【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 只會(huì)出現(xiàn)一方理由充足而另一方理由不充足或雙方理由相當(dāng)?shù)那闆r，這樣也有助于法院認(rèn)證，法院依此作出的裁判也才可能是公正的。（二）有利于行政訴訟民主的實(shí)現(xiàn)行政證據(jù)交換制度確立后，當(dāng)事人為盡量避免因不交換證據(jù)而帶來(lái)的不利后果，通常都會(huì)充分發(fā)揮其各自積極性而去收集并交換證據(jù)，當(dāng)事人的這種努力其實(shí)就是訴訟民主的體現(xiàn)。由于行政訴訟舉證規(guī)則的特殊性（被告舉證責(zé)任制），使得行政主體在庭審前必須提交其作出具體行政行為的證據(jù)，能讓行政相對(duì)人有充分的準(zhǔn)備時(shí)間，從而也更有利于對(duì)行政相對(duì)人的保護(hù)。因此，行政訴訟當(dāng)事人雙方都不用擔(dān)心因“證據(jù)襲擊”而帶來(lái)的被動(dòng)、尷尬，因“證據(jù)襲擊”而自動(dòng)產(chǎn)生的“證據(jù)襲擊”方的“訴訟霸權(quán)”[3]也就沒(méi)有存在的土壤了，“訴訟霸權(quán)”的消失意味著訴訟民主的產(chǎn)生。另一方面，證據(jù)交換制度的確立可杜絕法官泛職權(quán)調(diào)查取證現(xiàn)象的發(fā)生，那種因法官泛職權(quán)調(diào)查取證而帶來(lái)的“一言堂”現(xiàn)象也就會(huì)消失，當(dāng)事人有了更多的發(fā)言權(quán)，這也在一定程度上意味著訴訟民主的實(shí)現(xiàn)。（三）有利于行政訴訟效率的提高證據(jù)的分散是指允許在不同的程序中分別提出不同的證據(jù)。證據(jù)的分散必然導(dǎo)致訴訟的分散。分散的訴訟必定是遲延的和不經(jīng)濟(jì)的訴訟。因?yàn)樽C據(jù)隨時(shí)提出主義極易被當(dāng)事人濫用而導(dǎo)致訴訟混亂的弊病。其一，在開(kāi)庭審理中無(wú)法使質(zhì)證工作順利進(jìn)行。其二，使庭審難以順利進(jìn)行。然而當(dāng)事人雙方通過(guò)在庭審前交換證據(jù)，可以基本上明確哪些是雙方共有的證據(jù)，哪些是只有一方才有的證據(jù)，哪些是雙方有爭(zhēng)議的事項(xiàng)，哪些是無(wú)爭(zhēng)議的事項(xiàng)，這樣就可以將無(wú)爭(zhēng)議的事項(xiàng)確定下來(lái)并明確爭(zhēng)議焦點(diǎn)。庭審時(shí)只要集中精力對(duì)爭(zhēng)議焦點(diǎn)進(jìn)行審理即可，質(zhì)證和認(rèn)證都會(huì)因雙方都已有充分準(zhǔn)備而變得比較順利，可以大大節(jié)省庭審時(shí)間，提高訴訟效率。行政訴訟證據(jù)交換制度確立后，不允許因聲稱(chēng)有新的證人到庭或需要調(diào)取新的證據(jù)而申請(qǐng)延期審理，也不允許故意在一審中隱瞞證據(jù)而在二審中將之作為“新的證據(jù)”向法院提交，二審或再審中當(dāng)事人聲稱(chēng)的“新的證據(jù)”將受到嚴(yán)格控制，如此很顯然訴訟效率的提高就會(huì)是很順理成章的事了。（四）有利于行政訴訟成本的降低正如上述，行政訴訟證據(jù)交換制度的確立可以提高行政訴訟效率，使案件審理過(guò)程變得相對(duì)集中，從而也減少當(dāng)事人和法院人力物力的耗費(fèi)，即降低訴訟成本。這在證據(jù)隨時(shí)提出主義訴訟制度下是難以想象的，因?yàn)樵谧C據(jù)隨時(shí)提出主義訴訟制度下，當(dāng)事人可以多次因聲稱(chēng)有新的證人到庭或需要調(diào)取新的證據(jù)而申請(qǐng)延期審理，而每一次延期審理都會(huì)造成當(dāng)事人和法院人力物力的耗費(fèi)，另外當(dāng)事人還可拖延審級(jí)，所有這些都使得訴訟成本增加。（五）有利于行政訴訟體系的完善很明顯，行政訴訟證據(jù)交換制度絕不會(huì)單獨(dú)存在并發(fā)揮作用。