4農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)思考(編輯修改稿)
2024-08-27 03:50 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 第 6 頁 共 13 頁 一處宅基地 …… 農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。 ” 第六十三條規(guī)定： “ 農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃 并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。 ” 上述規(guī)定一方面對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)采取嚴(yán)格限制和禁止的態(tài)度，另一方面也給集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)開了一道小口，使破產(chǎn)或兼并等原因造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地被動(dòng)流轉(zhuǎn)合法化。其實(shí)質(zhì)是既承認(rèn)二級(jí)市場的存在，又否定一級(jí)市場的合法性，而二級(jí)市場必須以一級(jí)市場為基礎(chǔ)，法律對(duì)流轉(zhuǎn)采取的含糊態(tài)度很大程度上限制了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的正常發(fā)展。 。土地管理法明確規(guī)定我國實(shí)行土地的全民所有制和集體所有制兩種形式，土 地所有權(quán)可分為國有土地和集體土地，但二者享受的待遇卻不相同，依法取得的國有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)基本不受限制，而集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)卻要受到諸多阻撓。同時(shí)，根據(jù)公共利益需要，通過征地的方式，國家可以將集體土地強(qiáng)制轉(zhuǎn)為國有。然而，在征地制度尚不完善的情況下，經(jīng)常發(fā)生政府低價(jià)征地高價(jià)轉(zhuǎn)出的現(xiàn)象，集體土地所有者不能或很少的參與土地增值收益分成，產(chǎn)權(quán)主體利益和感情都受到較大傷害。在集體產(chǎn)權(quán)得不到公平對(duì)待的情形下，集體產(chǎn)權(quán)主體往往會(huì)繞開法律法規(guī)限制，自發(fā)的流轉(zhuǎn) 第 7 頁 共 13 頁 土地以獲取土地收益。例如，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權(quán)通過破 產(chǎn)或兼并等形式發(fā)生流轉(zhuǎn)，另一方面，更多的則是集體建設(shè)用地所有者或使用者通過出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等多種形式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，使得土地隱性交易大量存在。 （二）土地流轉(zhuǎn)的管理工作較為混亂 。按照法律規(guī)定，集體建設(shè)用地的獲取必須持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請(qǐng)，并按省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)。但實(shí)際上，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，地方政府往往在集體建設(shè)用地安排上 “ 開綠燈 ” ，部 分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)隨意圈地，未批先用和少批多用的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；農(nóng)民作為土地的實(shí)際占有者，未經(jīng)批準(zhǔn)在宅基地上亂搭亂建，甚至在承包地上興建住宅的現(xiàn)象屢見不鮮。集體建設(shè)用地審批管理的不規(guī)范給土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)帶來諸多隱患，形成管理上的漏洞和產(chǎn)權(quán)上的糾紛等問題。事實(shí)上，由于禁止集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，政府部門往往處于被動(dòng)地位，形成審批管理的漏洞。 。由于對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，大量集體建設(shè)用地使用權(quán)處于自發(fā)無序的流轉(zhuǎn)狀態(tài)，管理部門對(duì)于流轉(zhuǎn)情況不明，缺乏有效的調(diào)控工具，使得流轉(zhuǎn)市場呈 現(xiàn)混亂局面。例如，農(nóng)村集體或集體建設(shè)用地者未經(jīng)批 第 8 頁 共 13 頁 準(zhǔn)直接轉(zhuǎn)出土地使用權(quán)，流轉(zhuǎn)過程中的隨意定價(jià)，嚴(yán)重?cái)_亂了土地市場的正常秩序；再如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)流轉(zhuǎn)涉及主體眾多，多頭供地和各自為陣的問題明顯，使政府調(diào)控土地市場供給規(guī)模的能力大打折扣，市場土地供應(yīng)計(jì)劃落實(shí)困難。 。土地利用布局分散和效率低下是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)土地利用的重要特點(diǎn)，促進(jìn)集體建設(shè)用地向園區(qū)集中，發(fā)揮企業(yè)規(guī)模積聚效應(yīng)，提高企業(yè)集約用地水平是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的重要目標(biāo)。但實(shí)際上，由于法律的硬性約束，隱性流轉(zhuǎn)大量存在，土地利 用仍然呈現(xiàn)混亂狀態(tài)，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的目標(biāo)難以落實(shí)。另外，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱含收益的存在還可能刺激集體建設(shè)用地的無序擴(kuò)張，引起土地粗放經(jīng)營和大量占耕的問題，增加流轉(zhuǎn)后的土地利用管理困難。 （三）土地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系不合理 按照馬克思的地租理論，可以將
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