【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 景或者法律職業(yè)背景，如此公民代理人才能幫助當(dāng)事 人實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。 從公民代理的立法初衷與現(xiàn)行法律對(duì)于公民代理的規(guī)定上看，公民代理人并非法律服務(wù)市場(chǎng)的 服務(wù) 主體，其提供的是一種基于特定關(guān)系的支持與幫助 而并不是一種牟取經(jīng)濟(jì)利益的服務(wù)。 如何接近正義，論確立一元二型法律服務(wù)制度 7 三 、基層法律服務(wù)制度的探究 基層法律服務(wù)制度是基于社會(huì)需求而產(chǎn)生，沒(méi)有理論論證，沒(méi)有市場(chǎng)調(diào)查，缺乏法律規(guī)范，依賴于政策的社會(huì)產(chǎn)物。 基層法律服務(wù)工作者，簡(jiǎn)稱(chēng)基層法工或法工， 司法部《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》規(guī)定 :基層法律服務(wù)工作者是經(jīng)核準(zhǔn)執(zhí)業(yè)登記 ,在基層法律服務(wù)所執(zhí)業(yè) ,為社會(huì)提供法律服務(wù)的人員。基層法律服務(wù)工作者 多為司法 所的人員兼任。 除 了法律規(guī)定 不能辦理 的 刑事公訴案件 外， 基層法律服務(wù)工作者的業(yè)務(wù)范圍與律師的業(yè)務(wù) 范圍幾乎無(wú)異，甚至在某些方面比起律師更具有優(yōu)勢(shì)。 （一）基層法律服務(wù)制度的歷史流變 1980 年 8 月 26 日《律師暫行條例》頒布，正式開(kāi)始重建銷(xiāo)聲匿跡二十多年的律師制度。同年 11 月 20 日，舉世矚目的對(duì)林彪、江青反革命集團(tuán)的審判正式開(kāi)庭，十名律師作為文革主犯的辯護(hù)人出現(xiàn)在特別法庭上，在這樣一次被稱(chēng)為“特別辯護(hù)”的特殊政治背景下，中國(guó)律師業(yè)恢復(fù)了。中國(guó)社會(huì)對(duì)于法律服務(wù)的需求隨著改革開(kāi)放的深入和“普法”運(yùn)動(dòng)的展開(kāi)而迅速增長(zhǎng) ，到了 1980 年代中期，律師的數(shù)量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以滿足這些需求。公民代理與基層法律服務(wù)制度設(shè)立的主要原因便是彌補(bǔ)這種不足，解決法律服務(wù)的需求問(wèn)題。這是三者的淵源。公民代理制度的雛形可追溯到清末變法，基層法律服務(wù)制度則產(chǎn)生在律師業(yè)恢復(fù)的 1980年中期。 基層法律工作者最早于上個(gè)世紀(jì) 80 年代末出現(xiàn)在廣東、海南、福建、河南等地，早期被稱(chēng)作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律工作者，主要是活躍在廣大農(nóng)村，運(yùn)用訴訟代理、非訴訟調(diào)解等方式解決生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性糾紛，并從事代書(shū)、解答法律咨詢、進(jìn)行法制宣傳教育等簡(jiǎn)單的法律服務(wù)工作。 1984 年以后，司法部 、中央書(shū)記處通過(guò)印發(fā)經(jīng)驗(yàn)材料和文件等形式對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)工作再三加以肯定和推廣，并受到國(guó)務(wù)院總理的稱(chēng)贊，指出可以在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)活躍的地區(qū)先搞起來(lái)。隨后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)在全國(guó)范圍內(nèi)普及開(kāi)來(lái)，并迅速蔓延到大中城市的街道和廠礦企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)者的數(shù)量也迅速攀升，到 1986 年底，全國(guó)共建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)機(jī)構(gòu) 19058 個(gè)，形成了有 5 萬(wàn)多人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)隊(duì)伍。 司法部于 1987 年頒布了《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的暫行規(guī)定》，將這一法律服務(wù)群體確立為一個(gè)正式的職業(yè)，稱(chēng)為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律工作者”。 