理模式，同時也基本形成了社區(qū)內(nèi)的人與人、人與事、人與環(huán)境之間的和諧。而我國目前實行的城市社區(qū)管理體制與管理模式仍然屬于“行政單一化”的傳統(tǒng)模式，政府在城市社區(qū)管理中仍然起著絕對的主導(dǎo)作用，這與我國目前的社會主義市場經(jīng)濟體制極不適應(yīng)，在一定程度上阻礙了城市社區(qū)的發(fā)展，因此，我們必須要改革現(xiàn)行的城市社區(qū)管理體制。具體工作如下：合理調(diào)整街道辦事處的功能城市社區(qū)的管理，是城市基層工作的基礎(chǔ)，但這種管理不是政府行政管理的延伸，而是一種自我管理，屬自治管理模式。因此，沖破固有管理觀念，創(chuàng)新管理體制，是構(gòu)建和諧城市社區(qū)的重要環(huán)節(jié)。首先，要調(diào)整管理體制，下放管理權(quán)限，包括計劃管理權(quán)限、城市規(guī)劃權(quán)限、財務(wù)權(quán)限和人事權(quán)限等等。其次，是增大街道辦事處的管理權(quán)限。街道辦事處是我國城市社區(qū)管理的真正主體，而他們所承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)同自身擁有的權(quán)力極不適應(yīng)，這就造成了許多社區(qū)管理事務(wù)上面沒人管、下面管不了的局面。加大街道辦事處的管理權(quán)限，第一應(yīng)該是賦予其綜合協(xié)調(diào)的權(quán)力，第二是增強其管理職責(zé)，擴大其管理權(quán)限，使街道辦事處對轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)治安綜合治理、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、環(huán)境保護等各方面的管理工作均能行使相應(yīng)的職權(quán)，使街道辦事處真正成為城市社區(qū)管理的主體。明確界定居民委員會的職責(zé)解決居民委員會工作行政化問題，提高居民對居委會的認(rèn)同度，是實現(xiàn)社區(qū)民主自治的重要前提。在批判居委會行政化的過程中，大部分城市采取的改革措施是實行“議行分設(shè)”，即將居委會原先的議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離，居委會只作為議事和決策機構(gòu)，由居民選舉產(chǎn)生，成員兼職且是義務(wù)的；另外成立社區(qū)工作站，作為專門的執(zhí)行機構(gòu)，為居民提供服務(wù)。比如深圳鹽田為了讓居委會的自治功能得以實現(xiàn)，進一步推行了“居站分設(shè)”，也就是成立社區(qū)工作站作為行政代理機構(gòu)，專門承擔(dān)原先由居委會承擔(dān)的行政事務(wù)，這樣居委會承擔(dān)的行政事務(wù)就可以剝離出來，從而可以專門發(fā)揮自治功能。學(xué)者將這一做法稱之為“深圳鹽田模式”。對于“議行分設(shè)”的做法，我們肯定其意義,在某種程度上可以降低居委會的行政化色彩。但是，我們必須注意的是，在我國社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)有階段上,“議行分設(shè)”只是使居委會在形式上褪去了行政化的色彩,實質(zhì)上只有“行”而沒有“議”，居委會成員兼職、不拿報酬，對社區(qū)事務(wù)做不到全面了解,議事和決策能力難以保證，并且沒有相應(yīng)的保障機制。這樣運行的結(jié)果是居委會的地位被虛化。在“居站分設(shè)”的做法中更加明顯，居委會面臨邊緣化的危機。關(guān)于居委會的改革,問題的關(guān)鍵不在于組織是按照什么原則以及什么模式來設(shè)置，關(guān)鍵的問題是：能否為居民的參與提供廣泛而暢通的渠道；能否真正整合和體現(xiàn)社區(qū)居民的意志；能否真正起到溝通政府與社區(qū)居民的橋梁和紐帶作用。政府部門可以對居委會承擔(dān)的事務(wù)進行分類，屬于自治事務(wù)的，由居委會自行負責(zé)；屬于行政事務(wù)的，政府可以與其簽訂協(xié)議，實行行政代理，不 需要另外成立專門的行政代理機構(gòu)，而且在現(xiàn)階段居委會可以通過承擔(dān)部分行政事務(wù)提高自治的能力。總之，要讓居民委員會卸下不必要的“重負”，淡化其行政色彩，提高居民對居委會的認(rèn)同度，有利于社區(qū)參與，有利于社區(qū)功能的發(fā)揮。（三）加大財政對社區(qū)建設(shè)的扶持力度經(jīng)費嚴(yán)重不足是制約社區(qū)建設(shè)的突出問題之一，政府對社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)作用不僅體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)重視、組織建設(shè)、責(zé)任機制和政策扶持上，更重要的是體現(xiàn)在資金、設(shè)施支持和財政預(yù)算上，各級政府應(yīng)將社區(qū)建設(shè)與治理所需費用列入財政預(yù)算，并應(yīng)在現(xiàn)有投入的基礎(chǔ)上保持逐年增長。因此，各級政府公共財政都要加大對社區(qū)建設(shè)經(jīng)費的投入力度，