【文章內(nèi)容簡介】 景或者法律職業(yè)背景，如此公民代理人才能幫助當(dāng)事 人實現(xiàn)權(quán)利救濟。 從公民代理的立法初衷與現(xiàn)行法律對于公民代理的規(guī)定上看，公民代理人并非法律服務(wù)市場的 服務(wù) 主體，其提供的是一種基于特定關(guān)系的支持與幫助 而并不是一種牟取經(jīng)濟利益的服務(wù)。 如何接近正義，論確立一元二型法律服務(wù)制度 7 三 、基層法律服務(wù)制度的探究 基層法律服務(wù)制度是基于社會需求而產(chǎn)生，沒有理論論證，沒有市場調(diào)查，缺乏法律規(guī)范，依賴于政策的社會產(chǎn)物。 基層法律服務(wù)工作者，簡稱基層法工或法工， 司法部《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》規(guī)定 :基層法律服務(wù)工作者是經(jīng)核準(zhǔn)執(zhí)業(yè)登記 ,在基層法律服務(wù)所執(zhí)業(yè) ,為社會提供法律服務(wù)的人員?；鶎臃煞?wù)工作者 多為司法 所的人員兼任。 除 了法律規(guī)定 不能辦理 的 刑事公訴案件 外， 基層法律服務(wù)工作者的業(yè)務(wù)范圍與律師的業(yè)務(wù) 范圍幾乎無異，甚至在某些方面比起律師更具有優(yōu)勢。 （一）基層法律服務(wù)制度的歷史流變 1980 年 8 月 26 日《律師暫行條例》頒布，正式開始重建銷聲匿跡二十多年的律師制度。同年 11 月 20 日，舉世矚目的對林彪、江青反革命集團的審判正式開庭，十名律師作為文革主犯的辯護人出現(xiàn)在特別法庭上，在這樣一次被稱為“特別辯護”的特殊政治背景下，中國律師業(yè)恢復(fù)了。中國社會對于法律服務(wù)的需求隨著改革開放的深入和“普法”運動的展開而迅速增長 ，到了 1980 年代中期，律師的數(shù)量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以滿足這些需求。公民代理與基層法律服務(wù)制度設(shè)立的主要原因便是彌補這種不足，解決法律服務(wù)的需求問題。這是三者的淵源。公民代理制度的雛形可追溯到清末變法，基層法律服務(wù)制度則產(chǎn)生在律師業(yè)恢復(fù)的 1980年中期。 基層法律工作者最早于上個世紀(jì) 80 年代末出現(xiàn)在廣東、海南、福建、河南等地，早期被稱作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律工作者，主要是活躍在廣大農(nóng)村，運用訴訟代理、非訴訟調(diào)解等方式解決生產(chǎn)經(jīng)營性糾紛，并從事代書、解答法律咨詢、進行法制宣傳教育等簡單的法律服務(wù)工作。 1984 年以后，司法部 、中央書記處通過印發(fā)經(jīng)驗材料和文件等形式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)工作再三加以肯定和推廣，并受到國務(wù)院總理的稱贊，指出可以在經(jīng)濟發(fā)達、農(nóng)村商品經(jīng)濟活躍的地區(qū)先搞起來。隨后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)機構(gòu)在全國范圍內(nèi)普及開來，并迅速蔓延到大中城市的街道和廠礦企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)者的數(shù)量也迅速攀升，到 1986 年底，全國共建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)機構(gòu) 19058 個，形成了有 5 萬多人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)隊伍。 司法部于 1987 年頒布了《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的暫行規(guī)定》，將這一法律服務(wù)群體確立為一個正式的職業(yè)，稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律工作者”。 至 1989 年底 ，全國建所 29979 個，擁有鄉(xiāng) 廣東 技術(shù)師范學(xué)院本科畢業(yè)論文 8 鎮(zhèn)（街道）法律工作者 90333 人，各項業(yè)務(wù)也獲得較大幅度的增長。 進入二十世紀(jì) 90 年代以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)工作進入全面總結(jié)、整頓階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所建設(shè)重點轉(zhuǎn)到了上等級、上水平、上質(zhì)量、上效益的新階段。這一時期，司法部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)工作的制度建設(shè)更加具體和明晰。