至 1989 年底 ，全國(guó)建所 29979 個(gè)，擁有鄉(xiāng) 廣東 技術(shù)師范學(xué)院本科畢業(yè)論文 8 鎮(zhèn)（街道）法律工作者 90333 人，各項(xiàng)業(yè)務(wù)也獲得較大幅度的增長(zhǎng)。 進(jìn)入二十世紀(jì) 90 年代以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)工作進(jìn)入全面總結(jié)、整頓階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所建設(shè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)到了上等級(jí)、上水平、上質(zhì)量、上效益的新階段。這一時(shí)期，司法部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)工作的制度建設(shè)更加具體和明晰。面對(duì)各地為數(shù)眾多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所倉(cāng)促上馬、資質(zhì)較差、管理混亂的情況， 1990 年 1 月，司法部發(fā)出《關(guān)于整頓鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的通知》，要求用兩年時(shí)間對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面的整頓；同時(shí)，司法部還針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)的 各項(xiàng)具體工作以細(xì)則、通知、辦法等形式下發(fā)了多種文件，諸如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)業(yè)務(wù)工作細(xì)則》、《關(guān)于印發(fā) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)業(yè)務(wù)專(zhuān)用文書(shū)格式 的通知》、《關(guān)于基層法律服務(wù)所有限制地開(kāi)展見(jiàn)證工作的通知》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所業(yè)務(wù)檔案管理辦法》以及司法部聯(lián)合財(cái)政部下發(fā)的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所財(cái)物管理辦法》等；而國(guó)務(wù)院物價(jià)局下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)第二批〈國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)行政事業(yè)性收費(fèi)管理目錄〉的通知》中，將基層法律服務(wù)所業(yè)務(wù)收費(fèi)列為準(zhǔn)予收費(fèi)的項(xiàng)目；此外，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》等有關(guān)文件則將鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所作為“政法基層 組織”之一。至此為止，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)的規(guī)章制度已經(jīng)基本健全。 90 年代初期，通過(guò)各種形式整頓以及開(kāi)展“質(zhì)量效益年”等活動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)獲得了較大程度的強(qiáng)化。 1992 年，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所經(jīng)過(guò)整頓撤消、合并驗(yàn)收不合格的所加上新建的所，比整頓前增加 1087 個(gè)；整頓中辭退、解聘不符合條件的法律工作人員之后加上新招聘人員，比整頓前增加 10467 人；全國(guó)具有大專(zhuān)以上文化程度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律工作人員占 %，具有高中（中專(zhuān)）文化程度的占 %，并有 1205 人已考取律師資格；許多法律服務(wù)所 經(jīng)過(guò)整頓， 增加了業(yè)務(wù)的層次和范圍；法律服務(wù)所的各項(xiàng)規(guī)章制度開(kāi)始健全， 80%以下的所實(shí)行了掛牌服務(wù)和“兩公開(kāi)一監(jiān)督”制度；辦公條件和物質(zhì)裝備也得到改善。 