【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 是保持國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)性制度，因?yàn)橹挥性诒Ｕ蠂?guó)家糧食一定水平的生產(chǎn)能力的前提下，才有后續(xù)的流通與國(guó)家宏觀調(diào)控的可能性，而在糧食生產(chǎn)安全保障的制度內(nèi)容中對(duì)于耕地的嚴(yán)格保護(hù)則更是重中之重，這也是最近國(guó)家一再?gòu)?qiáng)調(diào)要“嚴(yán)守耕地18億畝紅線”的主要原因。國(guó)務(wù)院2008年制定公布的《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要（2008—2020年）》作為今后相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)國(guó)家保障糧食安全的全面計(jì)劃，其中對(duì)糧食安全生產(chǎn)能力的保障相當(dāng)重視，將“強(qiáng)化生產(chǎn)能力建設(shè)”作為第一基本原則，特別強(qiáng)調(diào)要“嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，這當(dāng)然和我國(guó)設(shè)定的糧食安全保障主要應(yīng)當(dāng)立足于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的政策目標(biāo)和基本理念密切相關(guān)，因?yàn)閺睦碚撋现v，若假設(shè)世界市場(chǎng)的全能，則亦可依無(wú)障礙并始終公平合理的國(guó)際糧食貿(mào)易來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全，而并不一定非得強(qiáng)調(diào)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的重要性，但顯而易見的是，國(guó)家基于復(fù)雜的世界糧食貿(mào)易現(xiàn)狀和中國(guó)人口的巨大這些現(xiàn)實(shí)考慮，理性的選擇了第一種保障國(guó)家糧食安全的思路和理念。 　　從法學(xué)角度分析，國(guó)家糧食安全的保障主要源于由此演化出的相互對(duì)應(yīng)的兩類權(quán)利（力），一是作為基本人權(quán)內(nèi)容的食品權(quán)，一是為保證和實(shí)現(xiàn)食品權(quán)的國(guó)家保障職權(quán)（職責(zé)）。根據(jù)國(guó)際上有關(guān)人權(quán)專家的研究，食品權(quán)作為基本人權(quán)和與之相應(yīng)的國(guó)家職權(quán)（職責(zé)），最早的國(guó)際法淵源是1966年12月16日聯(lián)合國(guó)制定的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》的第11條，該條不但明確了“人人有權(quán)獲得適宜的生活水平，這包括食物、衣著、住房”，為此各締約國(guó)有為了人人免于饑餓的基本權(quán)利“單獨(dú)或是經(jīng)由國(guó)際合作采取必要措施，包括具體且必要計(jì)劃”的職責(zé)[30]。國(guó)內(nèi)法淵源則主要是一些發(fā)展中國(guó)家的憲法，如菲律賓、孟加拉、斯里蘭卡、印度、巴基斯坦等國(guó)家的憲法中都明確規(guī)定了公民享有獲取食品權(quán)[31]，國(guó)家有保障該項(xiàng)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的職責(zé)?？梢?，作為食品權(quán)這一基本人權(quán)的“反射性”公權(quán)力的國(guó)家保障糧食安全的相關(guān)職權(quán)在現(xiàn)代國(guó)家公權(quán)力體系中占據(jù)凸顯性的重要地位有著法理和倫理上雙重的正當(dāng)性，因此，國(guó)家可以基于這一基本人權(quán)的需要主動(dòng)而廣泛的實(shí)施一系列立法及行政（包括干預(yù)、管理、計(jì)劃等）措施，在法治國(guó)家的理念和憲法原則之下，相關(guān)行政措施的采取必須得要有法律的授權(quán)及保障國(guó)家糧食安全這一公共利益的前提和目標(biāo)要求。從各國(guó)的農(nóng)業(yè)基本法來(lái)看，都是將國(guó)家糧食安全（或稱食品安全）作為農(nóng)業(yè)法的基本原則、基本理念或基本政策目標(biāo)予以明確規(guī)定的，如日本2000年《食物農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本法》第2條即規(guī)定：鑒于食物是維持人的生命所不可缺并且保證健康和充實(shí)生活的重要基礎(chǔ)，必須供應(yīng)優(yōu)質(zhì)的食物和實(shí)行合理的價(jià)格；鑒于世界上還存在食物供求及貿(mào)易不安定因素，對(duì)于國(guó)民食物的安全供應(yīng)，應(yīng)謀求擴(kuò)大國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為基本點(diǎn)，在輸入和儲(chǔ)備上應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)拇钆?。韓國(guó)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本法》第2章農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的基本方向中第6條規(guī)定：中央和地方自治團(tuán)體應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，穩(wěn)定供給糧食是為國(guó)家健全的發(fā)展和國(guó)民的生活安定所必須的要素，為此應(yīng)確立和維持適量的糧食自給標(biāo)準(zhǔn)，為確保適當(dāng)糧食庫(kù)存量而努力。