對違法建筑若干問題的分析(編輯修改稿)
2024-09-01 05:17 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 違法建設(shè)的罰則，除了責(zé)令停止建設(shè)并處罰款之外，還可拆除及沒收違法建筑。由于刑法的法定刑和刑罰幅度比較明確，在行政法中則較為模糊，在此簡單進行分析比較。第一，從法律本身來考慮，雖然土地管理法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法都由全國人大常委會制定的，但其重要性不可同日而語。土地是生活和經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)，是最寶貴的資源，土地的特殊地位決定了土地管理法的特殊重要性。而城鄉(xiāng)規(guī)劃法只是為了保證科學(xué)合理的制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展，本質(zhì)上只是技術(shù)層面的管理方案。第二，從法律責(zé)任來考慮，人身罰重于行為罰，行為罰重于財產(chǎn)罰，處罰種類重于處罰幅度。土地管理法對違法占地行為有行政處罰、行政處分乃至刑事責(zé)任的規(guī)定，而城鄉(xiāng)規(guī)劃法只有行政處罰。狹義和廣義的刑法均未規(guī)定對違法建設(shè)行為進行刑事追究，對違法占地行為則規(guī)定的有刑事責(zé)任。前建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃司司長唐凱再答記者問時曾承認城市規(guī)劃法對違法行為的處罰規(guī)定較為原則，法律責(zé)任較輕，可操作性差。相對城市規(guī)劃法，城鄉(xiāng)規(guī)劃法在對違建的處罰上并未增設(shè)新的處罰種類，只是明確了對違法建設(shè)給予罰款的范圍和數(shù)額。第三，從社會危害性來考慮，非法占地的危害明顯大于影響規(guī)劃實施的危害，毋庸多言。從以上分析可以得出結(jié)論，對非法占地行為的處罰明顯重于違法建設(shè)，故不論是想象競合犯還是吸收牽連犯，按從一重處斷的原則，均需優(yōu)先適用土地管理法進行處罰。而對于違反水法、防洪法等特別法的違法建筑，應(yīng)按特別法優(yōu)于一般法的原則進行處理。三、違法建設(shè)和非法占地的追訴時效問題《行政處罰法》第二十九條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰……違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算?！北緱l是關(guān)于行政處罰時效的規(guī)定，由于對違法行為、連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)理論上有爭議，實踐中違建當(dāng)事人往往以時效進行抗辯，力主超過兩年時效而不得處罰，法院判決書中對此常支吾其詞，難以自圓其說，頗多糾結(jié)。非法占地從當(dāng)事人著手實行到終止以前這段時間內(nèi)，其占地行為和不法狀態(tài)同時持續(xù)地侵犯同一客體，是典型的繼續(xù)犯，追訴時效從其不法行為終了之日起算。對違法建設(shè)行為，若嚴格按照行政處罰法二十九條的規(guī)定，從違法建設(shè)行為結(jié)束之日即建成之日時效起算，那么很大一部分違建因超過時效而不得處罰，會變相的鼓勵進行違法建設(shè)，與現(xiàn)實嚴重脫節(jié)?！度嗣袼痉ā?003年第5期的司法信箱欄目曾在答復(fù)中明確：違法建筑物即使沒有被有關(guān)行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)，但違法的狀態(tài)在持續(xù)之中，應(yīng)隨時進行行政處理。行政處罰法中規(guī)定的兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰的規(guī)定不適用于持續(xù)違法行為。但此答復(fù)并非規(guī)范性文件，并無法律約束力，亦未解決審判實踐中的爭議問題。2012年2月全國人大常委會法工委辦公室下發(fā)《對關(guān)于違反規(guī)劃許可、工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、設(shè)計違法行為追訴時效有關(guān)問題的意見》（法工辦發(fā)[2012]20號）文給住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳，明確違反規(guī)劃許可、工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、設(shè)計違法行為，因其帶來的建設(shè)工程質(zhì)量安全隱患和違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的事實始終存在，應(yīng)當(dāng)認定其行為有繼續(xù)狀態(tài)，行政處罰時效應(yīng)當(dāng)自行為終了之日起計算，即在違法事實存續(xù)期間和糾正違法行為之日起二年內(nèi)發(fā)現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)對違法行為進行處罰。 2012年6月在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)的關(guān)于印發(fā)《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》的通知中，明確提出對違法建設(shè)行為進行行政處罰，應(yīng)當(dāng)在違反城鄉(xiāng)規(guī)劃事實存續(xù)期間和違法行為得到糾正之日起兩年內(nèi)實施。這幾個文件一脈相承，對《行政訴訟法》的實效規(guī)定進行了擴大解釋，明確違法建設(shè)的繼續(xù)狀態(tài)是從開工建設(shè)繼續(xù)到受到行政處罰、糾正違法狀態(tài)時止，切合違建治理實際，為嚴厲打擊違法建設(shè)提供了依據(jù)。四、責(zé)令改正、限期拆除的性質(zhì)按照《行政處罰法》的規(guī)定，在實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。責(zé)令改正是指行政機關(guān)做出要求當(dāng)事人停止和糾正違法行為的行為，有多種表現(xiàn)形式，如責(zé)令停止建設(shè)、責(zé)令限期改正等。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》中都規(guī)定有對違法建筑的責(zé)令改正和限期拆除行為，其中的責(zé)令改正、限期改正是否屬于行政處罰，一直有不同認識。在上海高級法院《關(guān)于當(dāng)前行政審判實務(wù)若干問題的解答》（滬高法行(2002)1號）中，曾就“責(zé)令限期改正”是行政處罰還是在處罰過程中對違法行為的糾正問題作出答復(fù)：“可以行為是否終了為界限，即如行政機關(guān)所作是終了的行為或法律、法規(guī)明確的行政處罰的種類的行為，應(yīng)認定為行政處罰；如果是在實施行政處罰的同時要求行為人糾正違法行為則不作為行政處罰”。上海高院認為責(zé)令改正具有雙重屬性，可作為行政處罰也可作為其他行政措施、命令，可單獨適用也可合并適用。根據(jù)滬高法行(2002)1號文認為，如果責(zé)令改正是前置程序那么就不認為是行政處罰，即要先責(zé)令
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