20xx 年 3 月，司法部出臺(tái)了《基層法律服務(wù)所管理辦法》、《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》，規(guī)定“基層法律服務(wù)所按照事業(yè)法人體制進(jìn)行管理和運(yùn)作”，實(shí)行與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府司法所“政事合 一”； 同年 8 月，“國(guó)辦發(fā)（ 20xx） 51 號(hào)”和“清辦函（ 20xx） 9 號(hào)”文件則指出，法律服務(wù)所“不再屬于行政掛靠機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位，實(shí)行自主執(zhí)業(yè)、自收自支、自我管理、自我發(fā)展的自律性運(yùn)行機(jī)制， 成為符合法律中介服務(wù)行業(yè)規(guī)則的合伙制職業(yè)組織形式?！睆拇?，各地全面開(kāi)展對(duì)基層法律服務(wù)所脫鉤改制工作，將司法所與法 律 服 務(wù) 所分離，全國(guó)范圍內(nèi)的基層法律服務(wù)所和基層法律服務(wù)工作者的數(shù)量急轉(zhuǎn) 直下 ?；鶎臃煞绾谓咏x，論確立一元二型法律服務(wù)制度 9 務(wù)工作者編制也發(fā)生了相應(yīng)的變化，原司法所的法 律服務(wù)工作者 具有行政編制，其他脫鉤的法服所里的法 律服務(wù) 工 作者 則隨同法 律 服 務(wù) 所一起脫離編制。 11 自 20xx 年起，隨著相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的更換，司法部對(duì)于基層法律服務(wù)的態(tài)度和政策開(kāi)始發(fā)生明顯的轉(zhuǎn)變，經(jīng)過(guò)多次的政治沖突和博弈， 20xx 年 8月的一次被稱(chēng)為“上海會(huì)議”的全國(guó)性工作會(huì)議上，司 法部提出了關(guān)于基層法律服務(wù)“一個(gè)調(diào)整，兩個(gè)加強(qiáng)”的發(fā)展方向， “一個(gè)調(diào)整”就是街道法律服務(wù)所要從訴訟領(lǐng)域逐步調(diào)整出來(lái)；“兩個(gè)加強(qiáng)”就是加強(qiáng)律師、公證、基層法律服務(wù)和法律援助工作面向基層、面向社區(qū)、面向群眾服務(wù)功能，加強(qiáng)律師為社區(qū)居民提供訴訟法律服務(wù)的功能。20xx 年到 20xx 年的五年間，全國(guó)基層法律工作者的總?cè)藬?shù)由 12190412人驟減至78146 人。 13但是，這退出基層法律服務(wù)所的三分之一工作者并沒(méi)有遠(yuǎn)離法律服務(wù)市場(chǎng)，他們中的不少人加入到形形色色的法律咨詢機(jī)構(gòu)，或者投身于職業(yè)公民代理，成為所謂的“黑律師”，始終 要在法律服務(wù)市場(chǎng)分得一杯羹。 20xx 年 7 月我國(guó)第一部《行政許可法》的正式實(shí)施使得司法部關(guān)于基層法律服務(wù)的兩個(gè)沒(méi)有上位法支撐的管理辦法失去法律效力。 20xx 年 7 月 1 日起，司法部所有關(guān)于基層法律服務(wù)所、基層法律服務(wù)工作者審核批準(zhǔn)的部頒規(guī)章，除報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)外，一律失效。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》和《國(guó)務(wù)院確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》，取消了司法行政部門(mén)對(duì)基層法律服務(wù)所設(shè)立、變更、注銷(xiāo)等級(jí)的審批和對(duì)基層法律服務(wù)工作者職業(yè)資格的審批；保留了司法行政部門(mén)對(duì)基層法律服務(wù)工作 者職業(yè)核準(zhǔn)的審批。 20xx 年《律師法》草案中關(guān)于基層法律服務(wù)、公司律師、公職律師的相關(guān)條文在立法博弈中的消失顯示了司法部在規(guī)范法律服務(wù)市場(chǎng)上的無(wú)力。 20xx 年 6 月開(kāi)始施行的《律師法》第 13 條規(guī)定：“沒(méi)有取得律師執(zhí)業(yè)證書(shū)的人員，不得以律師名義從事法律服務(wù)業(yè)務(wù)；除法律另有規(guī)定外，不得從事訴訟代理或者辯護(hù)業(yè)務(wù)?！睆亩鵀榛鶎臃煞?wù)工作者退出訴訟領(lǐng)域奠定法律基礎(chǔ)，基層法律服務(wù)工作者承擔(dān)訴訟業(yè)務(wù)成為不合法。