就行政訴訟法制度體系內(nèi)部來(lái)說(shuō)，如果確立證據(jù)交換制度，則勢(shì)必會(huì)確立舉證時(shí)效制度、審前準(zhǔn)備程序等，訴訟結(jié)構(gòu)的當(dāng)事人主義色彩會(huì)逐步增強(qiáng)而職權(quán)主義色彩會(huì)逐步減弱。同時(shí)，證據(jù)交換制度的確立還會(huì)使辯論原則、證明責(zé)任制度等得到進(jìn)一步的落實(shí)。譬如如果一方當(dāng)事人在庭審前就已得知對(duì)方當(dāng)事人的證據(jù)，則該方當(dāng)事人在庭審前就會(huì)進(jìn)行充分的準(zhǔn)備，以保證庭審時(shí)的質(zhì)證更有針對(duì)性，也可以保證其辯論理由更有說(shuō)服力。就與行政訴訟法制度體系相關(guān)的其他訴訟體系來(lái)說(shuō)，證據(jù)交換制度的確立至少可以促進(jìn)證據(jù)法學(xué)和律師制度的完善?？偠灾?，現(xiàn)代法治的基本觀念是平等、自由、開(kāi)放、透明、公正、效率、依法行政、司法獨(dú)立和司法審查制度等。程序正當(dāng)，在美國(guó)法中，是指行政、司法行為必須滿(mǎn)足對(duì)個(gè)人的最低公平標(biāo)準(zhǔn)。它強(qiáng)調(diào)的是法律適用中的操作規(guī)程的公平、審判過(guò)程的嚴(yán)格和平等以及規(guī)則所體現(xiàn)的形式合理性?！缎姓V訟證據(jù)若干問(wèn)題規(guī)定》借鑒國(guó)外證據(jù)立法和審判實(shí)踐，吸收證據(jù)理論研究成果，適應(yīng)WTO規(guī)則的要求，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況對(duì)證據(jù)交換制度作出了合理的規(guī)定，充分體現(xiàn)并融合了現(xiàn)代法治和程序正當(dāng)?shù)挠^念。因此，可以說(shuō)庭前證據(jù)交換有利于法院裁判的公開(kāi)透明，增強(qiáng)了當(dāng)事人對(duì)法院判案的信任度，從而最大限度的實(shí)現(xiàn)程序公正和實(shí)體公正，是實(shí)現(xiàn)訴訟民主和公開(kāi)的一種有益探索。四、行政訴訟證據(jù)交換制度的理論難題（一）行政訴訟證據(jù)交換規(guī)則的合法性問(wèn)題值得推敲2002年6月4日，最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第二十一條規(guī)定：“對(duì)案情比較復(fù)雜或證據(jù)數(shù)量較多的案件，人民法院可以組織當(dāng)事人在開(kāi)庭前向?qū)Ψ匠鍪净蛘呓粨Q證據(jù)，并將交換證據(jù)的情況記錄在卷?！庇纱丝梢?jiàn)，行政訴訟證據(jù)規(guī)則并未作出“必須”交換的強(qiáng)制性規(guī)定，法院只有“可以”組織當(dāng)事人進(jìn)行庭前證據(jù)交換的權(quán)利，庭前交換并非審判的必經(jīng)程序。如果當(dāng)事人不服從庭前交換證據(jù)制度約束，不參加庭前證據(jù)交換，而開(kāi)庭后才向法院遞交證據(jù)，這些證據(jù)是否采用又是決定訴訟勝敗的關(guān)鍵，根據(jù)行政訴訟規(guī)則規(guī)定：當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在舉證期限內(nèi)向人民法院提交證據(jù)材料，當(dāng)事人在舉證期限內(nèi)不提交的，視為放棄舉證權(quán)利。對(duì)證據(jù)不予認(rèn)可?！坝馄谧C據(jù)排除規(guī)則”是庭前證據(jù)交換制度的基本保障。庭前證據(jù)交換的逾期證據(jù)排除規(guī)則，可保障制度在程序上的公平性，然而，卻是與我國(guó)目前的行政訴訟法立法精神相沖突的，我國(guó)行政訴訟的基本原則之一是以事實(shí)為根據(jù)，追求客觀真實(shí)為目的，其實(shí)際上是與庭前證據(jù)交換制度所確立的“逾期證據(jù)排除”原則是相沖突的。[4]這也是我國(guó)司法實(shí)踐中一直存在的一大悖論。