面對各地為數(shù)眾多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所倉促上馬、資質(zhì)較差、管理混亂的情況， 1990 年 1 月，司法部發(fā)出《關(guān)于整頓鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的通知》，要求用兩年時間對鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)機構(gòu)進行全面的整頓；同時，司法部還針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)的 各項具體工作以細(xì)則、通知、辦法等形式下發(fā)了多種文件，諸如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)業(yè)務(wù)工作細(xì)則》、《關(guān)于印發(fā) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)業(yè)務(wù)專用文書格式 的通知》、《關(guān)于基層法律服務(wù)所有限制地開展見證工作的通知》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所業(yè)務(wù)檔案管理辦法》以及司法部聯(lián)合財政部下發(fā)的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所財物管理辦法》等；而國務(wù)院物價局下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)第二批〈國務(wù)院有關(guān)部門行政事業(yè)性收費管理目錄〉的通知》中，將基層法律服務(wù)所業(yè)務(wù)收費列為準(zhǔn)予收費的項目；此外，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定》等有關(guān)文件則將鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所作為“政法基層 組織”之一。至此為止，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)的規(guī)章制度已經(jīng)基本健全。 90 年代初期，通過各種形式整頓以及開展“質(zhì)量效益年”等活動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)獲得了較大程度的強化。 1992 年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所經(jīng)過整頓撤消、合并驗收不合格的所加上新建的所，比整頓前增加 1087 個；整頓中辭退、解聘不符合條件的法律工作人員之后加上新招聘人員，比整頓前增加 10467 人；全國具有大專以上文化程度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律工作人員占 %，具有高中（中專）文化程度的占 %，并有 1205 人已考取律師資格；許多法律服務(wù)所 經(jīng)過整頓， 增加了業(yè)務(wù)的層次和范圍；法律服務(wù)所的各項規(guī)章制度開始健全， 80%以下的所實行了掛牌服務(wù)和“兩公開一監(jiān)督”制度；辦公條件和物質(zhì)裝備也得到改善。 20xx 年 3 月，司法部出臺了《基層法律服務(wù)所管理辦法》、《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》，規(guī)定“基層法律服務(wù)所按照事業(yè)法人體制進行管理和運作”，實行與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府司法所“政事合 一”； 同年 8 月，“國辦發(fā)（ 20xx） 51 號”和“清辦函（ 20xx） 9 號”文件則指出，法律服務(wù)所“不再屬于行政掛靠機構(gòu)或事業(yè)單位，實行自主執(zhí)業(yè)、自收自支、自我管理、自我發(fā)展的自律性運行機制， 成為符合法律中介服務(wù)行業(yè)規(guī)則的合伙制職業(yè)組織形式?！睆拇?，各地全面開展對基層法律服務(wù)所脫鉤改制工作，將司法所與法 律 服 務(wù) 所分離，全國范圍內(nèi)的基層法律服務(wù)所和基層法律服務(wù)工作者的數(shù)量急轉(zhuǎn) 直下 ?；鶎臃煞绾谓咏x，論確立一元二型法律服務(wù)制度 9 務(wù)工作者編制也發(fā)生了相應(yīng)的變化，原司法所的法 律服務(wù)工作者 具有行政編制，其他脫鉤的法服所里的法 律服務(wù) 工 作者 則隨同法 律 服 務(wù) 所一起脫離編制。 11 自 20xx 年起，隨著相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的更換，司法部對于基層法律服務(wù)的態(tài)度和政策開始發(fā)生明顯的轉(zhuǎn)變，經(jīng)過多次的政治沖突和博弈， 20xx 年 8月的一次被稱為“上海會議”的全國性工作會議上，司 法部提出了關(guān)于基層法律服務(wù)“一個調(diào)整，兩個加強”的發(fā)展方向， “一個調(diào)整”就是街道法律服務(wù)所要從訴訟領(lǐng)域逐步調(diào)整出來；“兩個加強”就是加強律師、公證、基層法律服務(wù)和法律援助工作面向基層、面向社區(qū)、面向群眾服務(wù)功能，加強律師為社區(qū)居民提供訴訟法律服務(wù)的功能。20xx 年到 20xx 年的五年間，全國基層法律工作者的總?cè)藬?shù)由 12190412人驟減至78146 人。 13但是，這退出基層法律服務(wù)所的三分之一工作者并沒有遠(yuǎn)離法律服務(wù)市場，他們中的不少人加入到形形色色的法律咨詢機構(gòu)，或者投身于職業(yè)公民代理，成為所謂的“黑律師”，始終 要在法律服務(wù)市場分得一杯羹。 20xx 年 7 月我國第一部《行政許可法》的正式實施使得司法部關(guān)于基層法律服務(wù)的兩個沒有上位法支撐的管理辦法失去法律效力。 