【文章內容簡介】 不足：目前融資無法實現真正的項目融資，導致社會資本供給有“天花板”：因為項目公司或SPV公司，成立有兩個功能，一是為具體（單一）目的成立；二是實現項目融資，且股東為有限責任，建立“防火墻”，但僅是理論上成立，實務中目前基本實現不了。主要原因如下：目前國內金融機構（銀行）不是采取集團授信?？毓苫蛉Y子公司的貸款，不管擔保與否，都從集團授信中切割。如果項目公司不償還銀行貸款，從法律上或財務上說，在母公司未提供擔保的前提下，金融機構沒有追索母公司的權利。但是金融機構有“黑名單”制度，一旦某項目公司被列入黑名單，導致整個集團被列入黑名單。所以，在現有模式下，項目公司貸款并沒有真正“出表”，而是“并表”模式?！绊椖抗救谫Y有限責任制”、“無追索或有限追索”等理論并不成立。這一點使得我們必須對籌資模式進行創(chuàng)新，否則未來提供給整個市場的（資金）有限。從目前的市場發(fā)展情況來看，PPP市場參與主要力量基本會以國有性質建筑施工企業(yè)為主，民營資本的比例不會太大。國有包括央企和地方國企，而國企均存在考核指標，其中帶息負債余額（是具體數字，而不是比例）是主要的指標。如果僅考核負債率的話，嚴格來說，投資越多，負債率下降。因為項目公司融資一般最高為80%，資本金為20%，即項目公司負債率為80%（目前母體負債率一般高于此數字），在分子分母同時下降的前提下，是拉低負債率的。但帶息負債余額是絕對數字考核的話，此方法就不可行了。比如，年底考核指標為120億，其中100億做PPP，大部分企業(yè)無法提供100億資金。因此目前PPP項目“股權+并表貸款”的融資模式難以實現可持續(xù)發(fā)展（不可持續(xù)），與現實中巨大規(guī)模需求，包括存量盤活（截至去年年底，存量大約20幾萬億）與增量新建產生矛盾。調整社會資本、政府、金融機構要共同努力實現真正的項目融資。調整要點為：（目前國內很多銀行，尤其是股份制銀行，可以接受針對政府信用來提供融資。）（1）社會資本直投股權不控股。如果一個項目，負責施工的投資人不控股，政府方也不控股，就必須要引入一個基金，這個基金以何種方式維持，以簡單回購的方式，出表也存在難度。所以必須有創(chuàng)新的安排，（2）社會資本不對項目融資擔保。在項目股權里可以控股，但在銀行貸款時如提供擔保，導致投資人在“出表”時存在難度。比如，某地鐵項目總投資額約為150億，其中，30億資本金，120億貸款，這導致投資人在未來5年的資產負債規(guī)模非常高，難以投資其他項目。（三）籌資安排具體要點資金按長短搭配。比如，股份制銀行貸款最高為10年期，如果某項目投資期為15年，可以考慮一方做10年，另一方做5年；或者一方做前10年，另一方做后5年。這樣搭配可以減少負債。某些產品雖然期限長，但額度有限，可以在額度內進行搭配。融資擔保多種資源組合。除股東信用擔保外，可以采取PPP合同權益的質押融資。在發(fā)改委、國開行、農業(yè)銀行總行、六部委25號文對PPP合同權益的質押融資有規(guī)定。但要解決金融機構對風險的管理要求，比如，可參考應收賬款質押管理辦法，對質押進行登記，或者由融資銀行監(jiān)管/共管收款賬戶，通過技術安排，使得貸款銀行看到投資人的履約能力。（四）金融機構突破的可行性分析量化分析。舉例，過去某軌道項目，軌道公司出25億的資本金（財政提供），75億的貸款（在建工程抵押+財政兜底），即100億元均由本級財政承擔?，F在采取PPP模式，25億的資本金中，社會資本出6成（15億），政府出4成（10億），75億貸款。政府承諾財政補貼，則PPP權益覆蓋投資本金和貸款。因為15億本金（政府10億元可以不收益）+75億貸款=90億元，來兜底75億元貸款，比過去財政僅兜底75億貸款更加有保障?？