【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 員會(huì)。 （ 3）縣級(jí)以上政府部門法制機(jī)構(gòu)的一般職責(zé)。具體實(shí)施對(duì)當(dāng)事人陳述、申辯的復(fù)核工作；具體實(shí)施對(duì)執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)產(chǎn)作出的行政處罰決定的備案工作；具體實(shí)施對(duì)適用一般程序的執(zhí)法調(diào)查結(jié)果的初步審查工作；具體組織并主持重大行政處罰案件的聽證程序；承辦行政執(zhí)法責(zé)任制的具體工作，包括審核并報(bào)送部門 第 12 頁 共 28 頁 制定的規(guī)范性文件、審核并報(bào)送部門作出的重大行政處罰決定、負(fù)責(zé)對(duì)部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和有關(guān)負(fù)責(zé)人執(zhí)法違法行為的認(rèn)定并提出處理建議；承擔(dān)行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查證件的發(fā)證領(lǐng)證具體工作，負(fù)責(zé)本部門行政執(zhí)法監(jiān)督檢查的具體工作。 （ 4）地市級(jí)政府部門法制機(jī)構(gòu)的特殊職責(zé)。對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件、作出的重大行政處罰決定以及對(duì)執(zhí)法違法行為責(zé)任追究的處理結(jié)果進(jìn)行備案，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法違法案件進(jìn)行督查處理，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為定期進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)組織行政執(zhí)法檢查。 從上述職責(zé)來看，省級(jí)以下的法制機(jī)構(gòu)偏重于處理具體的法律事務(wù)，定位的不確定，又沒有相應(yīng)的理論予以解釋，造成某些政府對(duì)政府法制工作的認(rèn)識(shí)產(chǎn) 生偏差，特別對(duì)省級(jí)以下法制機(jī)構(gòu)影響較大。 認(rèn)識(shí)誤區(qū) （ 1）有的認(rèn)為法制機(jī)構(gòu)應(yīng)負(fù)責(zé)政府對(duì)外簽定合同的起草、審查。根據(jù)《地方各級(jí)人大和各級(jí)政府組織法》第 59 條對(duì)縣級(jí)以上政府的一般職權(quán)范圍所作的規(guī)定，政府并沒有以自己名義對(duì)外簽訂經(jīng)濟(jì)合同、直接參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的職權(quán)。根據(jù) “ 超越職權(quán)的行為無效 ” 的行政法理，以上認(rèn)識(shí)缺乏法律依據(jù)，不能將此類事務(wù)歸于法制機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)范圍。 （ 2）有的認(rèn)為法制機(jī)構(gòu)應(yīng)參與縣委、縣政府組織的各種工 第 13 頁 共 28 頁 作專班，比如征地、拆遷、企業(yè)改制、土地二輪承包、專項(xiàng)整治、維穩(wěn) 和處理突發(fā)事件，哪一項(xiàng)都要派法制辦去；此外，還要從法制辦抽人參加農(nóng)村駐隊(duì)、扶貧、掛職甚至工業(yè)園建設(shè)指揮等其他臨時(shí)性檢查組、工作組。根據(jù)前文對(duì)法制機(jī)構(gòu)法定職責(zé)的匯總，此類事務(wù)讓法制辦參與也是沒有法律依據(jù)的。 （ 3）有的將法制機(jī)構(gòu)與督辦科、紀(jì)檢監(jiān)察室、秘書科、信訪辦、普法辦等機(jī)構(gòu)混為一團(tuán)。如 XX 省 XX 市 6 個(gè)縣的法制科同志一年 80%的精力要放在人大議案、政協(xié)的提案辦理工作上。一年 300 多件提案、議案的分辦、督辦、回復(fù)，不定期要向人大、政協(xié)匯報(bào)，并且經(jīng)常陪同人大、政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)檢查，以及檢查后落實(shí)情況的督辦、 匯報(bào)； XX 縣區(qū)法制提案科的一名干部不僅負(fù)責(zé)提案辦理，而且負(fù)責(zé)政府辦的人事黨務(wù)紀(jì)檢工作，根本沒有精力抓法制工作；有的縣對(duì)縣直部門的文件、政府辦公室所有的行文，包括會(huì)議紀(jì)要、通知、電報(bào)、甚至簡(jiǎn)報(bào)都要法制辦實(shí)行事前審查，將秘書科的事務(wù)給法制辦包干；有的地方涉及信訪處理，就要法制辦參與進(jìn)來；有的地方還讓法制機(jī)構(gòu)組織政府口屬單位的 “ 五五 ” 普法培訓(xùn)，將法制機(jī)構(gòu)與司法局的普法辦視為對(duì)口機(jī)構(gòu)。這些做法實(shí)際上都是錯(cuò)誤的。 （二）市縣政府法制機(jī)構(gòu)的組織地位及法律缺陷 現(xiàn)在我們先來看看省級(jí)以下的政府法制機(jī)構(gòu)設(shè) 立的法律依據(jù)，請(qǐng)看如下內(nèi)容： 第 14 頁 共 28 頁 《中華人民共和國憲法》（ 2024 年修正）第一百零八條： “ 縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府 …… 有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定。 ” 《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（ 2024 年修正）第五十九條： “ 縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府行使下列職權(quán)： …… （三）改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令； ……” 第六十四條第一款： “ 地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門 ” 。第四款： “ ……XX 縣區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。 ”第六十五條第二款： “ 辦公廳、辦公室設(shè)主任，在必要的時(shí)候可以設(shè)副主任。 ” 第六十六條第二款： “……XX 縣區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級(jí)人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。 ” 《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》（ 2024年 5月 1日施行）第九條： “ 地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱，由本級(jí)人民 政府提出方案，經(jīng)上一級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審核后，報(bào)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)；其中，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷或者合并，還應(yīng)當(dāng)依法報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。 ” 第十三條： “ 地方 第 15 頁 共 28 頁 各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱，由該行政機(jī)構(gòu)報(bào)本級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審批。 ” 根據(jù)以上法律法規(guī)，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府法制辦公室應(yīng)被視為縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的工作部門，與各類局級(jí) 單位并列，其設(shè)立是經(jīng)本級(jí)人民政府提出方案，經(jīng)上一級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)審核后，報(bào)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，另外還應(yīng)當(dāng)依法報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案；或者作為政府辦公室的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其設(shè)立由政府辦公室報(bào)本級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審批。 傳統(tǒng)的中國行政法學(xué)理論根據(jù)行政機(jī)關(guān)的管理對(duì)象對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行分類，將行政機(jī)關(guān)分為外部管理行政機(jī)關(guān)和內(nèi)部管理行政機(jī)關(guān)。辦公廳（包括辦公室）被視為一種內(nèi)部管理行政機(jī)關(guān)，其管理對(duì)象是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)及人員，通常不具有行政主體資格，與機(jī)關(guān)事務(wù)局、編制委員會(huì)、研究室、檔案局、 人事、財(cái)務(wù)、后勤等工作機(jī)關(guān)相并列；而發(fā)展改革、科學(xué)技術(shù)、體育、計(jì)劃生育、公安、民政、司法、監(jiān)察、文化、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、商務(wù)、教育、廣播電視、工商、海關(guān)等行政機(jī)關(guān)則被視為外部管理行政機(jī)關(guān)，其管理對(duì)象是作為外部行政相對(duì)人的個(gè)人、組織，通常不具有行政主體資格。 [6]根據(jù)這種理論劃分，政府 第 16 頁 共 28 頁 法制機(jī)構(gòu)通常以 “ 政府法制辦公室 ” 的名稱出現(xiàn)，理應(yīng)劃歸內(nèi)部管理行政機(jī)關(guān)之列，其法律地位應(yīng)與政府辦公室、政府機(jī)關(guān)事務(wù)局、政府編制委員會(huì)辦公室、政府研究室、檔案局、人事局、財(cái)政局等工作機(jī)關(guān)是平起平坐的，不應(yīng)作為政府辦公室的內(nèi)設(shè)機(jī) 構(gòu)繼續(xù)存在。 但是這里有存在一個(gè)悖論，即地方各級(jí)人民政府法制辦公室如果采取縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的工作部門這種方式設(shè)立，它就與上述的發(fā)展改革、科學(xué)技術(shù)等各類局級(jí)單位并列，成為一個(gè)與外部管理行政機(jī)關(guān)同伍的內(nèi)部行政機(jī)關(guān)，變成了 “ 四不像 ” 。因此我覺得，對(duì)行政主體劃分的行政法學(xué)理論應(yīng)該重新構(gòu)建，政府法制機(jī)構(gòu)設(shè)立的合法性需要一部新的法律或者法規(guī)加以明確，建議國家制定一部《地方各級(jí)人民政府法制機(jī)構(gòu)組織法》或者《地方各級(jí)人民政府法制機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，以特別法彌補(bǔ)以上現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定之不足。 [7] （三）市縣政府法制機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)及觀念更新 理論界對(duì)法制機(jī)構(gòu)法律性質(zhì)的提法 對(duì)此，理論界先后有三種提法 （ 1）人民政府、政府部門領(lǐng)導(dǎo)在法制工作方面的參謀和助手。如《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)政府法制工作的決定》（國發(fā) [1993]72號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》（國發(fā) [1999]23號(hào)）、《 XX省人民政府關(guān)于加強(qiáng)政府法制工作的決定》（鄂政發(fā) [1994]8 第 17 頁 共 28 頁 號(hào)）就是這種提法； （ 2）各級(jí)人民政府以及政府各部門在全面推進(jìn)依法行政方面的參謀、助手和法律顧問。如《國務(wù) 院關(guān)于印發(fā)的通知》（國發(fā) [2024]10 號(hào)）和《 XX 省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的若干意見》（鄂政發(fā) [2024]54 號(hào)）就是這種提法，國務(wù)院秘書長(zhǎng)華建敏 2024 年 8 月召開的全國法制辦主任、法規(guī)司司長(zhǎng)會(huì)議上更進(jìn)一步提出政府法制機(jī)構(gòu)是 “ 政府領(lǐng)導(dǎo)在依法行政方面的高級(jí)