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法雖然將糧食安全作為農(nóng)業(yè)法律的基本制度類型作出專章規(guī)定，但并不妨礙其作為我國(guó)農(nóng)業(yè)立法基本原則和基本政策目標(biāo)的重要地位，且《農(nóng)業(yè)法》第3條“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的基本目標(biāo)”中已有體現(xiàn)。 　　鑒于以上分析，筆者認(rèn)為，保障國(guó)家糧食安全作為食品權(quán)這一基本人權(quán)的對(duì)應(yīng)性和“反射性”國(guó)家職權(quán)（職責(zé)），為了實(shí)現(xiàn)食品權(quán)的目的和內(nèi)容，可以涵涉諸多影響國(guó)家糧食安全的客體及領(lǐng)域，并對(duì)相關(guān)的權(quán)利配置狀態(tài)和運(yùn)行規(guī)則、機(jī)制等進(jìn)行公共利益為目的的引導(dǎo)、管理甚至于限制。反言之，一切對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全狀態(tài)不利的因素或行為，國(guó)家都可以保障和實(shí)現(xiàn)食品權(quán)這一基本人權(quán)的正當(dāng)理由予以改變或排除。如上述，耕地保護(hù)作為我國(guó)立法和政策所認(rèn)定的保障國(guó)家糧食安全及其重要的前提和基礎(chǔ)，理應(yīng)被歸入國(guó)家為實(shí)現(xiàn)食品權(quán)所應(yīng)當(dāng)現(xiàn)有的職權(quán)涵涉客體范圍。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)從表面上分析，其與國(guó)家糧食安全的保障和實(shí)現(xiàn)無(wú)直接關(guān)系，但若深入兩項(xiàng)制度的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行環(huán)境和相關(guān)機(jī)理中去分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的后果中包含著不利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全的不協(xié)調(diào)性。 　　現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)從其現(xiàn)行具體法律制度的設(shè)計(jì)上分析，是不包含特定目的的行為模式或曰法律工具，雖然《農(nóng)村土地承包法》的立法者曾賦予了其存在張力的兩種目的，但這僅是立法理念層面的，并未因此設(shè)置具體的區(qū)別性規(guī)范體系，因此，農(nóng)村將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)這一法律工具的不同使用者均可借助這一工具實(shí)現(xiàn)不同的現(xiàn)實(shí)目的，而這些目的并非都是立法者所期望的目的，但也不能因此否定這些目的及流轉(zhuǎn)行為的合法性。從農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況來(lái)分析，筆者將其流轉(zhuǎn)目的歸納為三種：一是為了保有農(nóng)地，即為了保有農(nóng)地權(quán)利人的資格不喪失及農(nóng)地質(zhì)量的不下降，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以不定期、無(wú)償轉(zhuǎn)包的形式轉(zhuǎn)于親戚、朋友，保留隨時(shí)收回的權(quán)利；二是為了糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)化而集中連片土地；三是為了非糧食農(nóng)作物品種或項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)而集中連片土地。第一種流轉(zhuǎn)目的一般是為了保障農(nóng)民的生存權(quán)基礎(chǔ)，一般均種植家庭口糧，因此，其并不會(huì)與國(guó)家糧食安全產(chǎn)生不協(xié)調(diào)；第二種流轉(zhuǎn)目的在中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展背景下，十分有利于國(guó)家糧食安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；第三種流轉(zhuǎn)目的則在很大程度上不利于國(guó)家糧食安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，原因有二：首先，國(guó)家糧食生產(chǎn)安全的保障以具有相當(dāng)數(shù)量及質(zhì)量的適宜于種植主要糧食品種的耕地為最重要的物質(zhì)前提，從流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)看，這些非糧食種植類的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目多以能迅速產(chǎn)生和提高農(nóng)產(chǎn)品附加值的花卉、蔬菜、特色水果、休閑觀光農(nóng)業(yè)等為經(jīng)營(yíng)內(nèi)容，這不但在數(shù)量上大量占用了耕地，而且這些產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目對(duì)農(nóng)地地力的更改程度都是相當(dāng)大的，以后要恢復(fù)這些農(nóng)地種植糧食品種的地力是需要付出巨大的時(shí)間及金錢成本的；其次，在國(guó)家促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策層面，是將糧食及非糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)作同等政策對(duì)待的，沒(méi)