梢詮倪@個角度與金融機構進行溝通。中間模式。過去是債權類產品（包括“明股實債”或真的債），必須有主體擔?；蛑黧w征信，未來可以朝股權產品（優(yōu)先股產品）角度發(fā)展，此類產品將具有一定競爭力。比如，不要求社會資本的主體征信，但可以要求社會資本補足一定收益。再比如，PPP項目10年期，社會資本僅擔保其中2年，一旦政府違約，金融機構有一個2年的緩沖期，此方法具有一定的可操作性。最佳模式。資本金+貸款擔保（五）合作項目對應政府財政指標建議，與我們簽約主體對應的該級財政指標：經過與金融機構交流，如果要做一些好的融資方案，財務指標方面（要符合）：地級市原則上一般公共預算收入不低于100億元；區(qū)縣（縣級市）一般公共預算收入不低于60億元。低于以上指標，則金融機構融資難度較大。建議在投資具體項目時，提前與金融機構溝通。：關于XX市2014年財政預算執(zhí)行情況和2015年財政預算（草案）的報告；XX市2014年政府工作報告；2014年XX市國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報六、項目產權（一）PPP模式下，大部分項目中項目公司無需擁有項目的產權，理由如下： 項目本身的性質決定很多基礎設施項目有公益性、公共性。這些項目本質上都是政府持有的。過去不做PPP（項目）的時候，這些項目的產權在政府或者政府機構或者公司名下?，F在做PPP，這些項目不一定要轉移到PPP項目公司名下。 并非一定有利于社會資本投資回收風險的控制有些觀點認為，擁有這些項目的產權，容易控制風險。我認為這個觀點不一定成立。因為項目是沒有流通性的、無交換價值。比如說，一個體育館，如果政府不償還投資回收，不能賣也流通不了，無助于投資回收。所以與其要這個不能變現的產權，不如向政府要一些其他條件，可能對控制風險更好一點。并非必然影響項目融資有些人認為沒有產權的話可能會影響融資。這個問題是要考慮。現在很多金融機構沒有統(tǒng)一標準，有些金融機構一定要（貸款）給產權主體，有些認為不一定要產權。建議提前溝通，同時在文本里面要作一些安排：未來要融資的時候，如果融資機構要求項目抵押，政府要同意拿出來抵押（物），這個就相當于第三方擔保了，也是可行的。（二）項目公司擁有項目的產權可能帶來的問題合作期限與折舊規(guī)則產生沖突（1）雖然根據國家發(fā)展改革委關于印發(fā)《定價成本監(jiān)審一般技術規(guī)范（試行）》的通知（發(fā)改價格【2007】1219號）第十二條規(guī)定，實行特許經營的，如果合作期限滿后資產無償移交的，固定資產折舊年限最高不超過合作期限。即特許經營項目的固定資產折舊可以與合作期同步，特許經營項目可能適用這個規(guī)則去折舊。但如果不是特許經營的PPP項目，能不能用這個規(guī)則？（項目公司）擁有產權的話，會帶來第二個問題：比如，場館、學?；蜥t(yī)院，如果一個學校的產權在SPV公司名下，固定資產折舊執(zhí)行什么規(guī)則？（2）2008年《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》與《中華人民共和國企業(yè)所得稅法實施條例》：第六十條　除國務院財政、稅務主管部門另有規(guī)定外，固定資產計算折舊的最低年限如下：（一）房屋、建筑物，為20年；也就是說，想加速折舊，稅務局不認可，只能用稅后利潤去補。如果合作期為10年，按上述規(guī)則，折舊期為20年，如果提前不跟稅務局溝通的話，到期時才折舊了一半，投資成本才回收了一半。（如果）合同約定（項目）是要無償移交的，會比較麻煩。