【文章內(nèi)容簡介】 何確定會議的地位 。 現(xiàn)行法律為什么在規(guī)定國務(wù)院實行總理負責(zé)制的同時 ， 又專門提出國務(wù)院各種會議的設(shè)置 ？法律本身并沒有明確 、 合邏輯的解釋 。 可能的原因是： （ 1） 民主集中制的原則在形式上必須得到遵守 ，特別是在實行首長負責(zé)制的機關(guān) 。 （ 2） 1982年憲法之前的大部分時間里國務(wù)院實行的是委員會制 ， 而委員會制的主要機構(gòu)和活動機制是各種各樣的會議 。 現(xiàn)行法律沿襲了過去的制度 。 如果把目前法律所規(guī)定的國務(wù)院各種會議視為總理負責(zé)制的一種輔助和咨詢機構(gòu) ， 就會與總理負責(zé)制的邏輯相一致；但是 ， 如果這些會議僅僅是輔助和咨詢機構(gòu)的話 ， 憲法專門對此加以規(guī)定又有些小題大做 。 內(nèi)在悖論 （三）組成 （ 1） 提名 法律雖然規(guī)定 ， 國務(wù)院總理由國家主席提名 ，但法律沒有規(guī)定主席的提名如何產(chǎn)生 （ 根據(jù)什么原則 、 理由 、 程序提出總理人選 ） ；沒有規(guī)定總理提名是否是競爭性的 （ 國家主席的提名是否是唯一的 ） ；沒有規(guī)定全國人大采用什么樣的形式“ 決定 ” （ 通常是以全體代表 1／ 2當(dāng)選 ， 但人大代表不得另選他人 ） ；沒有規(guī)定如果國家主席的提名被全國人大否決 ， 需要經(jīng)過什么樣的程序 ，再次提出總理人選 。 （ 2） 任職資格 法律沒有規(guī)定總理的任職資格 。 但從慣例看 ，是中共 3號人物 。 （ 3） 罷免 由全國人大和國家主席罷免 ， 但法律沒有規(guī)定罷免的基本要件 （ 在什么情況下 、 以什么樣的理由 、滿足什么條件可以罷免總理 ） 。 此外 ， 國家主席通常只是根據(jù)全國人大的決定簽署 、 公布有關(guān)決定和法律 。 因此 ， 國家主席在總理的罷免過程中實際上只起公布作用 。 但是 ， 由于總理不經(jīng)過普通選舉程序產(chǎn)生 ， 而主要是由國家主席提名 ， 并由全國人大 決定 。 因此 ， 國家主席對總理的罷免應(yīng)當(dāng)負有不小于全國人大的義務(wù) ， 而并不僅僅是程序性 、 形式上的 。 因此 ， 全國人大和國家主席在總理罷免問題上的權(quán)力分配需要進一步厘清： 當(dāng)全國人大通過罷免案時 ， 國家主席是否必須簽署和公布 ？當(dāng)國家主席拒絕簽署和公布時 ， 總理罷免案是否仍然具有法律效力 ？ 總之 ， 現(xiàn)行憲法和法律沒有為罷免總理設(shè)置適當(dāng)渠道 ， 說明立法者在立法意圖上基本上沒有考慮到總理罷免問題 。 （ 4） 辭職 憲法和法律沒有規(guī)定總理辭職程序和基本要件 （ 沒有規(guī)定總理在什么樣的情況下 ， 應(yīng)當(dāng)通過什么樣的形式辭職 ， 以實現(xiàn)其對全國人大的責(zé)任 ） 。 比如 ， 總理提出的國家預(yù)算 ， 既反映了總理對國家經(jīng)濟事務(wù)的設(shè)想 ， 又為全國人大提供了一個具體觀察和估計總理施政狀況的情境 。 當(dāng)預(yù)算案被全國人大否決時 ， 不僅意味著總理將無法按照自己的設(shè)想來安排國家的經(jīng)濟事務(wù) ， 而且也意味著全國人大對總理工作意圖的否定 。 那么 ，在這種情況下 ， 全國人大和總理之間的責(zé)任關(guān)系已經(jīng)不存在了： 也就是說，總理所愿意對全國人大承擔(dān)的責(zé)任被全國人大否決，而全國人大所希望總理承擔(dān)的責(zé)任，總理則不能夠提供。在這種情況下，總理是否應(yīng)當(dāng)辭職？此外，辭職也是總理政治責(zé)任和職業(yè)精神的體現(xiàn)，更是總理負責(zé)制的最終保障，如果沒有辭職為最后的保障，總理負責(zé)制在根本的意義上可能會蛻變?yōu)橹鸸φ嗊^的一種形式，總理職位也有可能變成尸位素餐者的領(lǐng)地］。 （ 1） 副總理 ［ 實際上成為介于總理和各個部 、委 、 機構(gòu)間的層次 ］ 。 （ 2） 國務(wù)委員與副總理之間的權(quán)力和工作關(guān)系是不清晰的 ［ 或者國務(wù)委員就是副總理 ，可以受總理或國務(wù)院常務(wù)會議的委托承擔(dān)具體方面的職責(zé) ， 或者國務(wù)委員盡管與副總理的行政級別是相同的 ， 但他們之間實際上卻存在著領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系 ］ 。 （ 3）由于在國務(wù)院總理、副總理和國務(wù)委員、各個部委機構(gòu)之間存在著多層領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。因此，總理與構(gòu)成了國務(wù)院組成單位的聯(lián)系是間接的，這在一定程度上影響到總理負責(zé)制的實現(xiàn)。 、各委員會主任、秘書長和審計長 三、主要機構(gòu)與職責(zé) （一）機構(gòu) （ 二 ） 機構(gòu)職責(zé) （ 一 ） 機構(gòu) （ 1） 國務(wù)院辦公廳 （ 2） 國務(wù)院組成部門 （ 3） 國務(wù)院直屬機構(gòu) 主管國務(wù)院的某項專門業(yè)務(wù) ， 具有獨立的行政管理職能 ， 可以在其權(quán)限范圍內(nèi)發(fā)布行政規(guī)定 、行政措施和規(guī)范性文件 。 （ 4） 國務(wù)院辦事機構(gòu) 負責(zé)協(xié)助總理辦理專門事項 ， 不具有獨立的行政管理職能 。 在權(quán)限上只負責(zé)某一方面事務(wù)的調(diào)查 、 分析 、 研究和組織協(xié)調(diào) ， 承辦國務(wù)院交辦的具體事務(wù) 。 （ 5） 組成部門管理的國家行政機構(gòu) 主管特定業(yè)務(wù) ， 行使行政管理職能 。 （ 6） 議事協(xié)調(diào)機構(gòu) 承擔(dān)跨國務(wù)院行政機構(gòu)的重要業(yè)務(wù)工作的組織協(xié)調(diào)任務(wù) 。 ［ 設(shè)立 、 撤銷 、 合并 ］ （ 1） 組成部門：由國務(wù)院總理提請全國人大或其常務(wù)委員會決定 。 （ 2） 直屬機構(gòu) 、 辦事機構(gòu) 、 國務(wù)院組成部門管理的國家行政機構(gòu) 、 議事協(xié)調(diào)機構(gòu)：國務(wù)院決定 。 （二）機構(gòu)職責(zé) 外交部 、 國防部 、 人事部 、 民政部 、國家民族事務(wù)委員會 、 司法部 、 公安部和國家安全部 。 國家發(fā)展改革委員會 、 商務(wù)部 、 財政部 、 中國人民銀行 。 這些機構(gòu)在 1998年機構(gòu)改革前屬于綜合經(jīng)濟部門 ， 機構(gòu)改革后改組為宏觀調(diào)控部門 。 在計劃經(jīng)濟體制下，政府的經(jīng)濟管理部門所承擔(dān)的不是政府職責(zé)，而是經(jīng)理職責(zé)，由此形成政企不分等一系列弊端。也決定了政府經(jīng)濟管理部門的設(shè)置模式：基本沒有宏觀調(diào)控的概念，所有的至多不過是綜合平衡、統(tǒng)籌兼顧的意識，即政府作為一個全國經(jīng)濟的大總管、大經(jīng)理。 市場經(jīng)濟體制下，由于政府職責(zé)、機構(gòu)設(shè)置相對滯后，政府一直沿襲傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)管理、微觀管理模式，仍然在充當(dāng)經(jīng)理和管家的角色。一直到 1998年機構(gòu)改革。 鐵道部 、 交通部 、 建設(shè)部 、 農(nóng)業(yè)部 、 水利部 、信息產(chǎn)業(yè)部 、 國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會和國家林業(yè)局 。 