【文章內容簡介】 員會。 （ 3）縣級以上政府部門法制機構的一般職責。具體實施對當事人陳述、申辯的復核工作；具體實施對執(zhí)法人員當場產(chǎn)作出的行政處罰決定的備案工作；具體實施對適用一般程序的執(zhí)法調查結果的初步審查工作；具體組織并主持重大行政處罰案件的聽證程序；承辦行政執(zhí)法責任制的具體工作，包括審核并報送部門 第 12 頁 共 28 頁 制定的規(guī)范性文件、審核并報送部門作出的重大行政處罰決定、負責對部門內設機構和有關負責人執(zhí)法違法行為的認定并提出處理建議；承擔行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查證件的發(fā)證領證具體工作，負責本部門行政執(zhí)法監(jiān)督檢查的具體工作。 （ 4）地市級政府部門法制機構的特殊職責。對下級行政機關制定的規(guī)范性文件、作出的重大行政處罰決定以及對執(zhí)法違法行為責任追究的處理結果進行備案，對下級行政機關的執(zhí)法違法案件進行督查處理，對下級行政機關的行政執(zhí)法行為定期進行統(tǒng)計分析，對下級行政機關組織行政執(zhí)法檢查。 從上述職責來看，省級以下的法制機構偏重于處理具體的法律事務，定位的不確定，又沒有相應的理論予以解釋，造成某些政府對政府法制工作的認識產(chǎn) 生偏差，特別對省級以下法制機構影響較大。 認識誤區(qū) （ 1）有的認為法制機構應負責政府對外簽定合同的起草、審查。根據(jù)《地方各級人大和各級政府組織法》第 59 條對縣級以上政府的一般職權范圍所作的規(guī)定，政府并沒有以自己名義對外簽訂經(jīng)濟合同、直接參與市場經(jīng)濟活動的職權。根據(jù) “ 超越職權的行為無效 ” 的行政法理，以上認識缺乏法律依據(jù)，不能將此類事務歸于法制機構的法定職責范圍。 （ 2）有的認為法制機構應參與縣委、縣政府組織的各種工 第 13 頁 共 28 頁 作專班，比如征地、拆遷、企業(yè)改制、土地二輪承包、專項整治、維穩(wěn) 和處理突發(fā)事件，哪一項都要派法制辦去；此外，還要從法制辦抽人參加農(nóng)村駐隊、扶貧、掛職甚至工業(yè)園建設指揮等其他臨時性檢查組、工作組。根據(jù)前文對法制機構法定職責的匯總，此類事務讓法制辦參與也是沒有法律依據(jù)的。 （ 3）有的將法制機構與督辦科、紀檢監(jiān)察室、秘書科、信訪辦、普法辦等機構混為一團。如 XX 省 XX 市 6 個縣的法制科同志一年 80%的精力要放在人大議案、政協(xié)的提案辦理工作上。一年 300 多件提案、議案的分辦、督辦、回復，不定期要向人大、政協(xié)匯報，并且經(jīng)常陪同人大、政協(xié)的領導檢查，以及檢查后落實情況的督辦、 匯報； XX 縣區(qū)法制提案科的一名干部不僅負責提案辦理，而且負責政府辦的人事黨務紀檢工作，根本沒有精力抓法制工作；有的縣對縣直部門的文件、政府辦公室所有的行文，包括會議紀要、通知、電報、甚至簡報都要法制辦實行事前審查，將秘書科的事務給法制辦包干；有的地方涉及信訪處理，就要法制辦參與進來；有的地方還讓法制機構組織政府口屬單位的 “ 五五 ” 普法培訓，將法制機構與司法局的普法辦視為對口機構。這些做法實際上都是錯誤的。 （二）市縣政府法制機構的組織地位及法律缺陷 現(xiàn)在我們先來看看省級以下的政府法制機構設 立的法律依據(jù)，請看如下內容： 第 14 頁 共 28 頁 《中華人民共和國憲法》（ 2024 年修正）第一百零八條： “ 縣級以上的地方各級人民政府 …… 有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定。 ” 《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（ 2024 年修正）第五十九條： “ 縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權： …… （三）改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定、命令； ……” 第六十四條第一款： “ 地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門 ” 。第四款： “ ……XX 縣區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案。 ”第六十五條第二款： “ 辦公廳、辦公室設主任，在必要的時候可以設副主任。 ” 第六十六條第二款： “……XX 縣區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領導，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級人民政府主管部門的業(yè)務指導或者領導。 ” 《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》（ 2024年 5月 1日施行）第九條： “ 地方各級人民政府行政機構的設立、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱，由本級人民 政府提出方案，經(jīng)上一級人民政府機構編制管理機關審核后，報上一級人民政府批準；其中，縣級以上地方各級人民政府行政機構的設立、撤銷或者合并，還應當依法報本級人民代表大會常務委員會備案。 ” 第十三條： “ 地方 第 15 頁 共 28 頁 各級人民政府行政機構根據(jù)工作需要和精干的原則，設立必要的內設機構。縣級以上地方各級人民政府行政機構的內設機構的設立、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱，由該行政機構報本級人民政府機構編制管理機關審批。 ” 根據(jù)以上法律法規(guī)，縣級以上地方各級人民政府法制辦公室應被視為縣級以上地方各級人民政府的工作部門，與各類局級 單位并列，其設立是經(jīng)本級人民政府提出方案，經(jīng)上一級人民政府機構編制委員會審核后，報上一級人民政府批準，另外還應當依法報本級人民代表大會常務委員會備案；或者作為政府辦公室的內設機構，其設立由政府辦公室報本級人民政府機構編制管理機關審批。 傳統(tǒng)的中國行政法學理論根據(jù)行政機關的管理對象對行政機關進行分類，將行政機關分為外部管理行政機關和內部管理行政機關。辦公廳（包括辦公室）被視為一種內部管理行政機關，其管理對象是行政機關的內部機構及人員，通常不具有行政主體資格，與機關事務局、編制委員會、研究室、檔案局、 人事、財務、后勤等工作機關相并列；而發(fā)展改革、科學技術、體育、計劃生育、公安、民政、司法、監(jiān)察、文化、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、商務、教育、廣播電視、工商、海關等行政機關則被視為外部管理行政機關，其管理對象是作為外部行政相對人的個人、組織，通常不具有行政主體資格。 [6]根據(jù)這種理論劃分，政府 第 16 頁 共 28 頁 法制機構通常以 “ 政府法制辦公室 ” 的名稱出現(xiàn)，理應劃歸內部管理行政機關之列，其法律地位應與政府辦公室、政府機關事務局、政府編制委員會辦公室、政府研究室、檔案局、人事局、財政局等工作機關是平起平坐的，不應作為政府辦公室的內設機 構繼續(xù)存在。 但是這里有存在一個悖論，即地方各級人民政府法制辦公室如果采取縣級以上地方各級人民政府的工作部門這種方式設立，它就與上述的發(fā)展改革、科學技術等各類局級單位并列，成為一個與外部管理行政機關同伍的內部行政機關，變成了 “ 四不像 ” 。因此我覺得，對行政主體劃分的行政法學理論應該重新構建，政府法制機構設立的合法性需要一部新的法律或者法規(guī)加以明確，建議國家制定一部《地方各級人民政府法制機構組織法》或者《地方各級人民政府法制機構設置和編制管理條例》，以特別法彌補以上現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定之不足。 [7] （三）市縣政府法制機構的法律性質及觀念更新 理論界對法制機構法律性質的提法 對此，理論界先后有三種提法 （ 1）人民政府、政府部門領導在法制工作方面的參謀和助手。如《國務院關于加強政府法制工作的決定》（國發(fā) [1993]72號）、《國務院關于全面推進依法行政的決定》（國發(fā) [1999]23號）、《 XX省人民政府關于加強政府法制工作的決定》（鄂政發(fā) [1994]8 第 17 頁 共 28 頁 號）就是這種提法； （ 2）各級人民政府以及政府各部門在全面推進依法行政方面的參謀、助手和法律顧問。如《國務 院關于印發(fā)的通知》（國發(fā) [2024]10 號）和《 XX 省人民政府關于全面推進依法行政的若干意見》（鄂政發(fā) [2024]54 號）就是這種提法，國務院秘書長華建敏 2024 年 8 月召開的全國法制辦主任、法規(guī)司司長會議上更進一步提出政府法制機構是 “ 政府領導在依法行政方面的高級