【文章內(nèi)容簡介】 行政執(zhí)法工作中存在的一些難點(diǎn)作了認(rèn)真細(xì)致地總結(jié)，結(jié)合部分地區(qū)基層行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的成功經(jīng)驗(yàn)，提 出幾點(diǎn)對策建議，不妥之處，懇請大家指正。 一、存在的難題法律法規(guī)不夠完善 “ 有法可依 ” 是基層行政執(zhí)法工作的前提和基礎(chǔ)。從我國現(xiàn)有的行政法律體系來看，基層行政執(zhí)法基本做到了 “ 有法可依 ” 。但從實(shí)際工作情況看，立法環(huán)節(jié)與基層執(zhí)法環(huán)節(jié)存在一定的脫節(jié)現(xiàn)象，立法的疏漏與缺乏可操作性給基層行政執(zhí)法帶來不少的困難， “ 有法難依 ” 現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。對比西方發(fā)達(dá)國家的行政法律法規(guī)體系，我國行政法律體系仍然存在一定問題。 立法和法律的修改滯后于實(shí)際工作我國行政法律、法規(guī)的 制定，注重成熟一個(gè)，制定一個(gè)，往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，某種社會關(guān)系靠道德或輿論力量已經(jīng)難以約束，出現(xiàn)無法可依的情況時(shí)制定，而此時(shí)這種社會關(guān)系的惡化已經(jīng)趨于定型，再用法律來規(guī)范這種社會關(guān)系 時(shí)，往往造成積習(xí)難改，法不責(zé)眾的被動局面。還有許多帶 第 14 頁 共 31 頁 有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的法律法規(guī)至今得不到修改，而這些法律法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)或不能完全適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。調(diào)查公司、保鏢等新興行業(yè)的出現(xiàn)，帶來了不少社會問題，可是相關(guān)法律、法規(guī)的制定卻遲遲未出臺，給管理職能部門帶來困難?！斗床徽?dāng)競爭法》是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代就制定的，卻至今得不到 修改，其中的許多條款都已經(jīng)跟不上社會發(fā)展的需要。 法律條款過于原則，缺乏可操作性部分法律法規(guī)過于原則，不具體和法定制度缺乏具體的可操作性，不便于執(zhí)行；對主管機(jī)關(guān)或執(zhí)行機(jī)關(guān)的具體職責(zé)、權(quán)限規(guī)定不明確，法定裁量權(quán)幅度過大，對義務(wù)性條款沒有相應(yīng)的處理措施和法律責(zé)任的追究主體、承擔(dān)主體。例如：《環(huán)保法》中規(guī)定 “ 地方人民政府對本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé) ” ，但地方政府如不履行這一義務(wù)性條款應(yīng)負(fù)什么責(zé)任，何人負(fù)責(zé)法律沒有明確規(guī)定。 行政執(zhí)法相對人復(fù)雜近些年，隨著市場經(jīng)濟(jì)的突飛猛進(jìn)，復(fù)雜的社會關(guān)系紛紛產(chǎn)生， 行政立法、執(zhí)法控制卻一時(shí)難以跟上，這就給一些違法行為提供了可乘之機(jī)。加上流動人口增多、科技進(jìn)步加快，一些隱蔽的、流動的違法行為甚囂塵上。為了攫取高額的利潤，許多不法之徒，利用法律的漏洞，大肆違法，給國家和人民的安全帶來了很大的隱患。如許多違法分子正是利用高科技的手段進(jìn)行流動詐騙，相應(yīng)的法律法規(guī)無明確的制約制度，長期得不到應(yīng)有的懲罰。 第 15 頁 共 31 頁 行政執(zhí)法手段單 一、缺少強(qiáng)制措施現(xiàn)行的許多行政法律法規(guī)未賦予行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)法手段，對于違法行為，即使行政機(jī)關(guān)做出了處罰決定，當(dāng)事人如不主動履行，行政機(jī)關(guān)只 有申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。