專業(yè)經(jīng)濟管理部門是計劃經(jīng)濟體制中占主體地位的政府部門 。 1998年的機構(gòu)改革對其進行了大幅度地撤銷 、 改組 。 目前殘存的專業(yè)經(jīng)濟管理部門基本屬于那些國家壟斷性質(zhì)比較明顯 、 具有基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)地位和作用的行業(yè) 。 教育部 、 科學(xué)技術(shù)部 、 文化部 、 國家新聞出版總署 （ 國家版權(quán)局 ） 、 國家體育總局 。 審計署 、 監(jiān)察部和國家統(tǒng)計局 。 海關(guān)總署 、 國家工商行政管理總局 、 國家稅務(wù)總局 、 國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局 、 社會保障部門 衛(wèi)生部 、 勞動和社會保障部 、 環(huán)境保護部門 國土資源部 、 水利部 、 國家林業(yè)局 、 國家環(huán)境保護總局 四、主要行政方式 現(xiàn)行憲法和法律沒有明確、具體規(guī)定國務(wù)院作為中央行政機關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)全國行政時可以采取的行政方式和手段。其中的原因是： （ 1）國務(wù)院是最高國家行政機關(guān)，在理論上享有廣泛、全面的行政權(quán)力； （ 2）戰(zhàn)爭政權(quán)體系。由此造成憲法和法律對國務(wù)院行政方式規(guī)定的缺漏。 從現(xiàn)實主義的角度 看 ， 法律 、 法制建設(shè)的滯后 ， 計劃經(jīng)濟的體制 ， 高級領(lǐng)導(dǎo)人的超越性個人影響力與終身制 ， 形成了國家行政主要依靠政策而不是法律的局面 ， 而政策治國在國家政治不正常的情況下 ， 又往往演變成個人意見治國 、 語錄治國 ， 更加沒有法制化的行政方式可以依循 。 因此在很多情況下 ， 國務(wù)院的行政方式是隨意的 ， 其權(quán)力范圍是不確定的 、 逐步擴張的 。 近些年來，對法制和依法治國的強調(diào)，一定程度上限制了國務(wù)院行政方式的隨意性，并且有逐步使之法制化的趨勢。 （ 一 ） 參與立法 立法權(quán)本身不是行政權(quán) ， 也沒有行政的能力 。 國務(wù)院原則上并不享有立法權(quán) ， 但國務(wù)院在法律上可以通過立法提案權(quán) 、 接受委托立法和特定的司法裁決權(quán)而事實上享有一定的立法權(quán) 。 這在一定程度上保證了國務(wù)院能夠獲得自己所期望的行政能力 。 （ 1） 享有法律案的提出權(quán) 國務(wù)院不僅是法律規(guī)定的法律案的提出主體 ，而且在相當(dāng)程度上也是法律的實際制定者之一 。 立法機關(guān)與行政機關(guān)的相互滲透 、 協(xié)作 ， 一定程度上消除了國家機關(guān)之間就立法問題所形成的分工關(guān)系和形式上的界限 。 （ 2） 享有委托立法權(quán) 由于全國人大及其常委會可以委托的立法事項極其廣泛 ， 而且它們有權(quán)做出是否授權(quán)國務(wù)國務(wù)院立法 （ 有關(guān)犯罪和刑罰 、 對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰 、 司法制度等事項除外 ） 。 從潛在的委托立法事項來看 ， 國務(wù)院的立法權(quán)力大大超出了一般行政機關(guān)的范圍 ，在行政機關(guān)與立法機關(guān)之間似乎并不存在明顯不可逾越的界限 。 （ 3）有權(quán)要求立法機關(guān)對有關(guān)立法進行解釋 但是，行政機關(guān)、立法機關(guān)對某一項具體法律的理解存在分歧，這種解釋就意味著行政機關(guān)對立法機關(guān)立法權(quán)的質(zhì)疑，而這種質(zhì)疑不以第三方介入和評判來解決，因此，這實際上意味著行政機關(guān)在一定程度上制約了立法權(quán)，也可以理解為國務(wù)院對立法權(quán)的分享。 （ 4）有權(quán)裁決某些法律問題 ※ 討論：從立法者的角度看， 國務(wù)院和全國人大及其常委會似乎并不是權(quán)能不同的立法者， 更大程度上具有同一性，是高度合一和分工的立法者 ※ 討論：從立法者的角度看， 國務(wù)院和全國人大及其常委會似乎并不是權(quán)能不同的立法者， 更大程度上具有同一性，是高度合一和分工的立法者 除以上 4個方面 ， 國務(wù)院實際上在立法活動中占有更加重要和突出的地位 。 按照 《 國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國務(wù)院立法工作若干意見和 1998年立法工作安排的通知 》 的規(guī)定 ， 國務(wù)院的立法權(quán)限與全國人大及其常委會的立法權(quán)限的劃分在一定的程度上并不完全是不同國家機關(guān)之間職能上的劃分 ， 而在一定程度上只是出于技術(shù)性的考慮而進行的技術(shù)分工 ， 即在性質(zhì)和效力上完全不同的 、 國務(wù)院有權(quán)制定的行政法規(guī)等與全國人大及其常委會制定的法律之間 ， 并不存在截然清晰的界限 ， 兩者之間在一定的條件下可以相互轉(zhuǎn)化 。 （ 二 ） 行政立法 行政立法包括 2類： 一類是國務(wù)院制定的 、 法律等級和效力僅次于法律的行政法規(guī)；一類是國務(wù)院所屬部門制定的規(guī)章 。 行政立法是國務(wù)院重要的行政方式 ， 因此 ， 國務(wù)院所制定的行政法規(guī)以及規(guī)章的權(quán)威性和效力具有重要的意義：只有立法機關(guān)才有權(quán)撤銷 ， 其它任何國家機關(guān)無權(quán)與之對抗或撤銷 。 這實際上強化了國務(wù)院在立法 、 司法體系中的地位 ， 保護了國務(wù)院強大的行政地位 。 從行政立法的角度看，不僅國務(wù)院自身在全國行政體系中具有重要的地位，而且國務(wù)院組成部門的行政地位相對于地方政府來說也體現(xiàn)了較強的國務(wù)院部門優(yōu)先的色彩。這進一步強化了國務(wù)院在中央行政機關(guān)與地方行政機關(guān)關(guān)系中的優(yōu)勢地位。 （ 三 ） 編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和國家預(yù)算 （ 四 ） 直接命令 國務(wù)院可以直接命令省 、 自治區(qū) 、 直轄市政府 ， 也可以直接命令任何一級地方政府 ， 無須通過該級政府的上一級政府 。 （五）收集信息和要求地方政府報告工作 及時地掌握信息和情報是國務(wù)院行政的必要手段之一。國務(wù)院收集信息主要通過兩種途徑進行： 其一是通過國家統(tǒng)計局及其設(shè)在全國各地的直屬調(diào)查機構(gòu) 其二是地方政府向國務(wù)院所作的報告。 （ 1） 設(shè)在全國 31個省 （ 區(qū) 、 市 ） 和 857個縣 （ 市 ） 的農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查隊； （ 2） 設(shè)在全國 31個省 （ 區(qū) 、 市 ） 和 226個地 （ 市 ） 、 縣（ 市 ） 的城市社會經(jīng)濟調(diào)查隊； （ 3） 設(shè)在全國 31個省 （ 區(qū) 、 市 ） 、 210個中心城市的企業(yè)調(diào)查隊 ］ 。 地方政府對地方重大事務(wù)必須及時報告國務(wù)院 （ 六 ） 審計和行政監(jiān)察 1. 國家審計署以及 在京津冀 、 太原 、 沈陽 、 哈爾濱 、 上海 、 南京 、 武漢 、 廣州 、 鄭州 、 濟南 、西安 、 蘭州 、 昆明 、 成都 、 長沙 、 深圳共 16個審計特派員辦事處 。 2. 監(jiān)察部 ［ 行政檢查；雙重領(lǐng)導(dǎo) ］ （ 七 ） 行業(yè)管理和部委聯(lián)系企業(yè) 19