有突出國(guó)家糧食安全的十分重要性，這就相當(dāng)于認(rèn)許了發(fā)展非糧食農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化占用有限的耕地資源在政策上的正當(dāng)性，更重要的是，與金融資本、高科技及國(guó)際營(yíng)銷策略密切關(guān)聯(lián)的非糧食農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營(yíng)效益是明顯高于糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的，在沒(méi)有制度限制的情況下，無(wú)孔不入市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制勢(shì)必會(huì)以它那強(qiáng)大的“無(wú)形之手”引導(dǎo)大量農(nóng)地以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式集中于非糧食農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，這就更加嚴(yán)重的影響了國(guó)家糧食生產(chǎn)安全物質(zhì)前提的保有?！　∫虼?，在國(guó)家糧食安全視野中的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度并不應(yīng)當(dāng)僅僅是完全受到市場(chǎng)機(jī)制支配的，并反過(guò)來(lái)以法律效力強(qiáng)化這種支配結(jié)果的純粹法律工具，而應(yīng)當(dāng)是基于國(guó)家保障食品權(quán)實(shí)現(xiàn)職權(quán)（職責(zé)）的法理和倫理正當(dāng)性，充分體現(xiàn)國(guó)家干預(yù)、引導(dǎo)或管理意志的負(fù)有公共利益目的限制性的法律制度，在國(guó)家干預(yù)、引導(dǎo)或管理的領(lǐng)域中，為了食品權(quán)這一基本人權(quán)在全國(guó)范圍內(nèi)以實(shí)質(zhì)公平的方式實(shí)現(xiàn)，可以以立法及行政方式限制甚至于部分排除市場(chǎng)機(jī)制在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的作用。 　　三 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度二維構(gòu)建路徑 　?。ㄒ唬┗貞?yīng)型制度構(gòu)建路徑 　　回應(yīng)性應(yīng)當(dāng)是我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度必備的品質(zhì)之一，這種品質(zhì)要求相關(guān)法律制度類型的宏觀設(shè)置及微觀規(guī)范和規(guī)則體系的設(shè)計(jì)都必須要以流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)為其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，相關(guān)制度類型和內(nèi)容的設(shè)置都必須要能充分反映流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)中為相關(guān)流轉(zhuǎn)主體所廣泛認(rèn)同的行為模式和基于特定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景所能預(yù)測(cè)到的流轉(zhuǎn)發(fā)展趨勢(shì)，這是保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度在現(xiàn)實(shí)中的實(shí)效性和實(shí)用性的必然要求，也是避免制度構(gòu)建陷入毫無(wú)實(shí)際意義的純粹理論迷思和對(duì)外國(guó)法理和制度生搬硬套的必然要求?；诨貞?yīng)型制度構(gòu)建路徑所設(shè)置的制度類型及相關(guān)規(guī)范體系應(yīng)當(dāng)構(gòu)成我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的主體內(nèi)容，鑒于以《農(nóng)村土地承包法》為核心的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的一些基礎(chǔ)行為方式方面的法律規(guī)范體系已經(jīng)形成，因此，回應(yīng)型制度構(gòu)建的主要任務(wù)將是基于上述對(duì)現(xiàn)存農(nóng)村土地承包農(nóng)用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)研及分析，重新審視現(xiàn)行規(guī)范體系，發(fā)現(xiàn)不足，予以完善。 　　從宏觀的角度重新審視現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度及規(guī)范在促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面的作用 　　現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度及相關(guān)規(guī)范主要表現(xiàn)在以《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》）（2002年8月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)）第二章（家庭承包）第五節(jié)（“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)”）為核心[32]的相關(guān)部門規(guī)章和立法規(guī)范中。