而法院在具體行政行為處于復(fù)議期間和行政訴訟期間，一般不予強(qiáng)制執(zhí)行，這個(gè)期間大多是幾個(gè)月，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)面對這種違法行為往往束手無 策。環(huán)境保護(hù)法中未授予環(huán)保行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，在處理城市中未經(jīng)審批的違法開水爐煙塵擾民問題時(shí)，由于缺乏強(qiáng)制措施，即便環(huán)保行政機(jī)關(guān)下達(dá)了強(qiáng)制拆除的行政處罰，如果違法者拒不履行，環(huán)保部門也只能等上 105 天才能申請法院強(qiáng)制拆除。在此期間，周圍的老百姓只能忍受煙塵帶來的影響。環(huán)保行政執(zhí)法部門也只能眼睜睜看著違法行為而束手無策。 行政執(zhí)法力量薄弱、執(zhí)法 經(jīng)費(fèi)不足，行政執(zhí)法水平受執(zhí)法者素質(zhì)影響基層行政執(zhí)法力量薄弱，行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，已經(jīng)成為阻礙基層行政執(zhí)法工作的重要因素。在不少基層行政機(jī)關(guān)，雖然有執(zhí)法的決心和信心，也有完善的法律支持，但是卻由于人員編制少，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足，使得執(zhí)法的效果大打折扣。例如，基層衛(wèi)生監(jiān)督部門往往擔(dān)負(fù)著轄區(qū)內(nèi)的幾乎所有衛(wèi)生檢測、監(jiān)督、組織指導(dǎo)醫(yī)院、衛(wèi)生院、做好疾病防疫控制工作，人員短缺、執(zhí)法裝備落后，嚴(yán)重 第 16 頁 共 31 頁 束縛了執(zhí)法人員的手腳，為了完成任務(wù)，只得降低執(zhí)法要求。央視近日曝光的江西某縣血吸蟲病防治走形式主義，正是由于這些原因所 造成的。 基層行政執(zhí)法者的素質(zhì)以及受其影響的行政執(zhí)法的水平也是行政執(zhí)法工作的重要阻礙。行政執(zhí)法是一項(xiàng)綜合性較強(qiáng)的工作，要處理好行政違法案件，不僅要求執(zhí)法人員具有較高的法律知識，而且要求執(zhí)法人員有較高的協(xié)調(diào)能力，并且熟悉其他相關(guān)知識。不少基層執(zhí)法人員素質(zhì)較低，他們對法律法規(guī)學(xué)習(xí)不深、掌握不透，而且缺少必要的專業(yè)知識。更有甚者，有些基層行政機(jī)關(guān)還聘請一些文化程度低，又未經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)的低素質(zhì)人員進(jìn)行執(zhí)法，在處理案件時(shí)定性不準(zhǔn)，適用法律不當(dāng)，或者處罰程序不合法，越權(quán)處罰，嚴(yán)重?fù)p害執(zhí)法隊(duì)伍的形象。常有行政機(jī)關(guān) 被告上法庭并敗訴的事例見諸報(bào)端，往往正是由于執(zhí)法人員素質(zhì)低下，執(zhí)法水平低劣所造成的后果。還有的基層行政執(zhí)法人員目無法紀(jì)或 經(jīng)不起時(shí)間的考驗(yàn)，以情易法、辦人情案、貪污受賄、執(zhí)法違法、執(zhí)法犯法，利用手中的法律武器謀取私利，吃拿卡要，不僅損害了執(zhí)法隊(duì)伍的形象，也損害了法律的尊嚴(yán)。 行政執(zhí)法部門之間職責(zé)不清，缺乏配合，行政干預(yù)仍然存在行政執(zhí)法是全方位、多層次的社會管理工程，涉及社會各領(lǐng)域，涉及政府各層次，所以行政執(zhí)法不但要求與司法機(jī)關(guān)密切配合，而且要求行政機(jī)關(guān)的相互配合和協(xié)調(diào)。但是法律法規(guī)的不完 善、 第 17 頁 共 31 頁 機(jī)構(gòu)設(shè)置的不合理性，基層行政機(jī)關(guān)各自為政、相互扯皮、互相推諉的現(xiàn)象仍然時(shí)有發(fā)生。如在某些城市對流動攤販的管理中，公安、工商、環(huán)保、稅務(wù)、市容等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)往往互相踢皮球，誰都不想管。