如果沒有產權，只是權益的話，權益是多少年，就按直線法攤多少年，比如10年運營期，就按10年， 10%每年，規(guī)則上是比較明確的；如果擁有的是產權，合作期限少于20年，規(guī)則執(zhí)行哪一個？（這個問題）稅務系統(tǒng)還在研究，可能會帶來一些問題。項目公司擁有產權，運營期可能產生與固定資產有關的稅收比如，《國家稅務局關于土地使用稅若干具體問題的解釋和暫行規(guī)定》土地使用稅，雖然錢不多，可能投標報價時不一定能考慮到。TOT（轉讓運營移交）模式下，產權轉讓與投資人選擇階段容易產生程序的沖突《國務院辦公廳關于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案的通知》（國辦發(fā)〔2015〕63號）舉例：比如，一個學校的體育場。TOT第一個階段是轉讓，咨詢機構的第一版方案認為是產權變更。產權要交易的話，政府手上的體育場以及學校，是國有資產。根據《企業(yè)國有資產法》，需要進國有產權交易所去交易。產權要掛牌，要去摘牌且中標。這要去做TOT投資人的招標，又要去做工程或者政府采購市場里面做一個招標。也就是說，兩個不同的市場要做兩次公開招標，同一個投資人都要中標。這就帶來一個邏輯上的毛病，雖然最終可能能夠操作成功，但這是說不過去的：因為在不同的市場憑什么同一個人中標。另外，TOT模式還有稅的問題，稅是一個增加的成本，誰來出？因為按照轉讓標的來說，現在一個項目基本上是幾十個億，面臨著幾個億的稅收，又增加了當地政府的壓力，賣方買方可能都要交稅。TOT模式下，產權問題會更明確地產生沖突。所有權規(guī)則下意外滅失風險法律上來說，產權未來發(fā)生意外滅失的風險，是社會資本買單。這個也不是很合理。因為有一些保險不一定能承保，一些極端的自然災害（保險）不一定能買單。如果要買的話，保費也很高，而（損失）不一定都能通過保險獲得賠償。這時要運用所有權規(guī)則，誰擁有所有權誰買單。這時社會資本的風險反而會增加。（3） 項目公司不擁有項目的產權，需要處理好以下事項：一是項目公司依據《PPP合同》獲得本項目的投資建設權利，在沒有產權情況下，作為發(fā)包人簽訂《建設工程施工合同》，需要獲得建設管理部門認可。如果跟政府溝通一個方案，提出我們不需要項目產權，可依據之前提到的幾個理由。如果對方接受，還需處理：如果沒有產權的話，一定要和地方建管部門提前溝通，因為很多建管部門認為，未來項目公司是要跟總包公司簽施工總包合同的，很多建管系統(tǒng)的手續(xù)要以這個主體去備案和辦理。否則，建管部門認為這個項目公司主體不合格，沒有項目的產權，沒有批文，沒有資格作項目的發(fā)包人，施工許可（證）都辦不了，這個提前要跟建管部門溝通。二是稅務部門對項目公司采取無形資產權益攤銷進行成本回收予以認可，且項目運營過程中不產生與資產有關的稅收。項目沒有產權就要按照無形資產攤銷來回收投資，稅務局是否認可？因為很多稅務局也是第一次遇到PPP項目，要提前與稅務機關溝通。三是獲得財政部門財政補貼不形成障礙。四是金融機構融資可行且在金融機構為本項目融資需要時，政府方同意本項目進行抵押。提前要與擬合作的金融機構進行溝通。有些金融機構比較教條，認為就是要有產權；很多金融機構也有所突破，認為產權問題是可以商量的。但是如果要抵押，這就要提前與政府談好，不要產生沒有產權（政府）還不讓抵押的情況。在金融機構方面，抵押擔保的作用只是一方面，他可能也擔心政府再次借此融資，避免產生權利上的沖突。（4） 關于項目的產權處理的建議：如果我們不要這個產權，產權放到哪里去？過去政府很多項目的產權還是比較模糊，包括市政道路和場館。