具體而言，農(nóng)業(yè)部制定并公布《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2005年1月7日經(jīng)農(nóng)業(yè)部第2次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，自2005年3月1日起施行）是對(duì)《農(nóng)村土地承包法》第二章第五節(jié)法律規(guī)范的具體化和補(bǔ)充化，明確了流轉(zhuǎn)當(dāng)事人、《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式的具體內(nèi)容和法律效力、流轉(zhuǎn)合同的簽訂、具體內(nèi)容及其管理等內(nèi)容?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》（2007年3月16日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)）在第三編（用益物權(quán)）第十一章（土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）中用兩條法律條文規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式及其禁止性規(guī)定（第128條）和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓的權(quán)利變動(dòng)方式（第129條），規(guī)范內(nèi)容基本上是對(duì)《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)內(nèi)容的重復(fù)。《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》（1993年7月2日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)，2002年12月28日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議修訂）僅是對(duì)允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原則性規(guī)定（第十條第二款）。這些法律制度和具體法律規(guī)范從其制定目的和規(guī)制功能上講僅是對(duì)既存的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為提供一種為法律所認(rèn)許的行為模式，因此一般都是一些涉及私法上具體流轉(zhuǎn)主體權(quán)利、義務(wù)和流轉(zhuǎn)行為的私法效果等內(nèi)容的“基礎(chǔ)性法律規(guī)范”。 　　但從上述的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及其分析中不難看出，現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度和規(guī)范實(shí)行后，并未十分明顯的促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為大量的發(fā)生。究其根本原因，乃在于這些法律制度和規(guī)范并未解決影響流轉(zhuǎn)的最根本的問(wèn)題，即上述分析所言及的現(xiàn)行條件下農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“弱財(cái)產(chǎn)”和“強(qiáng)保障”的特性，亦即未能有效的促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)比較利益的提升并進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格的形成，也未能有效的削弱長(zhǎng)期以來(lái)負(fù)載于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上的社會(huì)保障功能。因此，筆者認(rèn)為，在中國(guó)現(xiàn)實(shí)條件下，要切實(shí)的促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)需要重新構(gòu)建能使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬?qiáng)財(cái)產(chǎn)”和“弱保障”的相關(guān)法律制度，這些法律制度在本質(zhì)上都是國(guó)家特定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策和目的的法律化和具體化，相關(guān)制度內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是帶有鮮明的國(guó)家促進(jìn)、國(guó)家扶持和國(guó)家保護(hù)等“傾向性”色彩的法律規(guī)范，規(guī)制的范圍應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)金融和農(nóng)業(yè)稅收優(yōu)惠等宏觀調(diào)控行為。 　　在法律上確認(rèn)國(guó)家公權(quán)力主體及農(nóng)村集體組織對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)控權(quán)和干預(yù)權(quán) 　　在現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)“基礎(chǔ)性法律規(guī)范”中，對(duì)于國(guó)家公權(quán)力主體（具體是指鄉(xiāng)人民政府農(nóng)村土地承包管理部門）在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的職權(quán)為一些管理性和指導(dǎo)性（備案、登記、鑒證、指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同簽訂及流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解等）的規(guī)定（見《農(nóng)村土地承包法》第38條