工商部門只管發(fā)照、衛(wèi)生部門只管發(fā)證、稅務(wù)部門只管收稅、而對于欺行霸市、違反治安、臟亂差的行為一概不管，聽之任之，往往造成城市管理的一大難題，造成執(zhí)法的 “ 真空 ” 。 “ 發(fā)展是硬道理 ” ，作為基層政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、造福地方百姓，本無可厚非。但是一些基層領(lǐng)導(dǎo)片面追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的增長，不能正確處理長遠(yuǎn)利益與眼前利益局部利益的關(guān) 系，置法律于不顧，以言代法、以權(quán)代法，粗暴干預(yù)行政執(zhí)法工作，加之現(xiàn)行管理體制深層次問題的影響，造成執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)查難、處理難、執(zhí)行更難。某地基層工商部門經(jīng)濟(jì)檢查科，年處理違法案件 95%屬于無證經(jīng)營等情形，其他違法案件很少，究其根源，原來一些較為重大的違法案件，剛立案時(shí)不少領(lǐng)導(dǎo)的電話、條子就紛紛而至，使得具體辦案人員無所適從，一面是法律，一面是地方領(lǐng)導(dǎo)或頂頭上司，考慮自己的今后的工作、生活，不得不以犧牲法律來平衡。 還有的為了維護(hù)部門或自身的利益，不惜以犧牲法律來獲得，如許多違章搭建正是街道、居委會等基 層組織建設(shè)的。行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全隨著我國法制建設(shè)的發(fā)展，從國家到地 第 18 頁 共 31 頁 方都開始重視建立有效可行的執(zhí)法監(jiān)督體系，比如開展全國性的執(zhí)法大檢查、有的地方在執(zhí)法中實(shí)行 “ 查處分離 ” 制度，進(jìn)行執(zhí)法人員年度考核等等，在開展行政執(zhí)法監(jiān)督方面取得了一定的效果，但是總的來看，由于法律法規(guī)不健全。對建立有效的執(zhí)法監(jiān)督體系認(rèn)識不夠，缺乏可借經(jīng)驗(yàn)，因而行政執(zhí)法，尤其是基層行政執(zhí)法監(jiān)督體系仍不健全。一是絕大多數(shù)基層行政部門沒有設(shè)立專門的法制管理機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毴藛T，這就難以正常開展對日常行政執(zhí)法活動的指導(dǎo)與監(jiān)督。造成基層行政執(zhí)法 工作的一大漏洞。二是除少數(shù)基層行政執(zhí)法部門在處理行政執(zhí)法案件時(shí)實(shí)行 “ 查處分離 ” 的制度外，多數(shù)行政執(zhí)法部門的同一辦案人員既負(fù)責(zé)案件的調(diào)查取證工作，又負(fù)責(zé)提出或做出案件的處罰決定，這種查處一條龍，無任何監(jiān)督制約的執(zhí)法行為，不僅不利于保證案件處理的合法性、公正性，也不利于廉政建設(shè)。三是對有爭議的具體行政行為，除少量被申請復(fù)議 或提起行政訴訟的案件，由復(fù)議機(jī)關(guān)做出復(fù)議決定或由法院進(jìn)行審理做出判決外，那些大量未被復(fù)議或?qū)徖淼男姓幾h案件，卻長期得不到復(fù)核和審查，這就難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正那些不當(dāng)或錯誤的行政執(zhí)法 行為。四是執(zhí)法與否、執(zhí)法好與壞都一樣，缺乏對執(zhí)法行為的獎懲機(jī)制。 二、對策研究 基層行政執(zhí)法難早已是一種普遍的社會現(xiàn)象，要從根本上改 第 19 頁 共 31 頁 變這一狀況，進(jìn)一步推進(jìn)行政執(zhí)法工作，必須調(diào)動各個(gè)方面的力量，提高全社會共同參與的積極性，同時(shí)還必須做到：加強(qiáng)和改善行政立法工作 全國人大常委會立法任務(wù)繁重，許多法律不能及時(shí)制定，這就需要加快中央的立法步伐，特別是加強(qiáng)地方的立法工作，以適應(yīng)行政執(zhí)法工作對法律法規(guī)的需要，前提是堅(jiān)持地方立法不得與憲法、法律、法規(guī)相抵觸原則。尤其是江蘇、上海等沿海發(fā)達(dá)城市 應(yīng)加快地方的法 律、法規(guī)和規(guī)章的立法工作，既可以照顧各地的實(shí)際情況，又可以提高其實(shí)用性和可操