（二）行政訴訟證據(jù)交換程序的價(jià)值取向應(yīng)受到責(zé)疑當(dāng)前司法改革的目標(biāo)之一，即擴(kuò)大當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，限制法院的職權(quán)。而我們的證據(jù)展示卻是強(qiáng)化當(dāng)事人的舉證責(zé)任，對(duì)其權(quán)利保護(hù)不足，舉證的期限、交換的時(shí)間、交換程序的發(fā)動(dòng)及運(yùn)作等都是由法院決定的，甚至追求的價(jià)值目標(biāo)的立足點(diǎn)也在法院。法院在庭前證據(jù)交換程序中仍處于主導(dǎo)地位，當(dāng)事人只是消極受制，因此它與司法改革的精神實(shí)質(zhì)是相違背的。理想的訴訟模式兼職公平正義和效率效益，其中公平正義是需優(yōu)先考慮的目標(biāo)。而庭前證據(jù)交換程序要求當(dāng)事人在限期內(nèi)完成舉證顯然優(yōu)先考慮的是效率，犧牲的是公平，舉證時(shí)間一般都較短，實(shí)踐中確實(shí)造成了各類(lèi)當(dāng)事人訴訟地位的不平等，行使訴訟權(quán)利的機(jī)會(huì)的不公平。（三）沒(méi)有相應(yīng)的制度相配合，與國(guó)情和公民（甚至部分法官）的心理接受程度有差異。我們實(shí)行的行政訴訟證據(jù)交換制度可以說(shuō)是從國(guó)外的證據(jù)開(kāi)示（當(dāng)時(shí)，我們?cè)谠圏c(diǎn)時(shí)就有證據(jù)展示、開(kāi)示、交換三種提法）制度中移植過(guò)來(lái)的，但該制度產(chǎn)生、運(yùn)行的社會(huì)歷史、人文背景和制度環(huán)境與我國(guó)現(xiàn)有的本土資源有很大不同，孤立地一味追求庭前證據(jù)交換制度自身的科學(xué)性是不現(xiàn)實(shí)的。理論認(rèn)為，庭前證據(jù)交換僅僅是庭前準(zhǔn)備程序的一個(gè)環(huán)節(jié)，該制度的良好運(yùn)作需要眾多的配套制度和社會(huì)環(huán)境來(lái)輔助，一是舉證期限和證據(jù)失權(quán)制度，二是訴訟請(qǐng)求固定原則，三是強(qiáng)制訴答制度，四是強(qiáng)制律師代理制度。庭前證據(jù)交換程序?qū)Ξ?dāng)事人的證據(jù)意識(shí)和法律意識(shí)要求很高，沒(méi)有律師的協(xié)助很難完成舉證活動(dòng)，限制了訴訟權(quán)利的行使，導(dǎo)致實(shí)體權(quán)利保障不力。我國(guó)目前當(dāng)事人的素質(zhì)普遍不高，又實(shí)行自愿委托代理制度，一律實(shí)行證據(jù)失權(quán)和證據(jù)交換程序，難以達(dá)到預(yù)期目的，甚至將產(chǎn)生新的不公正。五、行政訴訟證據(jù)交換制度的實(shí)踐難題第一、立法滯后。2002年6月4日，最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第二十一條規(guī)定：“對(duì)案情比較復(fù)雜或證據(jù)數(shù)量較多的案件，人民法院可以組織當(dāng)事人在開(kāi)庭前向?qū)Ψ匠鍪净蛘呓粨Q證據(jù)，并將交換證據(jù)的情況記錄在卷?！比欢?，庭前證據(jù)交換制度作為新出現(xiàn)的法律制度，在審判實(shí)踐中，如何應(yīng)用、操作，例如需要交換證據(jù)的范圍，證據(jù)交換的主持機(jī)構(gòu)，方式、時(shí)間、次數(shù)等等均無(wú)無(wú)明確具體的規(guī)定，這也是函待我國(guó)立法機(jī)關(guān)進(jìn)一步解決的問(wèn)題。第二、法官執(zhí)行“兩難”。因庭前證據(jù)交換規(guī)則的制定，突破了現(xiàn)行法律的規(guī)定，法官在執(zhí)行時(shí)只能是在摸索，行政審判方式改革的目的和效率不能充分體現(xiàn)出來(lái)，使法官處于“兩難”境地。執(zhí)行與立法不一致，不執(zhí)行又與目前的司法改革相違背。因此，法官在執(zhí)行該制度時(shí)，表現(xiàn)不一。