比如市政道路，很多地方掛的是在建工程，不形成固定資產；各類場館基本上都掛在平臺公司，各個平臺公司不愿意轉成固定資產，轉成固定資產以后，也面臨著一個折舊攤銷的問題。一旦折舊，平臺公司承受不了，因為平臺公司本來經營性現金流就很少，財政補貼現金流很少，如果掛上個50個億的場館，按20年攤銷，意味著（每年），否則就虧損、后續(xù)就沒辦法融資。所以很多平臺公司比較含糊的處理：把它掛成在建工程，就是在資產里面，不進利潤表。這樣看著總資產很大，也有盈利，但實際上經營性現金流是不大的。所以它一般是不放（固定資產）的。但現在做了PPP之后，就面臨著一個問題：以前平臺公司是比較含糊的，平臺公司的融資和財政出錢是一鍋粥，但是PPP項目很清楚，就是財政出錢。但是財政出了錢沒有資產，因為很多資產掛在平臺公司，現在發(fā)改委很難接受（項目的）很多手續(xù)掛在政府某個機構下面。很多以平臺公司去辦手續(xù)，包括很多批文，“工、可、立項”都是在平臺公司名下，未來很多資產的權屬都在平臺公司名下。政府出了錢沒資產，平臺公司沒出錢確享有資產，這兩家之間（的賬務）就做不平了。思路：平臺公司代政府持有、代管理；解決了出錢跟（產權）分離的問題；政府履行一定的審批手續(xù)后，將該PPP項目作為對該平臺公司的國有資本注入（增資擴股）。現在財政跟平臺公司之間有一個通道：國有資本的注入，把資產作為國有資產注入，把資產做大一點，再去融資。七、社會資本收益相關約定（1） 相關法律法規(guī)對于社會資本回報的規(guī)定：76號文：“獲得合理投資回報”；“政策、法律和最低需求風險等由政府承擔?！?724號文：完善投資回報機制。深化價格管理體制改革，對于涉及中央定價的PPP項目，可適當向地方下放價格管理權限。依法依規(guī)為準經營性、非經營性項目配置土地、物業(yè)、廣告等經營資源，為穩(wěn)定投資回報、吸引社會投資創(chuàng)造條件。六部委25號文：政府可以在特許經營協(xié)議中就防止不必要的同類競爭性項目建設、必要合理的財政補貼、有關配套公共服務和基礎設施的提供等內容作出承諾，但不得承諾固定投資回報和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項。[2015]42號：“保證社會資本獲得合理收益”；“引入價格和補貼動態(tài)調整機制，充分考慮社會資本獲得合理收益?！?；“建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為社會資本獲得合理回報創(chuàng)造條件?！盵2015]57號文：嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目。關于社會資本收益的約定，主要是商務條件的安排。從以上五個文件歸納出來：國家文件對PPP項目關于社會資本收益的安排可以總結為三個方面：第一是明確要給社會資本合理回報第二是不得給予固定回報第三是政府可以對最低需求做出安排。實務中的難點是：大部分項目如果政府不給一個明確的回報率安排，實現合理回報的具體的量化安排是有難度的?，F在很多項目都是用的第三方面，政府給予一個最低需求的保障。比如，政府規(guī)劃要修地鐵，修完以后，未來到底每天有多少人流來乘坐地鐵，不是社會資本能控制得了的。再比如，建一個體育館/場，政府是出于城市功能的規(guī)劃需要，但建完以后，未來到底有多少人、多少賽事，或者產生多少收入，可能不完全是社會資本能夠控制得了的。既然規(guī)劃引入社會資本來做，政府可能對這類項目的最低的市場需求，要有一個安排。比如，地鐵修完之后，如按照流量、票務計算社會資本回報，可能需要根據最終投資額、票價的單價，測算出一個最低的票務流量。如