但各地基層群眾仍然對(duì)法律服務(wù)有強(qiáng)烈需求，尤其在幾乎沒(méi)有律師的西部偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基層法 律服務(wù)工作者 的訴訟代 理業(yè)務(wù)并沒(méi)有因?yàn)樾侣蓭煼ǖ念C行而戛然而止。 11 傅郁林：《農(nóng)村基層法律服務(wù)研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社 20xx 年 3 月版，第 11 頁(yè)。 12 數(shù)據(jù)來(lái)源 ：《中國(guó)司法行政年鑒》（ 199520xx 年） . 法律出版社 . 13 數(shù)據(jù)來(lái)源： 20xx 年司法部關(guān)于基層法律服務(wù)工作調(diào)研報(bào)告 . 截止至 20xx 年底，全國(guó)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所 16535 個(gè)，城市街道法律服務(wù)所 4948 個(gè)，基層法律服務(wù)工作者 78146 人。 廣東 技術(shù)師范學(xué)院本科畢業(yè)論文 10 20xx 年新《民事訴訟法》第五十八條將基層法律服務(wù)工作者納入訴訟代理人范圍，與律師并列。這是對(duì)于中國(guó)社會(huì)如何接近司法救濟(jì)的覺(jué)悟？還是填補(bǔ)取締非法職業(yè)公民代理產(chǎn)生的法律服務(wù)供給空白的無(wú)可奈何？ （二）基層法律服務(wù)制度的 相關(guān)問(wèn)題分析 1 基層法律服務(wù)制度 存在的 弊端 （ 1）基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)名稱(chēng)混雜 。 如果在我國(guó)任何一個(gè)不大中型城市的基層法院周?chē)呱弦蝗Φ脑?，很可能?huì)發(fā) 現(xiàn)不少規(guī)模不大、掛著各式各樣字號(hào)的事務(wù)所 —— 有的寫(xiě)著“律師事務(wù)所”，有的寫(xiě)著“法律服務(wù)所”或者“法律服務(wù)所”，還有的寫(xiě)著“法律咨詢公司”或者“調(diào)查公司”。所有這些事務(wù)所都可以提供法律咨詢和訴訟代理服務(wù)，而如果你走進(jìn)其中任何一家的話，里面的工作人員都自稱(chēng)“律師”。然而，這些事務(wù)所提供的法律服務(wù)的質(zhì)量卻往往大相徑庭，許多當(dāng)事人都對(duì)其得到的服務(wù)感到不滿，而當(dāng)他們向律師協(xié)會(huì)投訴時(shí)，卻經(jīng)常會(huì)被告知其代理人并非律師，而是基層法律服務(wù)工作者或是無(wú)照經(jīng)營(yíng)的“黑律師”。這一法律執(zhí)業(yè)者之間的身份混同不僅迷惑了普通民眾，甚至在媒 體上也經(jīng)常出現(xiàn)。許多關(guān)于法律職業(yè)道德倫理問(wèn)題的報(bào)紙和電視報(bào)道都把基層法律工作者誤稱(chēng)為“律師”，把基層法律服務(wù)所誤稱(chēng)為“律師事務(wù)所”。這無(wú)疑會(huì)造成法律服務(wù)市場(chǎng)的混亂。 （ 2）法律服務(wù)所布局不合理。 總體來(lái)看，城市偏多，農(nóng)村偏少，老少邊窮地區(qū)更少，利益驅(qū)動(dòng)使然，這與設(shè)立基層法律服務(wù)所的立法初衷明顯的背道而馳。1980 年 在 廣東省紫金縣藍(lán)塘區(qū)出現(xiàn) 了 第一家鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所 ，基層法律服務(wù)所的設(shè)立主要是面向廣大農(nóng)民群眾，調(diào)解生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性糾紛，并從事代書(shū)、解答法律咨詢等簡(jiǎn)單的法律服務(wù)工作。加之 中國(guó)律師行業(yè)恢復(fù)發(fā)展 30 年來(lái) ,特別 是近 20 年來(lái) ,走上了一條快速 發(fā)展的道路 ,全國(guó)律師總數(shù)由 20 年前的不足 10 萬(wàn)人向 23 萬(wàn)人邁進(jìn) 14，城市成為了律師與基層法律服務(wù)工作者的角斗場(chǎng)，老少邊窮則無(wú)人問(wèn)津。 （ 3）收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)缺乏規(guī)范 。 基層法律服務(wù)所收費(fèi)依據(jù)的是一些省市出臺(tái)的臨時(shí)性的收費(fèi)辦法。盡管法律服務(wù)所要向司法行政機(jī)關(guān)繳納“管理費(fèi)”，但其職業(yè)成本要低很多，在收費(fèi)方面也有很大的靈活性。因?yàn)?，法律服?wù)所經(jīng)常可以以比律師 14 我國(guó)律師總?cè)藬?shù)已接近 23萬(wàn) . 法制網(wǎng) —— 法制日?qǐng)?bào) . 如何接近正義，論確立一元二型法律服務(wù)制度 11