第三、當(dāng)事人不配合。當(dāng)事人在接到庭前證據(jù)交換通知后，態(tài)度不同，有的消極，有的積極，有的甚至不到庭，認(rèn)為法律沒(méi)有規(guī)定，可以拒不到庭，不要承擔(dān)法律后果，造成庭前證據(jù)交換無(wú)法進(jìn)行，行政審判方式改革的進(jìn)程受阻。當(dāng)然這也是行政訴訟證據(jù)交換制度中法律后果缺失所帶來(lái)的弊病之一。第四、運(yùn)用刻板。根據(jù)最高人民法院《證據(jù)規(guī)定》，證據(jù)交換并非必經(jīng)程序，僅在兩種情形下使用，即當(dāng)事人申請(qǐng)和證據(jù)較多、復(fù)雜疑難的案件。也就是說(shuō)，對(duì)證據(jù)不多或者非復(fù)雜疑難案件，當(dāng)事人沒(méi)有申請(qǐng)的，可以不組織證據(jù)交換。然而，目前許多法院在運(yùn)用證據(jù)交換時(shí)，顯得過(guò)于刻板。所有案件，無(wú)論爭(zhēng)議標(biāo)的大小、證據(jù)多少、案情是否復(fù)雜疑難，一律安排證據(jù)交換。事實(shí)上，對(duì)于證據(jù)不多、案情簡(jiǎn)單的案件，證據(jù)可以在法院指定的舉證期限內(nèi)向法院提供，在開(kāi)庭時(shí)出示并質(zhì)證。這對(duì)于減輕當(dāng)事人的訟累，縮短案件審理期限，節(jié)約訴訟成本，都具有一定的意義。更重要的是，對(duì)于簡(jiǎn)單案件，當(dāng)庭出示證據(jù)并質(zhì)證就足以查清并認(rèn)定事實(shí)，保障公正的判決。六、完善行政訴訟證據(jù)交換制度的建議根據(jù)行政訴訟證據(jù)交換的程序功能以及上述存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從立法和司法兩個(gè)層面進(jìn)一步完善證據(jù)交換制度。(一)完善立法。根據(jù)《證據(jù)規(guī)定》，原則上，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在舉證期限內(nèi)向法院提交證據(jù)材料或者與對(duì)方當(dāng)事人交換證據(jù)，否則視為放棄舉證的權(quán)利。當(dāng)事人逾期提交的證據(jù)，法院不組織質(zhì)證，除非對(duì)方當(dāng)事人同意。只有在兩種情況下例外：一是在第一次證據(jù)交換之后提出反駁證據(jù)，即收到對(duì)方的證據(jù)之后，對(duì)其證據(jù)的真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性提出異議而提出的證據(jù)。二是在法庭上提出新證據(jù)，在一審程序中指當(dāng)事人在舉證期限屆滿(mǎn)后新發(fā)現(xiàn)的證據(jù)，或者當(dāng)事人確因客觀原因無(wú)法在舉證期限內(nèi)提供的證據(jù)：在二審程序中指一審程序結(jié)束后新發(fā)現(xiàn)的證據(jù)，或者當(dāng)事人在一審舉證期限屆滿(mǎn)前申請(qǐng)法院調(diào)查取證未獲準(zhǔn)許，二審法院經(jīng)審查認(rèn)為應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許并依當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)取的證據(jù)。應(yīng)該說(shuō)，上述規(guī)定是科學(xué)的，也是合理的。然而，由于有些人機(jī)械地、錯(cuò)誤地理解行政訴訟法規(guī)定的“以事實(shí)為依據(jù)”的原則，認(rèn)為《證據(jù)規(guī)定》與行政訴訟法的基本原則相違背，并對(duì)其效力提出異議，導(dǎo)致了證據(jù)規(guī)定在實(shí)踐中沒(méi)有得到嚴(yán)格地執(zhí)行。