20xx 年 7 月 1 日起，司法部所有關(guān)于基層法律服務(wù)所、基層法律服務(wù)工作者審核批準(zhǔn)的部頒規(guī)章，除報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)外，一律失效。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》和《國務(wù)院確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》，取消了司法行政部門對基層法律服務(wù)所設(shè)立、變更、注銷等級的審批和對基層法律服務(wù)工作者職業(yè)資格的審批；保留了司法行政部門對基層法律服務(wù)工作 者職業(yè)核準(zhǔn)的審批。 20xx 年《律師法》草案中關(guān)于基層法律服務(wù)、公司律師、公職律師的相關(guān)條文在立法博弈中的消失顯示了司法部在規(guī)范法律服務(wù)市場上的無力。 20xx 年 6 月開始施行的《律師法》第 13 條規(guī)定：“沒有取得律師執(zhí)業(yè)證書的人員，不得以律師名義從事法律服務(wù)業(yè)務(wù)；除法律另有規(guī)定外，不得從事訴訟代理或者辯護業(yè)務(wù)?！睆亩鵀榛鶎臃煞?wù)工作者退出訴訟領(lǐng)域奠定法律基礎(chǔ)，基層法律服務(wù)工作者承擔(dān)訴訟業(yè)務(wù)成為不合法。但各地基層群眾仍然對法律服務(wù)有強烈需求，尤其在幾乎沒有律師的西部偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基層法 律服務(wù)工作者 的訴訟代 理業(yè)務(wù)并沒有因為新律師法的頒行而戛然而止。 11 傅郁林：《農(nóng)村基層法律服務(wù)研究》，中國政法大學(xué)出版社 20xx 年 3 月版，第 11 頁。 12 數(shù)據(jù)來源 ：《中國司法行政年鑒》（ 199520xx 年） . 法律出版社 . 13 數(shù)據(jù)來源： 20xx 年司法部關(guān)于基層法律服務(wù)工作調(diào)研報告 . 截止至 20xx 年底，全國有鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所 16535 個，城市街道法律服務(wù)所 4948 個，基層法律服務(wù)工作者 78146 人。 廣東 技術(shù)師范學(xué)院本科畢業(yè)論文 10 20xx 年新《民事訴訟法》第五十八條將基層法律服務(wù)工作者納入訴訟代理人范圍，與律師并列。這是對于中國社會如何接近司法救濟的覺悟？還是填補取締非法職業(yè)公民代理產(chǎn)生的法律服務(wù)供給空白的無可奈何？ （二）基層法律服務(wù)制度的 相關(guān)問題分析 1 基層法律服務(wù)制度 存在的 弊端 （ 1）基層法律服務(wù)機構(gòu)名稱混雜 。 如果在我國任何一個不大中型城市的基層法院周圍走上一圈的話，很可能會發(fā) 現(xiàn)不少規(guī)模不大、掛著各式各樣字號的事務(wù)所 —— 有的寫著“律師事務(wù)所”，有的寫著“法律服務(wù)所”或者“法律服務(wù)所”，還有的寫著“法律咨詢公司”或者“調(diào)查公司”。所有這些事務(wù)所都可以提供法律咨詢和訴訟代理服務(wù)，而如果你走進其中任何一家的話，里面的工作人員都自稱“律師”。然而，這些事務(wù)所提供的法律服務(wù)的質(zhì)量卻往往大相徑庭，許多當(dāng)事人都對其得到的服務(wù)感到不滿，而當(dāng)他們向律師協(xié)會投訴時，卻經(jīng)常會被告知其代理人并非律師，而是基層法律服務(wù)工作者或是無照經(jīng)營的“黑律師”。這一法律執(zhí)業(yè)者之間的身份混同不僅迷惑了普通民眾，甚至在媒 體上也經(jīng)常出現(xiàn)。許多關(guān)于法律職業(yè)道德倫理問題的報紙和電視報道都把基層法律工作者誤稱為“律師”，把基層法律服務(wù)所誤稱為“律師事務(wù)所”。這無疑會造成法律服務(wù)市場的混亂。 （ 2）法律服務(wù)所布局不合理。 總體來看，城市偏多，農(nóng)村偏少，老少邊窮地區(qū)更少，利益驅(qū)動使然，這與設(shè)立基層法律服務(wù)所的立法初衷明顯的背道而馳。1980 年 在 廣東省紫金縣藍塘區(qū)出現(xiàn) 了 第一家鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所 ，基層法律服務(wù)所的設(shè)立主要是面向廣大農(nóng)民群眾，調(diào)解生產(chǎn)經(jīng)營性糾紛，并從事代書、解答法律咨詢等簡單的法律服務(wù)工作。加之 中國律師行業(yè)恢復(fù)發(fā)展 30 年來 ,特別 是近 20 年來 ,走上了一條快速 發(fā)展的道路 ,全國律師總數(shù)由 20 年前的不足 10 萬人向 23 萬人邁進 14，城市成為了律師與基層法律服務(wù)工作者的角斗場，老少邊窮則無人問津。 （ 3）收費標(biāo)準(zhǔn)缺乏規(guī)范 。 基層法律服務(wù)所收費依據(jù)的是一些省市出臺的臨時性的收費辦法。盡管法律服務(wù)所要向司法行政機關(guān)繳納“管理費”，但其職業(yè)成本要低很多，在收費方面也有很大的靈活性。因為，法律服務(wù)所經(jīng)?？梢砸员嚷蓭? 14 我國律師總?cè)藬?shù)已接近 23萬 . 法制網(wǎng) —— 法制日報 . 如何接近正義，論確立一元二型法律服務(wù)制度 11