為解決這一問(wèn)題，澄清認(rèn)識(shí)是十分必要的，但從根本上應(yīng)當(dāng)修改《行政訴訟法》或者制定《證據(jù)法》，在更高的法律層次上確立當(dāng)事人舉證責(zé)任、舉證期限等原則，明確證據(jù)交換的功能，并修正《證據(jù)規(guī)定》本身存在的一些不合理的規(guī)定，還原證據(jù)交換作為事實(shí)發(fā)現(xiàn)手段和庭前準(zhǔn)備程序的功能，刪除關(guān)于質(zhì)證、證人作證的規(guī)定，以維護(hù)庭審功能的完整性。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)發(fā)展其他事實(shí)發(fā)現(xiàn)手段，如借鑒普通法系國(guó)家事實(shí)發(fā)現(xiàn)程序中的調(diào)查發(fā)現(xiàn)、詢(xún)問(wèn)發(fā)現(xiàn)、請(qǐng)求承認(rèn)和物理發(fā)現(xiàn)方法，改變證據(jù)交換一個(gè)程序包攬所有事實(shí)發(fā)現(xiàn)任務(wù)的狀況。(二)實(shí)踐中靈活運(yùn)用證據(jù)交換程序。證據(jù)交換作為事實(shí)發(fā)現(xiàn)和庭前準(zhǔn)備程序，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的需要而決定是否采用，這在前面已經(jīng)闡述。實(shí)際上，對(duì)于大多數(shù)證據(jù)不多的案件，與其交換證據(jù)后緊接著開(kāi)庭，不如直接開(kāi)庭，在庭上出示證據(jù)并質(zhì)證，除非以后行政訴訟法將證據(jù)交換作為必經(jīng)程序規(guī)定。但是證據(jù)交換制度的濫用同樣也肯定會(huì)導(dǎo)致訴訟遲延，增加訴訟成本，因此我國(guó)行政訴訟法應(yīng)注意加強(qiáng)對(duì)濫用證據(jù)交換制度的防范。防范的措施主要有兩類(lèi)：一類(lèi)是法律規(guī)定證據(jù)交換的禁止事項(xiàng)。如在美國(guó)，為防止當(dāng)事人濫用證據(jù)交換制度，聯(lián)邦民訴規(guī)則第26條第3款規(guī)定，當(dāng)事人不得利用證據(jù)交換制度對(duì)當(dāng)事人及其他人產(chǎn)生迷惘、威脅、壓迫和不必要的負(fù)擔(dān)及費(fèi)用。商業(yè)秘密不能成為當(dāng)事人拒絕證據(jù)交換的理由，但當(dāng)事人可以商業(yè)秘密為由請(qǐng)求法院簽發(fā)保護(hù)令（protective order）。另一類(lèi)是法院加強(qiáng)對(duì)證據(jù)交換的管理。如英國(guó)民訴規(guī)則規(guī)定，法院應(yīng)就需證據(jù)佐證的爭(zhēng)點(diǎn)，決定爭(zhēng)點(diǎn)所需證據(jù)種類(lèi)、性質(zhì)及提交文該證據(jù)的方式加以指導(dǎo)，并可依職權(quán)排除本可被采用的證據(jù)，還可限制反訊問(wèn)（crossexamination）。[5]美國(guó)聯(lián)邦民訴規(guī)則規(guī)定法院可以通過(guò)舉行審前會(huì)議、安排日程來(lái)強(qiáng)化對(duì)發(fā)現(xiàn)程序的管理。法國(guó)民訴法規(guī)定法院具有監(jiān)督當(dāng)事人準(zhǔn)時(shí)交換訴訟請(qǐng)求和通知證件、監(jiān)督事實(shí)調(diào)查等權(quán)力。這些措施都能在一定程序上制止當(dāng)事人無(wú)意義的訴訟活動(dòng)。這些都是我國(guó)行政訴訟證據(jù)交換制度所應(yīng)該借鑒的。(三)合理安排證據(jù)交換的時(shí)間。證據(jù)交換之后，應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事人一段適當(dāng)?shù)臅r(shí)間，以便當(dāng)事人核實(shí)證據(jù)，準(zhǔn)備質(zhì)證和辯論意見(jiàn)，因此，不宜在證據(jù)交換之后立即開(kāi)庭。對(duì)本無(wú)證據(jù)交換必要的簡(jiǎn)單案件，證據(jù)交換的環(huán)節(jié)可以省略；對(duì)有證據(jù)交換必要的復(fù)